泛珠九省區財政收支存在的問題及建議

摘要：財政是國民經濟的重要組成部分，是政府進行宏觀調控的主要手段之一，研究財政收支及平衡對于國家制定合適的財政政策具有重要的意義。本文對泛珠九省區的財政收入、支出和財政平衡進行比較分析，了解泛珠九省區之間財政收支結構異同及存在的問題，探討合理構建各省區財政收支結構的措施和途徑。

關鍵詞：泛珠九省區；財政收支；對策建議

中圖分類號：F127 文獻標識碼：A 文章編號：1003－9031（2009）05－0034－05

財政是國民經濟的重要組成部分，是政府進行宏觀調控的主要手段之一，研究財政收支及平衡對于國家制定合適的財政政策具有重要的意義。本文對泛珠九省區的財政收入、支出和財政平衡進行比較分析，了解泛珠九省區之間財政收支結構異同及存在的問題，探討合理構建各省區財政收支結構的措施和途徑。

一、泛珠九省區財政收入情況及存在的問題

1.一般預算收入快速增長，經濟發展有效地支撐各省財政收入持續增加

近年來，泛珠九省區經濟發展步入了穩步快速增長的軌道，有效地支撐各省區財政一般預算收入持續較快增加。從總量上看，2007年泛珠九省區一般預算收入合計6603億元，占全國一般預算總收入的28%，亦即，泛珠九省區財政收入相當于全國的四分之一強。分地區看，廣東省的經濟大盤子保證了財政收入的領先地位，2007年一般預算收入達到2786億元；海南省財政規模最小，僅為108億元，相當于廣東省的1/25；其他各省區一般預算收入規模相差不大。[1]由圖1看出，總體上，各省區財政收入規模與經濟發展程度較為相稱。

從增幅上看，泛珠九省區財政收入表現出了良好的增收效應。2007年，九省區GDP平均增幅14%，而一般預算增幅28%，基本都快于經濟增長的速度。[2]分地區看，四川省財政收入增長走在各省份前列，2007年一般預算收入增幅達40%，表明四川省在推動經濟增長、開源增收上有著巨大的后勁。海南省緊隨四川省其后，在2007年一般預算收入突破百億元大關的同時，財政增收幅度達到33.3%，比增幅最低的廣西壯族自治區高出11個百分點。一般預算收入持續增長的勢頭顯示出泛珠九省區經濟在宏觀調控政策作用下平穩有序地發展。

2.財政收入質量普遍不高，部分省份稅收貢獻與經濟發展不相協調

財政總收入主要來自兩部分，一是地方財政收入，二是中央補助收入。地方財政收入占財政總收入的比重，反映地方財政“造血”功能的高低，說明財政總收入中有多少是靠自主創收獲得，也說明本省區財政收入增長是否具有可持續性。泛珠九省中，廣東省和福建省的財政收入結構較為合理，地方財政收入占總財政收入比重分別為61%和67%，其它各省區該指標值在32%-40%之間（如圖2），說明這七個省區的財政收入一半以上來自中央補助收入，地方財政自身供給能力較低，主要原因在于這幾個省區經濟發展水平較為落后。

一般預算收入占GDP比重的大小，反映了單位新增GDP的稅收貢獻大小，是衡量稅負高低的尺度，也是反映地方財力對經濟調控力度的一個指標。從九省區橫向比較看，廣東省生產力發達，稅收貢獻也相應較高。相比之下，福建省宏觀稅負偏低，其人均GDP高于除廣東省之外的七省區，但一般預算占GDP比重卻分別低于云南省和貴州省7個和4個百分點，經濟貢獻和稅收貢獻不相協調。宏觀經濟稅負偏低，主要原因是經濟和產業結構不合理。2006年，福建省非稅收入占地方財政收入的比重為17%，高于全國地方平均水平2.3個百分點，比廣東省高2個百分點。非稅收入大多采用列收列支方式管理，所占比重高直接影響財政收入的質量，非稅收入的快速增長并未使可供預算安排的財力實現同步增加。而貴州省、云南省人均GDP分別僅為935美元、1437美元，排在末位，但是一般預算占GDP比重卻居前三，稅收負擔水平相對超過其經濟發展程度（見圖3）。

3.主體稅種結構良好，重點行業對稅收拉動作用明顯

增值稅、營業稅、企業所得稅構成了預算收入的主體稅種，占據泛珠九省財區政收入的半壁江山。各主體稅種中，地方共享比例最低（25%）的增值稅2007年廣東省收入479億元，規模和占比都最高。地方100%留成的營業稅，海南省總量上雖不及最高的廣東省，但在比重上占到一般預算的收入的35.2%，高于廣東省的29.9%，也高于全國平均水平的27.6%，比重在泛珠九省中區最高。這主要是由于近年海南省固定資產投資蓬勃發展所致。企業所得稅方面，企業所得稅收入總量由廣東省以429億元拔得頭籌，遠遠高出居次席的福建省337億元。

近年來，泛珠九省區經濟的快速發展使居民逐步富足起來，收入水平快步提高，推動了個人所得稅收入的穩步增長。個人所得稅總量上仍由廣東省以200億元居于首位，占同期財政收入的7.2%，反映出廣東省居民富裕程度高于其他省區。中部地區的四川省、湖南省分別以38億元和25億元居于其后，占比分別達4.5%和4.1%。江西省個人所得稅收入規模雖高于最低的海南省，但是占比卻處于后位，說明在稅源總量相同的前提下進行比較，江西省居民富裕程度低于其他省區，其經濟和稅收制度有待進一步優化。

二、泛珠九省區財政支出情況及存在的問題

1.各省區財政支出穩步擴大，欠發達省區支出增速較高

近年來，泛珠九省區財政收入的持續快速增長為財政支出的擴大提供了堅實的基礎，2007年，九省區支出平均增幅30%，高出全國5個百分點。由圖4看出，廣東省發揮財政規模優勢，大幅增加財政投入，2007年財政支出3159億元，較上年度增加606億元，同比增長23.7%，支出總量和新增支出處于泛珠九省區之首。從支出增幅看，2007年海南省地方一般預算支出245.2億元，同比增長40.5%，不僅位于泛珠九省增幅榜首，且居全國第一。

2.經濟建設支出逐年下降，廣東省和海南省投入比重最高

在經濟建設支出上，泛珠九省區平均支出占財政總支出8.5%，低于全國10.8%的水平2.3個百分點?？v向看，自提出建立公共財政基本框架以來，財政逐步退出一般競爭性領域，泛珠各省區近三年經濟建設投入比重逐年下降，政府用于生產性的支出減少（見表3）；分地區看，貴州省經濟建設投入最低，廣東省、海南省最高，這與各地經濟發展水平基本吻合，而海南省由于近幾年經濟步入上升通道，加之需要積極的財政政策刺激大企業和大項目投資，擴大社會總需求，生產型建設痕跡明顯。

3.公共財政支出比重與省際經濟發展程度較不相稱

在公共財政支出方面，雖然按照相關理論，社會公共財政支出水平受到經濟發展水平和社會承載能力的制約，經濟發展水平高的地區，社會公共財政支出占財政總支出的比重應相應較高，但在實踐中存在某些差異。如表4所示，反映公共財政的醫療教育和社會保障支出廣東省投入最低，僅為財政總支出的23.4%，而經濟發展程度較廣東省落后的海南省投入最高，為31.5%，高出廣東省8.1個百分點；貴州省社保投入比重居次，分別高出廣東省、福建省7.4個和2.8個百分點。

社會保障水平與省際經濟發展水平反差較大的原因可能在于除經濟發展水平外，經濟和社會發展政策取向的不同也是影響社保支出的重要因素。海南省、貴州省、湖南省等人均GDP較低的地區往往把“公平”放在更加重要的位置，力圖通過地區福利實現收入的均等化；廣東省、福建省則更為注重經濟效率，避免過高的社會福利對企業競爭造成損害。另一方面，居民收入較低也導致了社會保障支出水平較高。如圖5所示，廣東省城鎮居民人均可支配收入最高，居民富裕程度減輕了財政的社保支出壓力；其他各省區亦存在居民收入水平和財政社保投入力度呈反向變化的情況。

4.科教文衛支出比重逐年下降

科教文衛事業的發展具有明顯的外部經濟效應，既有利于經濟發展，也有利于提高人民生活水平，對于開發一個地區的人力資源、提高地區自主創新能力和地區發展知識經濟都是至關重要的。盡管近幾年泛珠九省區科教文衛支出的絕對數字上升很快，而且占財政支出的比重較其他經濟建設支出、保障性支出、行政費用支出都大，但其占地方財政支出的比重卻有逐漸下降的趨勢（見表5）。這一趨勢與我國“科教興國”戰略不符，也不利于地方經濟增長方式的轉變。

5.行政費用支出比重普遍過高，影響其他事業發展

在行政管理支出方面，泛珠九省區平均行政管理支出占總支出的14.5%，略低于全國17.9%的平均水平，而從世界各國政府支出來看，行政管理支出比重均控制在10%以內。橫向比較看，泛珠九省區，尤其是云南省、四川省行政管理費用過高，分別達18.9%和16.8%（見表6）；縱向比較看，部分省區（廣東、廣西和云南）行政費用支出增幅甚至超過財政支出增長速度，大大擠占了有限的財政資金（見圖6）。行政費用過高的原因，一方面是新舊體制轉換過程中，新舊機構疊加導致行政管理費用上升；另一方面財政供養人口過多，直接導致了行政管理費用上升。

注：社會保障支出由決算表中的“撫恤和社會福利救濟”及“社會保障補助支出”加總得；行政管理支出包括“行政管理費用”和“行政事業單位離退休支出”。

數據來源：中國財政部.2007年中國財政年鑒[M].北京：中國年鑒社，2008.

注：行政管理支出包括“行政管理費用”和“行政事業單位離退休支出”。

數據來源：中國財政部.2007年中國財政年鑒[M].北京：中國年鑒社，2008.

數據來源：中國財政部.2007年中國財政年鑒[M].北京：中國年鑒社，2008.

三、泛珠九省區財政收支平衡比較

在地方財政中，地財收不抵支，資金缺口來源中央補助是普遍存在的現象。鑒于平面圖形的唯度限制，在泛珠九省中分別選取代表東部和西部的廣東、四川兩省，由圖6可以看出，在1994年實行分稅制改革以前，泛珠九省財政收支基本持平，但1994年分稅制以后，尤其是近幾年來，得益于經濟的持續快速增長，以及分稅制財政管理體制對財政收入征管工作的推動，地方財政收入連續多年高速增長，但與此同時，財政支出也以同樣甚至以高于收入增幅的速度持續膨脹，這意味著泛珠九省地方財政連續多年出現財政赤字且規模不斷擴大，財政收支矛盾依然突出。出現這種情況，一是客觀上工資改革和其他一些政策性增支因素的影響；二是支出管理未能相應跟上，支出結構不合理，資金使用效益低下的問題還比較嚴重。

四、優化泛珠九省區財政收支結構的對策建議

優化財政收支結構，是強化財政管理永恒的主題。學習借鑒典型國家和發達省份優化財政收支結構的經驗做法，對于完善泛珠九省區公共財政制度，實現基本公共服務均等化，具有重要的現實意義。

1.強化政府稅收入征管，提高財政收入質量

國內外經驗證明，加快財政立法，特別是對非稅收入立法，依法強化政府性收費征管，對提高了財政收入質量、優化財政收入結構有直接的促進作用。加拿大政府在對主要稅種實行即時監控的同時，不論何種收入形式和支出管理方式，均納入政府財政預算，所有非稅收入均需有法律依據對非稅收人采取依法分級管理，分類制定收費標準，保證了財政支出的基本需求。云南省和安徽省頒布實施了《非稅收入管理條例》，使非稅收入管理規范化、制度化、法制化，嚴禁行政性收費“列收列支”，財政收入質量得以明顯改善。

2.調整支出結構，加強社會公共財政開支

一是調整財政支出分配結構，增加財政的社會保障支出。未來中長期隨著老齡人口和失業群體的擴大，社會保障的資金需求會呈現出快速增長的態勢，財政必須按照公共財政要求，進一步調整現行支出分配結構，盡快使財政資金退出一般競爭性領域，同時相應削減行政經費和一般事業經費支出，從而真正把社會保障支出作為財政預算的一個重要內容。二是明確財政社會保障政策的重點。未來城鎮社會保障改革要在拓寬社會保障覆蓋面、做實社會養老保險個人賬戶、強化社會保障結余資金管理等方面下功夫；農村社會保障改革要力爭在建立農村最低生活保障制度、新型農村合作醫療制度等方面取得突破。三是建立社會保障預算。未來我國財政預算將分為公共收支預算、國有資本經營預算、社會保障預算。社會保障預算要解決的核心問題是改變目前社會保障資金收支分散管理的狀況，通過社保預算方式為社會保障發展提供穩定的財力保障。

3.創新支出管理方法，降低行政運行成本

一是完善編制與經費雙向控制機制，控制人員支出不合理增長。進一步明確機構編制是各級財政部門擬定財政預算和核撥經費的主要依據；財力狀況是制約編制增加的主要因素。只有在機構編制部門審核同意設置的機構和核批的編制范圍內，人事部門才能核定人員和工資，財政部門才能列入政府預算范圍并核撥經費，銀行才能開設賬戶并發放工資。而機構編制部門在審核機構設置和人員編制時應充分征求財政部門的意見。

二是加強公務用車管理。在有條件的地區，積極推行公務用車貨幣化改革。對暫時不具備貨幣化改革條件的地區，應對車輛配備和購置實行統一管理，要嚴格車輛的編制管理，按照規定標準配車，防止單位自行購車和超標準配車，降低公務用車的使用成本，最大限度地提高公務用車的使用效益。

三是加強黨政機關國內公務接待管理。規范公務接待行為，明確接待范圍和標準，嚴格公務接待審批程度，推廣定點接待制度和接待公示制度。加大對接待費管理和控制，防止超范圍、超標準接待?！?/p>

參考文獻：

[1]中國財政部.2007中國財政年鑒[M].北京：中國年鑒社，2008.

[2]中華人民共和國國家統計局.2007中國統計年鑒[M].北京：中國統計出版社，2008.

The Problem and Suggestions to the Financial Revenue and Expenditure in Nine Pan-PRD Provinces

YAN Lei，DING Pan，LI Xia

(Haikou Central Branch，The People’s Bank of China， Haikou 570105，China)

Abstract: Finance is an important part of the national economy， which is one of the main instruments by government macro-control. To study the financial revenue and expenditure and balance for the country to develop an appropriate fiscal policy is of great significance. In this paper， we carry out a comparative analysis of financial revenue and expenditure and balance in nine Pan-PRD provincial and get the similarities and differences between them， then we explore a reasonable construction of the structure of provincial revenue and expenditure measures and means.

Key Words: Nine Pan-PRD Provinces; Fiscal Revenue and Expenditure; Suggestions