基層央行反洗錢監管困境與路徑選擇

摘要：目前，基層央行在反洗錢監管工作中遇到制度和現實困境，制約了工作的開展，影響了反洗錢監管工作的實效。基于此，本文從反洗錢實踐角度出發，對基層央行反洗錢監管的制度困境和現實困境進行了分析，并在此基礎上進行了相應的路徑探討，以期對基層央行的反洗錢工作有所助益。

關鍵詞：基層央行；反洗錢；困境；路徑；監管

中圖分類號：F832.31 文獻標識碼：A 文章編號：1003－9031（2009）05－0055－04

洗錢具有嚴重的危害性，它不僅危及一國的金融安全，而且對經濟建設和社會穩定產生極大的破壞作用。據國際貨幣基金組織統計，全球每年非法洗錢的數額約占世界各國GDP總和的5%，達1.8萬億美元，且每年以1000億美元的速度遞增。[1]而每年發生在我國境內的洗錢規模則在3000億至4000億元之間。在我國經濟與世界經濟融合加深，經濟環境發生新的變化的形勢下，加強反洗錢工作，有利于維護金融體系的穩健運行，維護社會公正和市場競爭，打擊腐敗等經濟犯罪，營造健康的經濟發展環境。因此，對于作為反洗錢監管部門的央行來說，為了更好地推動我國的反洗錢工作，加強對基層央行反洗錢監管工作的研究，探討基層央行反洗錢監管工作困境和相應的突破路徑，顯得尤為必要。

一、基層央行反洗錢監管困境

目前，我國的反洗錢監管體系日趨完善，已搭建起現場檢查、非現場監管和行政調查三個框架的監管監測體系，能夠全面評估各金融機構的反洗錢合規情況以及防范和打擊洗錢犯罪行為。但由于反洗錢工作涉及面廣，面臨的形勢錯綜復雜，各項制度又是初步建立，在實際工作的開展中，基層央行的反洗錢監管工作在制度和現實層面都存在一些困境。

（一）制度困境

1．部分反洗錢法律條文缺乏司法解釋，基層央行執行中存在一定困惑。一是在行政處罰方面。《反洗錢法》第三十二條規定了金融機構有符合該條規定的七種行為之一，而且情節嚴重的可以處二十萬元以上五十萬元以下罰款；致使洗錢后果發生的，處五十萬元以上五百萬元以下罰款。該條列出了七種應處罰的行為，但如何判斷情節嚴重，并以上為處罰依據未有詳細的規定與解釋。二是在行政調查方面。《反洗錢法》第七條規定“任何單位和個人發現洗錢活動，有權向反洗錢行政主管部門或者公安機關舉報”，對沒有調查權的地市和縣市級人民銀行來說，在履行反洗錢職責過程中有義務接受群眾的舉報，但如何證實舉報信息的可信度？是不管可信度大小都向人民銀行省會中心支行或分行移交，還是先行調查，覺得特別可疑后才移交？前者沒有鑒別，人民銀行省會中心支行或分行據此開展調查可能浪費大量的時間和精力，嚴重影響工作實效；若為后者，地市和縣市級人民銀行沒有調查權又如何進行調查分析？對此，反洗錢法律法規并未明確。

2．跨區域反洗錢調查程序存在時效性約束，有待完善。目前跨區域的調查程序是：人民銀行省會中心支行或分行向總行提出協助調查申請，總行批準后將協助調查申請轉到異地人民銀行，異地人民銀行再據此開展工作。這種程序的優點是具有權威性，有總行的督促能使異地人民銀行更好地予以協查配合，缺點是程序復雜、時效性差。案件調查對時效性的要求較高，很多調查都希望能在第一時間得到有關協查的資料，而人民銀行總行對協查申請的批準有一個時限，若批準時限較長將直接影響到調查的效果。

3．反洗錢工作協調機制不夠順暢，影響工作效率。一方面，反洗錢行政調查要涉及很多的單位和部門，尤其是公安、檢察院、法院等部門，目前雖然人民銀行與這些單位有“反洗錢工作聯席會議制度”，但平時的運轉并不是很順暢，如基層央行向公安報送的案件中，公安由于各種原因立案率不高，這給基層央行的反洗錢工作帶來很大的影響。另一方面，反洗錢案件調查也經常需要借助支付結算系統、征信管理系統等人民銀行內部的管理系統，但受制于各種原因，目前反洗錢尚未與這些系統進行聯網，直接影響了基層央行反洗錢工作開展的效率。協調機制運行不暢，將很大程度上牽制基層央行反洗錢工作的有效開展。

4．反洗錢監管體系存在風險漏洞，有待進一步整合完善。我國金融行業實行“一行三會”的分業監管體制，銀監會、證監會和保監會分管銀行、證券期貨和保險類金融機構日常的監管，人民銀行負責所有金融機構反洗錢方面的監管，由于反洗錢工作與金融機構的其它風險合規工作有著緊密的聯系，對金融機構反洗錢工作的有效監管必須與其它風險合規工作相結合，鑒于權限所限，基層央行在反洗錢工作中對金融業的監管難免出現漏洞。

（二）現實困境

1．反洗錢社會基礎和政策環境滯后，制約了反洗錢工作的有效開展。首先，公眾沒有充分認識到開展反洗錢工作的重要性和緊迫性，全社會參與反洗錢的良好環境尚未形成。由于洗錢犯罪缺乏可識別的受害者，一般難以引起人們的注意，加上反洗錢舉報帶有很大的危險性，使得社會公眾參與反洗錢的積極性不高。其次，由于消費習慣、社會信用狀況等因素，公眾依然偏好現金結算方式，為正確識別洗錢活動設置了障礙，給利用現金進行洗錢的活動留下了可乘之機。再次，部分財政、金融等政策的滯后甚至缺失成為反洗錢的障礙。近年來地下錢莊的洗錢行為增多，很大程度上是由于反洗錢與金融改革沒有同步進行而造成的。最后，由于個人及企業的外匯需求受國家有關政策的限制，而地下錢莊換匯和轉款手續相對簡單、快捷且費用較低，不少企業和個人成為地下錢莊的主要客戶和供匯群體，導致地下錢莊洗錢犯罪活動屢打不絕。[2]

2．金融機構有效地識別客戶身份存在一定困難，反洗錢監管實效受到影響。在日常反洗錢工作的開展中，金融機構在核實客戶身份證件的真偽上遇到較大的困難，使基層央行的反洗錢監管實效受到一定的影響。主要表現在以下兩個方面：一是有效身份證件種類繁多，而且大部分未公開防偽標準，金融機構一線員工辨別難度很大。目前我國法律規定的有效身份證件多達11種，但僅有居民身份證有公開的防偽標準，其他的都未公開或未完全公開，金融機構一線員工難以辨別。二是證件鑒別渠道較為單一。除居民身份證可通過聯網核查公民身份信息系統核實外，其余證件的甄別只能到發證機關進行核實，在實際操作中帶來很大的困難。如目前利用虛假士兵證開立個人借記卡賬戶的情況時有發生，對于士兵證的真偽辨別，就給金融機構的一線員工帶來很大的困難。

3．基層央行反洗錢專業人員不足，反洗錢手段較為落后。一方面，反洗錢工作需要一批具有專業反洗錢人員，對各種洗錢行為有較深入的了解，能對可疑交易數據進行精準分析和判斷，而當前央行反洗錢工作呈現一種自上而下的組織模式，越具有專業知識的人才基層越缺乏，直接導致基層央行因缺少專業人才難以有效開展工作。同時，由于反洗錢范圍的廣泛性，基層央行反洗錢人員也需具備證券、保險等方面的金融知識和對先進金融科技的跟蹤掌握能力，對銀行、證券、保險等業務要有全面的了解，熟悉各類金融業務，特別是各種交易行為和流程，這對基層央行人員提出了更高的要求。另一方面，現行反洗錢手段不能適應反洗錢工作需要。目前，基層央行的反洗錢手段較為缺乏，面對金融機構日益采用的電子交易難以進行有效監管，而且具體操作起來也只能采用手工方式進行統計、搜集、檢查，工作量大且效率低，監管的時間跨度和檢查面也較狹小，時效性較差，難以有效防范洗錢行為。[3]

4．非現場監管項目填報存在理解差異，有待進一步明確和完善。我國的非現場監管工作已經開展六個季度了，但是部分金融機構還是對非現場監管報表中的項目填報有認識上的偏差，如在“重新識別客戶”表中，對于“行為異常”下“其中查實的”一欄，部分金融機構反映不明白其查實數目應是查實為“行為異常數”還是“所查實過的數”。此外，對于“金融機構客戶身份識別情況統計表”中“新客戶”數量的統計，有些保險公司按《金融機構客戶身份識別和客戶身份資料及交易記錄保存管理辦法》規定，達到識別標準的才統計，而有些保險公司則統計所有新發生業務的客戶，從而導致數據填報不準確。

二、基層央行反洗錢監管困境突破的路徑選擇

（一）突破制度困境的路徑選擇

1．完善反洗錢法律法規，實行調查人員的派駐制。首先，針對基層央行在反洗錢日常監管過程中存在的困惑，人民銀行可建議全國人大或最高法院盡快出臺關于《反洗錢法》的司法解釋，徹底解決行政處罰和行政調查中存在的法律理解問題。其次，針對地市級及以下人民銀行沒有調查權的問題，人民銀行可探索建立一支專業的反洗錢調查隊伍，在地市中心支行實行派駐制，每個中心支行選拔兩名以上懂金融、熟悉法律等專業知識的人員作為省會中支或分行的派駐人員，負責反洗錢的調查工作。

2．完善跨區域的調查機制，簡化協查程序。跨區域調查機制的建立可按照屬地管轄的原則，由人民銀行總行負責組織全國性和涉外的反洗錢調查，并協調跨省際的調查。人民銀行各分支行需要跨省協查的，可由省會中支或分行相互直接請求辦理，并同時將請求協查情況報總行備案，便于總行及時掌握和協調。

3．充分發揮反洗錢聯席會議制度的作用，強化與公安部門在線索核查上的合作。一是進一步強化反洗錢聯席會議制度的作用。基層央行應進一步加強與公檢法、工商、海關等與反洗錢工作密切相關部門的溝通與聯系，并建立定期情報和案件會商機制，共同研究反洗錢戰略，磋商反洗錢工作的重大問題，形成強有力的部門分工合作的反洗錢機制。二是加強與公安部門在線索核查上的合作。人民銀行與公安部門可成立反洗錢聯合調查工作組，定期或不定期對可疑交易線索聯合進行分析，確定調查的方向和要求，有重點地對可疑交易線索進行調查，確定公安部門提前介入線索調查的時機，并通過及時有效地行政調查獲取涉嫌洗錢犯罪的證據，便于公安部門及時立案，防止洗錢資金及犯罪嫌疑人的轉移或逃脫。

4．完善基層央行反洗錢監管體系，加大反洗錢監管工作力度。一是加強與地方銀監、證監和保監部門的溝通協調，在各自的權限內加強對金融機構的反洗錢或其相關工作的監管，有效堵塞監管漏洞。二是健全基層央行反洗錢監管體系。根據反洗錢工作的需要和特點，完善各項監管制度，建立事中控制與事后監督相結合的防范體系，制定健全的執法檢查制度，有效提升反洗錢監管質量和效率。三是加大反洗錢現場和非現場監管工作力度。基層央行應嚴格按照上級部門的工作要求，樹立風險為本的監管理念，認真開展反洗錢現場檢查和非現場監管工作，確保金融機構的反洗錢工作落到實處。對于屢查屢犯的金融機構，要依法查實取證，按照《反洗錢法》從嚴處罰，切實推動金融機構做好反洗錢工作。

（二）突破現實困境的路徑選擇

1．營造良好的反洗錢社會和政策環境，規范民間融資。首先，要提高社會公眾的參與意識，營造全社會共同防范、打擊洗錢的良好氛圍。反洗錢離不開社會公眾的參與和支持，有效開展反洗錢工作，必須提高全社會的反洗錢意識，鼓勵社會公眾積極舉報洗錢線索。其次，應加快金融改革，規范民間融資。金融監管部門應通過多種途徑充分滿足民間多層次的金融服務需求，鼓勵民間資本參股進入各種所有制商業銀行或組建民營銀行，國有商業銀行改革要面向市場，滿足民間資本的投資需求和金融服務需求，從而規范民間融資行為。再次，應建立與金融機構反洗錢制度相銜接的政策體系。針對某些財政、金融等政策的滯后甚至缺失的問題，結合反洗錢法律法規及經濟發展的新特點、新變化進行系統的修改和完善。[4]

2．創建統一的客戶信息管理服務中心，提高客戶身份識別的有效性。具體可由人民銀行牽頭，協調反洗錢部際聯席會議各成員單位，對個人身份聯網核查系統、賬戶管理系統、征信管理系統、工商登記管理系統、組織機構代碼信息系統、稅收征管系統等進行資源整合，實時互聯，建立統一的客戶信息管理服務中心，實現基本信息資源共享，并持續、及時地更新有關信息。同時，建立反洗錢“黑名單”系統，收錄聯合國安全委員會、國際反洗錢組織以及我國發布的恐怖分子名單、高風險人員名單、高風險機構名單和高管政要名單等，并按規定授權給各反洗錢義務主體查詢，以有效解決各金融機構客戶身份信息核對方面的問題。

3．加大人才培養與科技創新，提高基層央行反洗錢監管水平。一是要優化資源配置，整合基層央行內部管理資源，選拔一批既懂金融、管理又懂法律、計算機、外語的人才充實到反洗錢隊伍，建立定期業務培訓和人才交流機制，提高基層央行反洗錢監管人員工作水平；二是對于目前的反洗錢從業人員，不僅要加強反洗錢法規、業務操作方面的培訓，而且還應緊盯網絡前沿技術，增加電子支付、計算機、英語等方面的培訓，以實現對可疑交易數據的精辟分析和準確判斷；三是要適時引進先進的管理手段，配備先進的技術設備，完善反洗錢軟硬件設施；四是要通過加強內控建設推進管理創新，規范基層央行反洗錢工作流程，提高基層央行工作科學性。[5]

4．分行業設立非現場監管報表，細化報表各項目的填報說明。由于目前的非現場監管報表是統一的格式，未區分銀行業、證券期貨業和保險業金融機構的不同行業特點，這樣設計報表固然方便于我們統一的分析和匯總，但各行業的實際情況并不能在該表上得到完整的體現，而且統一報表下的部分填報項目不同行業會有不同的理解，導致數據填報的不準確，影響非現場監管的實際效果。因此，建議人民銀行總行按照銀行業、證券期貨業和保險業金融機構的不同行業特點，分別設計非現場監管報表，同時對報表的每一個項目進行詳細地填報說明，從而有效解決項目理解和填報上的問題。■

參考文獻：

[1]鄭申.反洗錢 主動出擊反客為主[N].金融時報，2007-06-13.

[2][4]山東省金融學會秘書處.采取積極措施應對金融業反洗錢的制度困境和現實難題——“反洗錢：金融業的風險防范與社會責任”學術研討會綜述[J].濟南金融，2007，（5）.

[3]顧國峰.基層央行反洗錢的難點和對策[N].上海金融報，2004-01-29.

[5]韓芳，朱米均.基層央行反洗錢職責履行中的重點與難點[J].技術經濟與管理研究，2008，（6）.