關于金融監管理論演進的文獻綜述

摘要：金融監管理論是建立在金融監管實踐基礎上的，它與經濟和金融發展階段和時代密切相關，但滯后于金融發展。它的發展大體上經歷了偏重穩定型的金融監管理論，偏重效率型的金融監管理論和穩定與效率兼顧型的金融監管理論三個階段，并伴隨著對金融危機經驗教訓的總結而逐漸走向成熟。本文在對此三階段的主要監管理論梳理的同時還進行相關評述，最后對金融監管理論的發展趨勢作了展望。

關鍵詞：金融監管；效率型；穩定型

中圖分類號：F832.3 文獻標識碼：A 文章編號：1003－9031（2009）05－0051－04

相對于其它金融理論的發展，金融監管(注：Goodhart等（1998）在其著作 “Financial Regulation: Why， How and Where now?”中對金融監管和金融管制作了區分。管制（regulation）是制定行為的特定規則，而監管（supervision）是更全面地觀察金融機構行為。一般所指的金融監管包括了上述的管制、監管以及觀察規則的執行情況這三個方面。)理論一直缺乏相對系統和完善的體系，截至目前也沒有一個普遍認同的占主導地位的核心理論。從理論的演進來看，金融監管理論是建立在金融監管實踐基礎上的，它與經濟和金融發展階段和時代密切相關并滯后于金融發展。20世紀30年代經濟大危機之后，金融監管理論得到了快速的發展，各種假說和流派相繼出現，那時的理論傾向于政府直接管制，以金融體系安全為優先。70-80年代自由化思潮逐步形成并興起，金融監管理論傾向于效率優先以增強金融業競爭提高金融業活力和效率。而90年代以來危機的爆發，使理論重心又轉向協調安全，穩定與效率的關系以管理金融活動與防范系統風險并存。本文對這些不同時期發展的金融監管理論進行梳理，并將這些理論分為三類：即偏重穩定型的金融監管理論；偏重效率型的金融監管理論；穩定與效率兼顧型的金融監管理論。最后，對金融監管理論的發展趨勢進行了展望。

一、偏重穩定型的金融監管理論

偏重穩定型的金融監管理論是以維護金融體系安全為目標，傾向于政府直接管制的金融監管理論。這些理論對政府是否需要進行干預和監管做出了肯定的回答，它們以金融市場失靈為基礎，從失靈的不同表現來闡釋政府監管的必要性，認為金融監管是為了彌補金融市場自身的不足，提高資源配置的效率。

金融機構的破產及其連鎖效應會通過貨幣信用緊縮破壞經濟增長和發展。金融機構的財務杠桿又比一般企業高得多，由此也會導致金融機構和社會間的利益嚴重不對稱，而市場自身又無法控制和解決。金融危機的傳染性也說明了單個金融機構的危機會引起集體非理性，導致銀行系統的崩潰。Diamond和Dybvig（1983）認為存款者為了獲得流動性（也是銀行的重要功能）而選擇了銀行而不是自己直接持有一定的資產，但是銀行資產負債在時間和數量上的不匹配使銀行面臨風險，導致容易出現破壞經濟發展的銀行擠提，而防止擠提的合約就是政府為此設立的存款保險制度。[1]金融領域存在比其它經濟領域更嚴重的負外部性。因此，需要市場以外的力量介入以限制金融體系的外部性影響，這為政府介入實行監管提供了理論基礎。

金融體系在某種程度上具有公共物品的特性，純粹的市場行為會導致穩健金融業的供給不足，這也給政府介入金融監管提供了理論依據。激烈的自由競爭會導致金融體系的不穩定，政府監管則可以提供公平的競爭環境，保護金融體系的整體穩定。

二、偏重效率型的金融監管理論

隨著自由主義思想在西方各國的興起，金融自由化理論也逐漸發展，而且其影響日趨擴大，該理論的出現引起人們對金融監管理論進行新的思考，即政府的行為能否真正使金融監管有效？或者政府能否真正做好金融監管？這些金融監管理論主要受兩種思想指導，一個是金融監管抑制了金融創新的發展而導致金融體系的低效率，這與金融自由化思想如出一轍；另一個就是政府并不一定能完全代表全民利益，政府也有自己的利益取向，其目標是不是公共利益最大化值得商榷。

1．經濟監管理論

該理論認為監管是配置進入服務市場中的需求和供給，需求者是利益集團而供給者是政府和政黨。監管給被監管者帶來一定好處的同時也增加了被監管者的成本。斯蒂格勒在《經濟管制的理論》一文中對政府介入管制的目的是不是真正從公共利益出發提出質疑，以管制的供求為分析基礎，管制的需求是管制可以帶來的利益，而管制的供給則是政府和政黨的利益，最終的結果取決于供求雙方的博弈。Becker和Stigler（1974）基于政府擁有充分信息、可以為社會整體的福利服務和完全信息者三個假設的基礎上，認為私人不可能監管實力雄厚的金融機構。Posner（1974）和Peltzman（1976）提出行業監管并沒有建立在公共利益基礎之上，而是建立在被監管利益集團和損害消費者利益的基礎之上。作為一般規則，社會代理人從事公共活動，目的在于增進自己的主觀福利，而非一般公眾的福利，它將焦點集中在監管過程的各個參與團體以及他們廣泛自利行為的機會上。

2．監管尋租理論

尋租理論從追求經濟利益的非正常角度來分析，考慮行業或廠商通過維持既得利益和對其再分配這些非生產性活動來維持或獲取更大的利益。美國經濟學家塔洛克分析了政府管制帶來的社會成本問題，由政府管制經濟的行為容易產生尋租、設租、避租等行為導致社會資源的浪費。但是他沒有提出有效的監管政策框架，過分注重對監管市場需求層面的分析。Krueger（1974）認為市場經濟國家中的政府對經濟活動的限制會引起不同形式的租金，導致人們為這些租金而競爭，而尋租也表現為腐敗、走私、黑市等。他以國際貿易的定量限制為例構造模型分析福利損失和競爭性的尋租導致特定活動的個人和社會成本的背離。[2]尋租理論認識到政府在監管中的不良效果，指出了政府的監管加劇了市場的尋租機會，使市場變得不公平，導致被監管行業效率的下降。

3．監管捕獲理論

捕獲理論將監管者和被監管者的關系形象化，雖然監管的出發點是好的，但隨著時間的流逝，被監管者適應和熟悉監管的立法和行政程序后，監管常常為被監管業界的利益服務，也有極端的觀點認為政府監管者一開始就被捕獲。Bernstein（1995）認為監管機構以公共利益為基礎的思想是幼稚的，監管政策最終會被利益集團所左右而為其謀取利益，而不能真正行使公共利益權利。他提出放松監管權利過于集中的做法，這樣才可以提高整個社會的福利水平。

三、穩定和效率兼顧型金融監管理論

伴隨著20世紀80年代末開始的一系列區域性金融危機，人們又進一步地開始反思，并加深了對金融監管理論的研究。從某種程度上說，金融危機的頻繁出現推動了金融監管理論朝著穩定和效率兼顧方向發展。尤其是20世紀的最后十年，西方發達國家將監管重點轉向銀行資本有效性的監管以及監管的市場約束機制構建。這期間出現的相關理論應用了博弈論、信息經濟學、委托代理等方法，使得理論更貼近實際。

1．監管激勵理論

監管激勵理論是將激勵概念引入對監管的分析，并把監管問題作為最優機制設計問題來考慮。在目標不一致和信息分散化的條件下，監管者如何設計一套機制約束被監管者。Kane（1990）的研究發現，金融監管當局提供監管的激勵不足，導致資本監管效率低下的主要原因。他認為，從激勵角度考慮監管者是正確理解銀行業監管歷史和未來的關鍵點，并提出作為納稅人的社會公眾和作為代理人的中央銀行之間的委托代理，并以此分析中央銀行監管的激勵理論。

2．監管的最優相機理論

類似于政府的最優相機決策，該理論用定量分析的方法來確定政府如何介入監管。該理論主要應用博弈論、信息經濟學等工具來分析監管問題，對存款人的信息不對稱及其“搭便車”偏好分析，引入存款人集體行動失靈，將監管者和被監管者所面臨的信息、約束條件等納入一個框架進行綜合分析。Dewatriport和Tirole（1993）從產業組織理論的視角來專門分析銀行監管，并提出“代表假說”理論，昂貴的監管成本使政府監管機構和自律性監管組織來充當中小投資者的公共代表。從這個角度看，監管是一種節約委托—代理成本的捷徑。但是對于監管模式的選擇，由于受到信息不對稱的影響導致監管不是最優的。具體到一國采取相機監管還是基于規則的非相機監管，主要取決于監管機構的獨立性。獨立性強的監管機構才可以被賦予相機監管的權力。[3]Kane（1997）從動態的角度即監管者與被監管者之間不斷變化的關系以及政治力量和經濟力量相互作用的機制入手揭示它們之間動態博弈的過程，即形成監管、逃避、改革、再逃避、再改革的循環。政府的金融監管滯后于金融發展，需要引進監管競爭機制。同時，他也研究了如何強化金融監管職業道德，并解釋了納稅人如何才能從法人治理理論得出的結論中獲益，以加強習慣法職責施加于監管官員的實際激勵作用。[4]

3．監管的成本收益理論

正如經濟監管理論將監管看作由政府供給，特定個人和集團所需求的一種產品。監管的成本收益理論將監管給社會各利益集團帶來的收益總和及成本總和分別看作監管的社會收益和社會成本。當收益大于成本時，支持監管的力量就會大于反對力量。尤其是20世紀90年代，受監管失靈學說的影響，有學者把交易費用理論引入金融監管的探討，明確提出了該理論。他們認為，不僅市場運作存在交易費用，而且監管的組織也需要成本，這同樣不可低估。世界銀行指出，金融監管要與經濟周期的階段相適應，不同經濟周期的監管成本也是不同的。成本收益理論的一個延伸就是有學者對金融監管的效率做了分析，各國在實踐中也逐漸將效率原則體現在各自的法律法規中。

4．基于市場約束的金融監管理論

20世紀90年代的金融危機使人們發現政府對金融監管在大多數情況下都是失效的，因為政府作為一個擁有獨立利益的特殊主體，不能將社會福利最大化的希望完全寄托在它身上。Kaufman（1996）認為金融監管在付出高監管成本后，并沒有根除金融機構的經營風險和整個金融體系的系統風險。據世界銀行測算，在20世紀的后20年各國政府用于處理金融危機的平均成本高達GDP的40%左右。研究者認為，這至少反映出一個問題，即目前的金融監管體系和手段并沒有消除市場失靈，是缺乏效率的。政府監管有效性程度的大小成了討論的熱點，這些理論和實證研究認為市場約束同樣重要。

這些理論和實證研究主要從兩方面來進行闡釋的，一方面主要集中在市場約束與金融監管效率的關系，另一方面則從如何應用市場約束來改善金融監管。實際上，政府監管必須充分運用市場，這樣才能更好地進行金融監管。所以要充分發揮競爭和開放機制在金融監管中的作用。也有學者對如何增強對銀行經營者的市場約束提出自己的觀點，這里就不做詳細論述了。目前大部分學者都傾向于政府監管與市場約束有機結合，以實現金融穩定發展和監管效率的提高。

5．金融監管有效性理論

金融的有效性監管主要針對銀行的資本監管來進行研究，即資本的風險監管有效性和資本充足率監管的有效性。不管是較為流行的“CAMEL”風險管理體系(注：CAMEL也稱為“駱駝評級法”（）評級，即資本充足率（CapitalAdequacy）、資產質量（AssetQuality）等首個英文字母組合而成，作為評價一家銀行的安全性和經營能力的五個方面的標準。我國銀監會從2007年開始以此作為監管的基本依據，并作為商業銀行高管任職資格管理的重要參考。)還是巴塞爾新資本協議，都將資本充足率的監管作為風險管理的重要一部分。另外，金融監管理論從之前的宏觀把握層面轉向更為務實和具體的微觀技術層面，使金融監管具有可操作性和可計算性。Havakimian Kane（2000）在默頓單期存款保險期權模型基礎上，擴展為無限展期的股東收益模型并對美國1985-1994年商業銀行資本監管有效性作了實證分析。他們認為商業銀行的資本監管并沒有有效阻止銀行業風險轉嫁問題。[5]Boot和Thakor（1998）的監管者聲譽博弈模型表明，由于監管者的自私，社會公眾與監管者信息不對稱，監管者的最優監管水平比社會最優監管水平要低得多。

6．金融監管的法律理論

在金融監管過程中，除了政府監管和市場約束這兩個方面之外，還需要相應的法律法規來支撐。在金融監管中，只有對中小投資者權利有了有效的法律保護才能真正促進金融發揮其應有的功能。在市場經濟中，法律制度是投資者權利的主要來源，金融監管的效率關鍵在于實現對中小投資者權利的有效法律保護，只有在投資者權利能夠得到有效法律保護的條件下，才能建立有效的公司治理機制，金融才能真正得到良性發展。錢穎一（2000）通過對比分析傳統市場經濟與現代市場經濟的差別，在強調法治的同時，也指出政府監管在現代經濟中的重要作用。但同時他也強調以法治約束政府監管活動的重要性。許成鋼（2001）以法律不完備性來分析不完備法律下有效的執法制度，引出何時需要監管和怎樣監管這些問題。卡塔琳娜·皮斯托和許成鋼（2002）將法律不完備性理論應用到金融市場尤其是證券市場監管中，開拓了認識金融監管在市場經濟制度結構中重要作用的新視角，并從制度結構邏輯上解釋了監管對金融及證券市場的重要作用。他們認為，法律不可能實現最優設計，而在法律不完備時，僅依靠專門的立法機構立法是不夠的，剩余立法權和執法權可以分配給法庭，也可以分配給監管者。監管者主動而靈活的執法可以彌補法庭被動執法的不足，監管是為解決法律及法庭被動執法造成的法律救濟不足而設計的。[6]

四、金融監管理論的發展趨勢展望

世界各國尤其是西方發達國家的金融監管，伴隨著金融的發展經歷了長期的演變過程，而貫穿其中的金融監管理論也經歷了曲折的演化。總的來說，金融監管理論伴隨著從自由到管制、放松管制、重新管制這一主線而發展的。這些金融監管理論雖然注意到了金融體系影響整體經濟，但對金融體系或金融活動本身關注不夠，這使得金融監管理論深度不夠，并導致監管處于如何處理穩定與發展的兩難選擇境地。關于新興市場國家和發展中國家的金融監管理論也尚不成熟。從歷史上看，特別是20世紀90年代以來，發展中國家或新興市場國家更有發生危機的傾向，它們也需要有適合自身發展的金融監管理論。總的來說，可以預見，今后的金融監管理論會朝著更注重金融機構和體系的內部約束，即更加重視金融機構以及金融體系內部的激勵相容方面，并關注金融機構如何能夠自覺主動地防范金融風險的制度安排。監管的重心將主要關注業務領域的風險，會走向模型化，計量化的道路。另外，隨著經濟金融全球化進程的加速，對金融監管的國際合作提出了新的挑戰。而國際間金融活動的頻繁往來也會使如何協調國際間的金融監管在金融監管理論中有所反映。■

參考文獻：

[1]Diamond，Douglas W. and P. H. Dybvig，. Banking Runs，Deposit Insurance and Liquidity[J]，Journal of Political Economy，1983，Vol. 91.

[2] Krueger， Anne O. The Political Economy of the Rent Seeking Society[J]， American Economic Review，1974，Vol.64.

[3]德沃特里龐，泰勒爾著；石磊，王永鋇譯.銀行監管[M].上海：復旦大學出版社，2002.

[4]Kane， E.J.Ethnical Foundations of Financial Regulation，NBER Working Paper ，1997.

[5]Hovakimian A. and Kane E.J.(2000). Effectiveness of Capital Regulation at U.S.Commercial Banks， Journal of Finance， 1985-1994.

[6] 塔琳娜·皮斯托、許成鋼， 不完備法律（上）（下）——一種概念性分析框架及其在金融市場監管中的應用[J].比較，2002，（3）（4）.