英格蘭銀行貨幣政策委員會的績效、成功經驗及其啟示

摘 要：1997年英格蘭銀行貨幣政策委員會成立后，英國宏觀經濟一改往昔的差劣表現，而躍升七國集團的首位。英國既實現了低水平而穩定的通貨膨脹，又保持了穩定的高增長。英格蘭銀行貨幣政策委員會的成功經驗是：委員會需要有相當的獨立性、明晰的數量化價格穩定目標、貨幣政策管理的透明度以及彈性的貨幣管理策略。這些經驗為我國貨幣政策委員會改革發展指明了方向，英國這些經驗正是我國貨幣政策委員會的軟肋之處。改革后，有效運作的貨幣政策委員會將為我國經濟又好又快地可持續發展提供良好的貨幣金融環境。

關鍵詞：英格蘭銀行；貨幣政策委員會；中央銀行

中圖分類號：F821.0 文獻標識碼：A 文章編號：1003－9031（2009）01－0051－05

成立于1997年5月的英格蘭銀行貨幣政策委員會（Monetary Policy Committee，MPC），標志著英格蘭銀行獨立時代的到來。英格蘭銀行貨幣政策委員會(以下簡稱委員會) 的出現，也是最近30年以來中央銀行業演變的一個重要事件。從誕生到現在委員會已經走過了10年，現在，它已成為全球中央銀行貨幣政策委員會制度的典范，引領著21世紀中央銀行業的發展方向(注：英格蘭銀行早在1992年就建立了正式的通貨膨脹目標制度，僅后于新西蘭銀行。加上貨幣政策委員會，古老的英格蘭銀行在中央銀行界又煥發著新世紀的青春活力。)。委員會建立后，英國宏觀經濟保持了良好的發展勢頭，一度扭轉了英國經濟發展長達30年以來的頹勢，并在七國集團中名列第一，最終實現了低通貨膨脹高經濟增長的政策收益。[1]

同年，中國人民銀行貨幣政策委員會成立。然而與英格蘭銀行貨幣政策委員會比較起來，我國貨幣政策委員會還存在制度設計上的一些不足。研究英格蘭銀行貨幣政策委員會的成功之處，對于破解我國宏觀調控的制肘，提高我國貨幣政策管理水平及貨幣政策效力，無不具有重要的現實意義。本文著落點即在于英格蘭銀行貨幣政策委員會的成功經驗。

一、英格蘭銀行貨幣政策委員會的10年工作績效

英格蘭銀行貨幣政策委員會可以說是臨危受命，在其成立之前英國宏觀經濟表現較差。20世紀絕大部分時間內英國經濟綜合表現一直處于下滑勢態，尤以70年代以來最為明顯。委員會成立前的30年，英國通貨膨脹率表現較差，70年代年通貨膨脹率平均為13%，1975年8月高達27%，80年代平均7%，90年代初期依然高達9%。1980-1996年之間，七國集團中英國是平均通貨膨脹第2大高的國家。除法國意大利之外，英國也是通貨膨脹波動最大的國家。就失業率而言，英國表現更差。1980-1996年之間，英國平均失業率高達9.5%。綜合考慮到其失業率波動程度，英國就業表現在七國集團中最差。

在委員會成立之后，英國經濟出現了重大轉折。一是英國的通貨膨脹實現了預期目標，現已處在半個世紀以來的最佳狀態。從圖1可以看到，在長達半個多世紀里，90年代以來的通貨膨脹為歷史最佳。1949年至1996年以零售價格指數計算的年度平均通貨膨脹率為5.8155%，而1997-2007年該數字為2.64%。以消費價格指數計算，1997-2007年該數字為1.51%。1997年以后通貨膨脹不但降了下來，而且其波動亦大幅度降低。1949-2007年通貨膨脹波動率為5.1，1997-2006年該數字只有0.5。就七國集團范圍內比較而言，1997年以后英國的通貨膨脹表現為七國之首，這與1997年以前的情形大相徑庭。此外英國成功實現了穩定的通貨膨脹預期（見圖2），而此恰是英國10年來通貨膨脹穩定的一個重要條件。根據圖2，可以看到獨立機構對通貨膨脹的預測全部落在委員會通貨膨脹目標范圍之內。他們對零售價格通貨膨脹預測的平均數字為2.5621%，消費價格通貨膨脹預測平均數字為1.9825%，這兩個數字與委員會通貨膨脹目標的2.5%及2.0%非常接近。這表明市場對英格蘭銀行實現通貨膨脹目標的承諾，也即對于英國貨幣制度非常信任。二是英國的就業與經濟增長保持了長期穩定，扭轉了過去30年的劣績(注：)。1997-2006年英國平均失業率為5.47%，失業率波動僅為0.68。在七國集團中，這兩個數字僅次于美國、日本，與1997年以前英國失業差劣形成鮮明對比。與失業率維持低水平且穩定相對應，英國經濟保持了穩定的高增長。1997-2006年英國經濟增長年平均2.85%，達到了二戰后歷史同期最好的水平，高出1967-1986年的平均水平2.1%近0.7個百分點，亦高于1987-1996年的2.4%的水平。同時，英國經濟實現了高增長低波動，例如1997-2006年經濟增長2.85%，波動僅為0.53，1980-1996年經濟增長為2.08%，波動卻為2.18。現在，英國經濟增長不但與其自身歷史相比要好，而且在七國集團中表現亦最佳。雖然英國經濟增長率不及美國、加拿大，但是其波動卻最小。這就表明，英國通貨膨脹目標的實現，并沒有損害其經濟增長與就業政策目標(注：委員會的這種良好業績與新框架設立時市場預測完全相反。現任英格蘭銀行首席經濟學家Bean(1998)曾經預測英格蘭銀行會在新制度框架下，要么為了實現通貨膨脹目標而犧牲產出，即會導致過度的產出波動，要么是相反。[3]本文上述分析否定了Bean的預測。)。

資料來源：Office for National Statistics(ONS)。注釋：英國在1997年以后才對外公布消費價格指數，1989-1996為ONS估計數。

資料來源：HM Treasury，Forecasts for the UK Economy: A comparison of independent forecasts(199710-200704)。注釋：“通貨膨脹1”為零售價格指數計算；“通貨膨脹2”為消費價格指數計算。

二、英格蘭銀行貨幣政策委員會的成功經驗

最近10年英國宏觀經濟能有上述良好表現，在相當程度上歸功于1997年建立的貨幣管理新框架。

1．保持中央銀行相當程度的獨立性是良好貨幣政策的首要前提。中央銀行獨立包括政治獨立與經濟獨立，前者是指中央銀行自主選擇其貨幣政策終極目標，后者是指中央銀行操作獨立，例如自主制定利率。無論如何，貨幣政策委員會要取得良好績效，其操作獨立性必須滿足(注：根據Lybek和Morris(2004)關于中央銀行獨立性的四類劃分法，本文這里的前提——中央銀行獨立應在前三類，即屬于“目的獨立、目標獨立、手段獨立”的一種。)。中央銀行相當程度的獨立性，有效保證了避免政府短視行為所帶來的通貨膨脹傾向。1997年后，英格蘭銀行滿足了操作獨立。根據《英格蘭銀行法》，通貨膨脹目標由財政大臣制定，而利率則由英格蘭銀行貨幣政策委員會自行決定。此前，英格蘭銀行沒有自主決定利率的權利。最近10年英國宏觀經濟的良好表現，表明了中央銀行獨立不但不會損害政府經濟政策目標的實現，反而更有利于實現政府經濟政策目標。事實上，最近20年以來中央銀行獨立性發展趨勢背后的原因正是這種經濟上的好處。

2．價格穩定應該成為任何成功經濟戰略的核心前提條件。經歷70年代的大通貨膨脹（Great inflation）之后，各國已經認識到穩定的通貨膨脹對于一國經濟持續穩定增長至關重要。沒有穩定的貨幣環境，就不會有可持續的穩定增長。[4]1997年之前英國數十年的經歷說明了這點。工黨政府上臺伊始建立的貨幣政策新架構，其一個核心理念即是價格穩定應該成為整個新制度的基石。在價格穩定的基礎之上，英格蘭銀行再行促進政府經濟政策目標的實現。在以價格穩定作為貨幣政策目標之后，英國實現了被現任英格蘭銀行行長委員會主席金（King，2007）譽為的“良好的10年”（NICE decade，Non-inflationary consistently expansionary），即無通貨膨脹的穩固擴張。價格穩定所帶來的作用不容質疑，也正因為此，現在大部分國家都以價格穩定作為貨幣政策的目標，甚至在一些國家成為唯一的目標。有必要指出的是，英格蘭銀行貨幣政策委員會所要追求的價格穩定，并不是一個模糊的定性目標，而是一個公眾能夠觀察的年度消費價格通貨膨脹率2%的法定目標。如果僅僅是一個定性目標，價格穩定并不能減少多少金融市場與公眾面對的不確定性。這反過來無形中降低了貨幣政策的可信與效力。

3．貨幣政策框架應該高度透明，即良好的透明度促進金融市場與行為人對于貨幣政策的恰當預期。貨幣政策透明度成為90年代以來各國中央銀行業發展的一個重要趨勢，既有政治上的原因，也有經濟的原因。在某種程度上，后者是中央銀行家追求透明度的一個主要原因。貨幣政策的有效執行，依賴于公眾對于貨幣政策的預期與預測。如果貨幣政策仍然像90年代以前那樣隱晦莫測，那么在一個金融體系日趨成熟、金融創新層出不窮、金融全球化持續發展的環境里，其效力必將大打折扣。從政治上而言，獲得了更多獨立權力的中央銀行有必要采取更加透明度的策略，以便讓立法機關、政府及公眾對其實施可能的監督。沒有透明度，對于中央銀行公眾將面臨“民主的赤字”。英國貨幣政策新框架一個重要內容，即是英格蘭銀行及其貨幣政策委員會保持良好的透明度。無論從大量的公開出版物，還是通過各種渠道與公眾的良好溝通，以及在議會上下兩院的聽證報告會，都有效確保了透明度的實現。這種透明度，也是英格蘭銀行對其政策負責任的一個必備條件。可以說，英國貨幣政策新框架對透明度、責任與獨立操作權力做到了非常恰當的權衡考慮，其設計確保了一個新制度成功運行。

4．彈性的貨幣政策制度是貨幣政策成功運行的重要條件。施行簡單的貨幣政策規則，例如弗里德曼先生曾經鼓吹的簡單規則，在各國中央銀行的實踐中并沒有多少活動舞臺。如果僅靠一個簡單規則就能確保貨幣政策良好運行，那么我們就可以完全摒棄中央銀行整個制度，而僅僅依賴計算機程序就能實施中央銀行所作的一切工作。然而這是不可能的事，因為貨幣政策面對的環境存在高度的不確定性，經濟運行并不能完全可預測。這點反映在中央銀行價格穩定的法定目標上，就是這個目標應該是長期可執行目標，而不是任何一個時點上的法定要求。根據英國財政部所賦予英格蘭銀行的《任務函》，委員會的價格穩定目標是中長期目標，年度消費價格指數通貨膨脹率為2%。但是這個數量目標并不是要求英格蘭銀行每時每刻都把通貨膨脹錨定在目標值上，如果由于外部沖擊或者臨時事件而出現通貨膨脹落空法定目標，那么并不意味著英格蘭銀行工作失誤。為此，新制度引入公開信制度（Open letter system），以處理這種非常情況。如果實際中的通貨膨脹超出或者低于法定目標1個百分點，那么英格蘭銀行貨幣政策委員會將被要求向財政大臣致公開信，信件內容包括：為何會出現法定目標落空的情況，英格蘭銀行將采取何種措施恢復法定目標，其采取的貨幣手段如何實現政府經濟政策目標。如果沒有上述彈性的貨幣政策制度，那么就會引發經濟更加波動。

三、英格蘭銀行貨幣政策委員會的經驗啟示：中國貨幣政策委員會的改革

1997年成立之后，中國人民銀行貨幣政策委員會經歷了90年代末的通貨緊縮與最近數年搖擺不定的通貨膨脹。例如，1997-2006我國通貨膨脹與英國比較不具有顯著的統計差異，但我國通貨膨脹波動是英國的2.5倍。造成這種結局的內外因素都有，然而我國貨幣管理制度存在一些不足也是一個重要原因。英格蘭銀行貨幣政策委員會的成功經驗對于我國宏觀金融調控與貨幣政策管理具有重要的借鑒作用。根據英國的經驗，我們需要在以下幾方面對貨幣制度進行改革。

1．進一步提高我國中央銀行的獨立性，賦予貨幣政策委員會自主制定利率等貨幣政策的權力。1993年專門行使中央銀行職能以來，中國人民銀行獨立性大大提高，尤其是1995年《中央銀行法》的頒布實施。然而我國中央銀行獨立性依然較弱，我國處于中央銀行獨立性四類中的最后一類。標準的獨立指數，我國處于新興市場國家平均值以下，當然也遠遠低于發達國家。我國中央銀行屬于國務院的一個部委，其重要貨幣政策決策事先都需要征得國務院批準。與此相對應，1997年設立的貨幣政策委員會只是一個松散的會議機制，作為貨幣政策咨詢議事機構，不具有獨立制定貨幣政策的權力。這種弱獨立性，顯然不能有效充分地發揮貨幣政策委員會專家議事優勢，中央銀行貨幣調控效力也因此而大打折扣。為了提高中央銀行在宏觀經濟調控中的作用，以及提高我國貨幣政策管理的有效性，現階段我國至少應該把中央銀行獨立性提高到手段獨立性（Instrumental independence）一層。隨著中央銀行貨幣管理與貨幣經濟研究能力的提高，我國中央銀行應該過渡到目的或者目標獨立性一層次。這是我國貨幣政策委員會發揮積極作用的必備前提，也是從英國獲得的啟示之一。

2．制定符合我國國情的數量化通貨膨脹法定目標，且保持較長時期相對穩定。價格穩定現在已經成為全球貨幣政策新共識的一項重要內容，并越來越為各國中央銀行實踐所采納。價格穩定不應僅僅是定性目標，而且應該同時含有數值的定量目標(注：根據我國國情，這個數量目標目前定在3%比較適宜。)。這至少有幾個好處：便于貨幣政策的交流，確保中央銀行責任機制的落實，促進中央銀行貨幣政策可信度的樹立。此前我國也會公布一個通貨膨脹年度控制目標，然而這與本文討論的具有重大差距。其一，這個年度目標沒有相對穩定。例如最近5年以來我國通貨膨脹控制目標分別為1-2%、3%、4%、3%、3%。其二，這個目標并不具有法定的約束力。或者說，我國這個目標的法律權威幾乎近似于零。無論落實與否，我國并不存在對于中央銀行的問責機制存在。其實，這個目標本身并沒有上升到《中央銀行法》層次，就是在國務院條例的層次也沒有達到。這些差異無疑增添我國貨幣管理的任意性、非連續性與非透明性。因為當務之急是建立適合我國國情的數量化的通貨膨脹目標，以作為價格穩定的考核指標。需要指出的是，本文這里并沒有提到短期內我國立即實行通貨膨脹目標制度(Inflation targeting)。這里的數量目標僅僅是一個透明度的數量指標，還不是正式的通貨膨脹目標制度。長期而言，我國應該建立正式的通貨膨脹目標制度，而上述數量目標則有利于促進正式制度的誕生。有了明確的數量目標，我國貨幣政策委員會的工作才有明晰的方向。

3．進一步加強我國貨幣管理的透明度。與貨幣政策管理透明度的國際發展趨勢相比，我國中央銀行透明度要走的路還比較長。根據Wilshire Consulting(2007)的研究報告，2007年，在所有27個新興市場國家(含我國臺灣省)中，我國中央銀行透明度排列倒數第二名，僅在委內瑞拉前面。[5]透明度差，在一定程度上影響到了我國貨幣政策管理的有效性。例如，我國貨幣政策出臺沒有形成定期機制，這與國際良好做法存在相當大差距。這種模糊性，增加了金融市場與公眾的不確定性。最終，公眾與貨幣政策難以形成良好的互動預期，從而額外增加貨幣政策實施的成本。就我國貨幣政策委員會本身而言，它沒有形成提前公布的會議安排，也沒有正式的會議錄公布機制存在。就國際貨幣基金組織所倡導的良好做法而言，我國在5項指標方面都還有較大差距。加強貨幣管理的透明度，應該成為我國中央銀行短期內的一個重要日程。透明度的提高既與上述中央銀行獨立性提高相匹配，也與現代中央銀行業發展趨勢相吻合，更重要的是，有助于提高我國貨幣管理效力與效率。提高透明度也符合最近數年來中央銀行一直倡導的提高貨幣政策調控的預見性、科學性和有效性的做法。

4．給貨幣政策委員會足夠的貨幣管理彈性。中央銀行及貨幣政策面對的經濟具有高度的不確定性，實施貨幣管理需要相應的中央銀行家的藝術魅力，或者說中央銀行貨幣政策管理既有科學性的內涵又有藝術特性。如果沒有足夠的彈性，就會極大約束貨幣政策委員會的有效運作及其法定目標的實現。譬如，嚴格規定貨幣政策委員會的法定通貨膨脹目標，規定任何時點上都要實現目標，既不要超越目標，也不許低中目標。顯然這樣一個法定目標在現實中難以有效貫徹實行，因為它根本沒有考慮到現實經濟運行的復雜與不確定性。同時，如果實施這樣一個嚴格規則，經濟將會面臨更大的波動。假設經濟遭受外部供給沖擊，例如最近幾年石油價格的急劇攀升，那么國內將會面臨一個短暫的通貨膨脹。如果此時中央銀行為了實現法定目標，而加大收緊銀根的力度，那么本國經濟只會更加波動，而且經濟回復到潛在增長路徑的代價將會變得如此之大，以致于經濟有可能陷入嚴重的衰退之中。英格蘭銀行貨幣政策委員會之所以能相對成功，一個很大原因就在于1997年新貨幣框架賦予了委員會足夠的彈性——公開信制度。在建立我國貨幣政策委員會的法定數量目標時，英國的經驗是我們可資借鑒的又一啟示。具體而言，一方面可以規定貨幣政策委員會暨中央銀行法定的數量化目標，另一方面也可容許非常時期法定目標的落空。從而，既可以避免經濟出現更大程度的波動，又可以給貨幣政策委員會足夠的時間釋放其政策效能。歸根到底，最終目的就是確保政策連續與經濟運行的相對平穩，減少不必要的大震蕩。

四、結束語

英格蘭銀行貨幣政策委員會的成功經驗，為我國貨幣政策委員會改革發展指明了方向：提高中央銀行獨立性、賦予貨幣政策委員會自主制定貨幣政策的權力；通過立法制定符合我國國情的數量化通貨膨脹目標，以便價格穩定具有現實的意義；提高貨幣管理的透明度，促進貨幣當局與金融市場及公眾之間的良好預期，進而提高貨幣政策管理的有效性；保持貨幣政策委員會管理貨幣的彈性，以應對非常的供給沖擊等。這些改革既兼顧貨幣政策新共識、貨幣政策委員會國際良好做法，又能切實提高我國貨幣管理的水平以及提高貨幣政策效力。最終，通過貨幣政策委員會的有效運作為我國經濟又好又快地可持續發展提供良好的貨幣金融環境。■

參考文獻：

[1]OECD， 2005， OECD Economic Surveys: United Kingdom， November 2005， Paris:OECD.

[2]King， Mervyn， 2007， The MPC Ten Years On， Lecture to the Society of Business Economists， Bank of England Speech309， 2 May， Bank of England.

[3]Bean， Charles Richard， 1998， The New UK Monetary Arrangements: A View from the Literature， Economic Journal， Vol.108(451)， 1795-1809.

[4]Friedman， Minlton， 1968， The Role of Monetary Policy， American Economic Review， Vol.58(2)， 1-17.

[5]Wilshire Consulting， 2007， Permissible Public Equity Markets Investment Analysis， Prepared for The California Public Employees'Retirement System， April.