國外旅游環境保護的經驗及對海南建設國際旅游島的啟示

摘 要：旅游業的發展與旅游保護相輔相成，海南要建設國際旅游島，實現旅游業全面與國際接軌的目標，必須重視旅游環境的保護，本文在借鑒國外旅游環境保護經驗的基礎上，結合海南實際，從分析海南旅游業發展的現狀、借鑒國外旅游環境保護的經驗等方面提出保護海南旅游環境的對策建議。

關鍵詞：旅游；環境保護；建議

中圖分類號：F592 文獻標識碼：A 文章編號：1003－9031（2009）01－0055－04

旅游資源是旅游業發展的前提和基礎，旅游業作為資源依附性很強的產業，比任何其他行業都更依賴自然生態環境和人文環境的質量。旅游環境包括自然環境和人文環境。以自然環境而言，在眾多的人類經濟活動中，旅游對自然環境的依存度是非常高的，旅游就是將美麗的自然“環境”賣給游客的一個過程。與傳統產業相比，旅游業應該是與環境保護、生態建設沖突最小的產業之一，二者本質上是唇亡齒寒的關系。但是長期以來，人們總把旅游發展視為一種經濟活動，偏重追求其經濟效益，而相對忽略了普遍存在的旅游對環境的影響。

一、國外旅游環境保護的經驗

（一）埃及：嚴格制訂法規，注重環保教育

為避免埃及紅海沿岸的旅游度假區自然環境面臨被破壞的危險，埃及政府及時采取了各種保護措施，提出了打造“大紅海海洋公園”的宏偉目標，以保證該地區旅游業的可持續發展。1983年，埃及政府頒布了第102號法令，劃定了亞喀巴灣國家旅游保護區的范圍，并賦予埃及環境事務局按該法就旅游資源受到破壞時，與有關部門統一進行協調的權力。法律還特別規定禁止任何可能導致保護區物種滅絕、受到破壞或生物及海洋和陸地的生物環境受到改變的情況發生。1994年，埃及政府頒布了有關環境保護的第4號法令，規定旅游開發項目實施之前，開發商必須獲得當局環境影響評估的許可證。1999年，為了保護紅海地區的旅游業，埃及旅游開發局制訂了紅海旅游業可持續發展計劃。與此同時，埃及政府專門設立了一項亞喀巴灣國家旅游保護區基金，經費來自保護區的門票收入和對違反保護區的有關規定的罰沒收入以及來自外國的捐助。這些收入不僅足夠亞喀巴灣保護區的環保費用的支出，而且還有節余，成為埃及第一個自給自足的環保項目。

對旅游景點的管理和保護最重要的是加強民眾的環保意識。為此，埃及旅游部門特別重視對旅游從業人員的培訓。自1989年起，亞喀巴灣旅游保護區就開始對專業人員和技術人員進行環保培訓，使他們具備專業環保知識，以便能夠勝任工作。埃及旅游部門還十分注意對保護區當地居民的教育工作，并加強財政支持，使人們成為保護區的主要信息來源和自然資源保護的主力軍。埃及旅游開發局鼓勵開發和營運商在旅館內部和通往旅館的沿途設置有關環保標志的提示牌，提醒游客注意保護環境。

（二）法國：設立保護區，形成保護屏障

法國享譽世界的旅游景點為數眾多，楓丹白露便是其中一個歷久不衰的旅游品牌。近年來，總人口為6000萬的法國每年接待的外國游客超過7000萬人次。作為自然風景區的楓丹白露林區平均每年接待游客1300萬人次，在春季的高峰期有時一天就接待游客50萬人次。面對滾滾而來的游客潮，對產生的生態環境保護和文物保護問題，法國旅游界專家人士在旅游業方面提出了“不傷害環境的旅游”、“可持續發展的旅游”等新的理念。有關當局已經對楓丹白露風景區采取了許多保護措施：楓丹白露風景區從1930年5月即已注冊；對楓丹白露城堡和其他古跡采取了相應的保護措施；聯合國教科文組織宣布楓丹白露林區為生物圈保護區；1999年，楓丹白露樹林被列入“被保護樹林”。這些措施把對楓丹白露林區的保護和向旅游者開放放在了同等重要的位置。法國人將楓丹白露風景區長盛不衰地繼續保持下去。

（三）澳大利亞：齊抓共管，保護生態環境

澳大利亞的大堡礁是世界上最大的海洋生物公園，被列入世界遺產名錄。澳大利亞對當地自然旅游資源的合作管理方法，被世界旅游業引為范例。大堡礁是澳東北海岸外一系列珊瑚島礁的總稱，同德國面積相當，擁有旅游、漁業、科研和土著文化等多種資源。每年游人達160萬。澳大利亞聯邦政府于1975年成立大堡礁海洋公園管理局，負責該地區資源開發和保護的協調管理工作。管理局最主要的管理措施是把該地區按四個保護等級劃分開，以便從松到嚴限制人類活動。例如法律禁止船只在當地胡亂停泊，以避免拋錨損害海底的珊瑚，很好地解決了旅游資源保護和發展的矛盾。“合作管理”的思路在2000年1月還促成了大堡礁旅游休閑咨詢委員會的成立。該委員會會員分別來自與大堡礁資源有聯系的方方面面。會員通過這個平臺共同評估大堡礁環保狀況，提出各自對資源的使用要求，向管理局提出政策建議。大堡礁的“合作管理”不僅獻計獻策，還包括承擔政策實施和監督的責任。各旅行社都反復叮囑自己的游客：不可以亂丟垃圾，不得采集珊瑚，不能捉熱帶魚作紀念等。另外，旅行社的導游同時也是當地的環境監測員，如果發現某處水域的水質變差，找到了新的海底生物，或看到某個景區的游人過多，他們都有責任及時向管理當局報告，管理局會立即采取相應措施。[1]

二、海南旅游環境保護的現狀及差距

據統計，2007年海南全省接待國內外游客1845.51萬人次，實現旅游總收入171.37億元，同比分別增長了15%和21.2%。其中，外國游客達59.31萬人次，同比增長27.36%；旅游外匯收入達3.02億美元，同比增長31.63%。兩位數的增長率也透射出海南開始邁入“大產業”、“大市場”、“大營銷”的時代。但同時也出現了一系列破壞生態旅游資源環境等問題，主要表現在以下幾個方面。

（一）環境問題

1．垃圾公害。由于游客流量過多，旅游業發展迅速而又缺乏規劃和管理，人們的環境保護意識較差，可以說游人到哪里，環境污染也就到哪里。大量游人隨身攜帶著各種塑料制的食品袋、一次性餐具等，這些極難分解的白色垃圾對環境造成了極大污染。目前，在三亞市內只有部分酒店對垃圾分類處理。

2．水污染。它主要是由于一些開發商在建設過程中缺乏環境意識，在大量的工程興建中、在日常經營工作中所產生并排出的含化學物質的廢水。萬寧市興隆溫泉旅游休閑區是海內外知名的旅游勝地，有大小賓館酒店50多家，洗床單、洗碗碟大量使用洗衣粉、洗滌劑，但污水處理工藝上竟未設計除磷這一環節，導致下游市區十多萬人口的萬寧市城市飲水源地總磷超出3類水質標準，市民的健康安全受到嚴重威脅。此外還包括部分旅游者在參與旅游項目如乘船、劃船、漂流時不經意間對水資源所造成的污染；部分游人的不文明行為，如往水里亂扔廢棄物、隨意排泄等造成的污染等。這些污染都嚴重破壞了水生態系統的平衡。[2]

3．噪音污染。導游手持擴音器召集游客的聲音，不文明游客的高聲喧嘩，以及旅游風景區內商販的大喊大叫，景區內保齡球的滾動聲，某些娛樂場所的高分貝聲響等都成為噪音污染的主要來源。

4．生態破壞。生態環境和旅游資源遭到旅游活動和開發的破壞，主要表現為景區內超容量的游人活動造成的破壞。調查顯示，游人過量加劇了土壤的板結化，加快了古樹名木的死亡速度，少數游客的蓄意破壞也不容忽視。另外，旅游房地產發展過猛，對海南自然生態環境產生了巨大的影響和壓力。如：海口市的濱海大道，從海口市區穿過海口灣直接橫貫于黃金西海岸的沿線，長達38公里。由于旅游房地產發展過猛，按道路面積測算，濱海大道至少破壞了190萬平方米的海岸原生態植被。專家人士分析認為，基本喪失了防風功能。三亞市為把三亞灣建成度假型房地產基地時也同樣發生了生態破壞的問題，對原有的基巖、沙岸、珊瑚礁、紅樹林等海岸生態進行了大規模清除。此舉卻導致了三亞灣海岸侵蝕加劇，海岸線后退明顯。自2002年以來，三亞灣海岸線以平均1-2米/年的速度向近岸推移。

（二）法律問題

1．立法缺位。法律缺位是指應該有的法律或法律條款缺乏。我國的旅游立法雖然取得了顯著的成績，但海南還沒有一部生態旅游的專門法律、法規，生態旅游依據的是其他非專門性法規，執行的是傳統旅游中的相關規定，而且一些領域存在法律真空，生態旅游活動中的不少行為依然無法可依。例如在旅游資源方面，雖然《森林法》、《環境保護法》、《文物保護法》和《風景名勝區管理暫行條例》中有所規定，但隨著時間的推移，經濟體制的轉變和旅游市場的快速發展，這些法律法規顯得越來越不適宜，對相關部門、行業的規范和約束逐漸失去法律效力。在生態旅游資源開發、利用和保護中，由于缺乏法律依據和科學的整體規劃，經營者盲目建設，一味追求經濟效益，生態旅游資源遭到了極大的破壞。

2．立法層次低，缺乏權威性和穩定性。目前為止已出臺的全國性旅游法律文件大都是行政法規和規章，但其中國務院制定的旅游行政法規并不多，大多是國家旅游局制定的旅游行政規章。由于這些法規、規章的制定者在制定法律時，往往基于本部門利益的考慮，制定的法規、規章缺乏與其他部門法律以及通用法律的協調，使得法律條文中的一些規定難以得到落實。旅游立法的低規格使旅游法律不具有足夠的權威性，尤其是一些地方性法規，還屬于一些“內部規定”，只是由有關主管機構執行，并未對公眾公開，極大地影響了法律的統一性和透明度，為旅游執法活動增加了困難。目前我國旅游法律中很多是以“暫行條例”、“暫行規定”、“暫行辦法”等形式存在，如《風景名勝區管理暫行條例》、《旅游投訴暫行規定》等，既然是暫行，那么就意味著隨時可能發生變動。這種變動一方面說明法律顯得不穩定，另一方面說明有些方面的規定適應性不強。這就使其對旅游活動的管理、規范、指導和保障作用等功能被大大削弱。[3]

3．執法不到位。旅游景區宏觀管理和跨部門綜合協調的法律依據與政治經濟體制改革和經濟發展現狀不相適應的問題比較突出：政出多門，法出多門，互不銜接，執法人員素質的參差不齊，導致旅游執法不到位。生態旅游是一項新生事物，在我國各層次學歷教育以及普及性大眾教育中，生態保護尤其是生態旅游教育幾乎還是空白，從客觀上造成海南省一部分生態旅游執法人員的生態保護意識先天不足。《環境保護法》第七條雖然就環境保護的監督管理體制作了規定，但實際上并沒有明確各有關部門之間的關系，而在其它的自然資源保護法律規范中，則往往是就某一個部門，或者少數密切相關部門的監督管理權做出規定。法律規范本身的缺陷至使監督管理工作難以到位。[4]

三、借鑒國外經驗建設海南國際旅游島

目前，海南省制定的建設“國際旅游島”發展戰略已得到國務院的正式批復。國家同意海南省進一步發揮經濟特區優勢，在旅游業對外開放和體制機制改革方面積極探索，先行試驗。那么，海南建設“國際旅游島”的步伐該如何走呢?筆者認為首先要解決旅游開發和環境保護之間的矛盾，防止環境進一步惡化。

（一）開發與保護并重，才能確保環境美

要加快發展旅游業，必須一方面在修葺原有旅游景點的同時，開辟新的旅游景點；另一方面在合理地開發新的旅游資源時，應注意加強環境保護工作，切忌對旅游環境進行建設性的破壞和破壞性的建設。

1．充分發揮法律法規的保障作用。建設旅游風景區、開發旅游資源時，要充分利用現行的許多法規條例，以確保風景旅游區的環境免受污染的破壞。如利用“森林法”，既可制止對森林的亂砍濫伐，防止水土流失，又可直接保護自然環境，保護風景旅游區的旅游資源；又如利用“污水防治法”，充分運用法律武器，加強對風景旅游區的環境管理，保護江、河、湖、海水體免受污染的危害。

2．建立生態旅游評價評估制度。根據生態旅游資源和生態環境的實際狀況，組織專家和有關人員定期進行相應的評價和評估；對旅游業和生態旅游資源之間關系的評估；對規劃和管理有效性的評估等。選擇評估時應注意其是否具有相關性、實用性、可操作性、敏感性等特征，發現問題，總結經驗，吸取教訓找準思路，以評促改，以評促建，使生態旅游資源和生態旅游管理保持在一種良好的狀態，創造一個可持續發展的基礎。

3．健全環境影響評價制度和“三同時”制度。開發新的旅游區和在旅游區內興建新的旅游景點及旅游接待設施，必須進行環境影響評價，其廢水、廢氣、廢渣的處理處置設施和防止水土流失、植被破壞、景觀破壞的措施必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投入使用。

4．嚴格執行限期治理制度。旅游區內禁止建設污染環境的工業設施和對環境有害的項目；建設其他設施或項目，其污染物的排放不得超過國家或地方規定的排放標準；對現有的上述項目或設施，其污染物排放超過國家或地方規定的排放標準的，限期治理，逾期達不到要求的，必須依法關閉、搬遷；對進行違法違章建設的，依法追究責任。

（二）多種渠道增加環保經費

環境保護是全民族的大事。在目前國家財政吃緊、困難較大的情況下，海南各級有關部門應采取多渠道、多途徑籌資辦法，以保證充足的旅游環境保護經費。一是在旅游環保管理上，收好、管好、用好各種排污費，對景區開征適當的旅游資源維護費；二是地方政府要積極發展旅游業及相關產業，不斷增加經濟后勁，以保證逐年增加旅游環境保護的投資；三是要爭取國債環保投資、利用外資、環境保護企業上市融資、“BOT（建設—運營—交付）”等多樣化融資運作方式，實現污染治理設施的市場化運營，設立多種形式的環境保護基金；四是實施與環保有關的稅收優惠政策，執行信貸優惠的金融政策，增加公共財政投入，推行試點排污權交易等，鑄造多渠道多元化的環保投融資格局。

（三）加大旅游人力資源開發利用

海南建設國際旅游島也存在人力資源不足的瓶頸，要推進國際旅游島建設，必須加大培養各類旅游專業人才的力度。一是要充分發揮高等院校在旅游職業教育方面的作用，堅持院校培養與在崗培訓相結合，本地培養與外地引進相結合，加快培養中高級旅游管理人才；二是鼓勵海外著名旅游人才培訓機構進入海南，設立獨資或合資的旅游職業或管理培訓中心；三是要引進高水平、熟悉國際規則的旅游企業經營管理、規劃策劃、市場營銷和涉外旅游等專門人才，引進掌握世界先進信息技術、環保技術、生物技術、仿真技術等領域的高端人才；四是積極實施借腦工程，聘請國內外旅游專家搞好決策咨詢、規劃設計、市場拓展、酒店管理和職業培訓，全面提升海南旅游產業的發展層次和水平；五是旅行社要開展國際旅游業務對接，根據國際旅游市場需求做出調整，開展“全員素質提升工程”，加強語言、國學修養和個人環保意識，培養儲備專業旅游人才。[5]

（四）嚴格立法，增強環境執法監管

1．制定地方性法規。在國家相關法律的基礎上結合海南省旅游環境實況，制定出臺生態旅游等地方性法規，主要針對海南省現有海洋、海岸線和各種公園、森林、特別保護區、野生鳥獸、古建筑和文物以及在城市綠化、防治污染等方面，積極推動以生活型生態旅游為主體的生態旅游發展。

2．綜合執法，聯合執法，嚴格執法。應依據有關法律法規，賦予景區管委會縣級人民政府職權，成立景區綜合執法局，將公安、工商、物價、稅務、城建、交通、路政、林業、環保、質檢等職能由綜合執法局統一行使，實施綜合執法，聯合執法，既可以精簡機構，又符合景區管理的特點，與發達國家的國際通行做法相一致。另外，地方政府和旅游有關部門應認真學習有關法律、法規，并嚴格貫徹執行。

3．合理配備執法監管人員，進行全過程監管。在執法人員配備上，要選擇那些懂法律、懂政策、懂旅游、懂管理、有高度責任感的人作為執法監管的專業人員。同時在林業、農業、環保、景區、景點等部門和地區聘任一批兼職旅游執法監管員。在對生態旅游環境保護的監管上，不單是旅游過程中環境保護的監管，更重要的是對過程前和過程后的監管。■

參考文獻：

[1]文同愛，鄭荷花.國際生態環境問題對我國環境立法的啟示[J].時代法學，2005，（1）.

[2]石長波，趙炎，呂潔華.論生態旅游的環境保護和宏觀規劃[J].商業研究，2004，（3）.

[3]韓德培.環境保護法教程[M].北京：法律出版社，2003.

[4]龐少靜.我國生態旅游開發中的若干環境問題及對策[J].環境保護，2004，（9）.

[5]譚立.中國環保投融資機制的新格局[J].環境保護，2002，（8）.

Experience of Foreign Tourism Environment Protection and Enlightenment for Establishing International Tourist Island

XU Dao-shun1；XU Xinyin2

(1.Haikou Central Sub-Branch，The People's Bank of China，Haikou 570105，China;

2.Nanning Central Sub-Branch，The People's Bank of China，Nanning 530021，China)

Abstract: Development and protection of tourism are complements to each other. In order to build international tourism in Hainan Island， realize the aim of tourism industry in line with international standards， we must attach importance to environmental protection of tourism.In my paper， I analysize the current situation of development of Hainan's tourism industry，based on experience of foreign travelling environmental protection， and combined with reality in Hainan， drawing on the experience of tourism abroad， to give some countermeasures and proposals to the tourism of the environmental protection in Hainan.

Key Words: Tourism；Environmental Protection；Proposals