行政決策的合法化、科學化以及民主化

決策活動是人類在改造自然和社會的實踐中最普遍最重要的行為。遠古時期戰(zhàn)俘的分配，部落間戰(zhàn)爭與和平的選擇，政治領(lǐng)袖的興廢等社會管理活動，都涉及決策的問題。當代社會，由于科學技術(shù)的迅速發(fā)展，并滲透到社會生活的各個方面，社會化的大生產(chǎn)已成為一種必然趨勢，因此，行政管理也必然不斷興起和發(fā)展起來。然而，一切行政管理過程都離不開行政決策，行政決策的正確與否，直接關(guān)系到行政管理實踐的成敗。現(xiàn)代行政決策的必然趨勢是其內(nèi)容合法化，原則、方法和程序科學化以及決策體制的民主化。

現(xiàn)代法制國家的一個重要特點便是依法行政，這是任何一個法治國家都遵循的普遍基本原則，它同樣也是行政管理的本質(zhì)要求。十六大報告明確指出：“正確決策是各項工作成功的重要前提。”恰好準確地體現(xiàn)了決策的重要性。決策的制定過程以及主體的不同，通常是決策正確與否的原因，因此并非是所有的決策都有其重要性，只有正確的決策才是我們社會正常運行的保障和動力。

行政決策是一種權(quán)力，是行政權(quán)力運用的過程、結(jié)果和表現(xiàn)形式。無論是一般決策，還是重大事項的決策，都是行政機關(guān)實施行政管理過程中行政職權(quán)的具體體現(xiàn)。我們的決策水平還不是很高，就拿首都北京來說，最突出的問題就是交通問題：工程沒少做，錢沒少花，但問題不但沒解決，反而越來越嚴重，我們深究其失誤的根源，與決策不到位有關(guān)。對于老百姓來說，他們關(guān)心的并非只是身邊的柴、米、油、鹽，“官場”上的事情也不斷在引起社會的關(guān)注，因為“官場”上的事，最終都要影響和反映到自己的柴、米、油、鹽和衣、食、住、行上。對于決策的監(jiān)督是來自各個方面的。但是，“操作”是在“臺前”，比較公開和直觀，而“決策”是在“幕后”，其社會透明度低，便造成了社會監(jiān)督的“定位障礙”。為保證決策科學可行，避免決策失誤，我國政府亟需加強對決策主體行為的監(jiān)督，防止領(lǐng)導者對決策權(quán)的濫用。在新的形勢下，社會經(jīng)濟生活多樣化越發(fā)展，情況越復雜，影響決策的變數(shù)越多，監(jiān)督越重要。現(xiàn)在基層有法不依、決策不科學、依法搞腐敗等問題，最大的根源就是沒有一個有效的監(jiān)督機制。在基層，哪兒都是熟人，都是兒女親家，都是姑舅，關(guān)系錯綜復雜，所以違反制度太容易了。一不留神就違反了制度，搞了就搞了，沒人管，舉報信上去石沉大海，大媒體上不去，一般的小媒體登上去也沒人管，所以越搞膽子越大。特別是在比較偏遠的地方，山高皇帝遠，老子說了算，想怎么弄就怎么弄，不按政策規(guī)定，不依法辦事，究其原因，最重要的一點就是干了就干了，不用承擔后果。在我國，政府是決策的大本營，我們的目標就是建設(shè)高度物質(zhì)文明和精神文明的國家。因而，決策需要有健全的法律來保障。只有嚴格依法決策，以法律的形式保證行政決策內(nèi)容和程序的合法化、規(guī)范化，才能得出行之有效的行政決策。依法決策意味著在決策領(lǐng)域必須建立健全一系列法律規(guī)范，明確界定各級政府、政府各部門的行政決策權(quán)，確立完善的內(nèi)部決策規(guī)則。依法決策的主要標志就是在決策的整個過程中，都必須嚴格地遵循法律的制約和規(guī)范，必須堅持法律保留和法律優(yōu)先的基本原則，確保各種決策以及決策的各個環(huán)節(jié)都在法律規(guī)范的范圍內(nèi)進行。

迄今為止，每每談到科學邏輯的應用問題時，人們往往只是局限于自然科學領(lǐng)域。然而，實際上科學邏輯作為一門思維科學，在行政決策過程中依然起著重大的作用。隨著社會科學的不斷發(fā)展，實現(xiàn)行政決策的科學化，同樣也是政府現(xiàn)代行政管理所追求的目的之一。

決策定義為：“決策主體根據(jù)自己所處的條件和環(huán)境在多個可能的行動方案中選擇一個符合自己偏好的行動方案的過程。它是研究決策的一般規(guī)律并借以指導人們實施合理決策的一門科學。”所以決策應該是一門社會科學。與其他實驗科學不同的是，它不具有 “可觀性”，是人們的一項高級思維活動，不但要考慮到以前的經(jīng)驗事實，而且要注重當前的社會環(huán)境，還要對將來可能產(chǎn)生的影響有一個基本的預見。行政決策，關(guān)乎廣大人民群眾的切身利益，因此行政決策必須是科學的。

科學決策應關(guān)注以下六個方面；

在大多數(shù)重要的行政決策中，有絕大部分都是不確定性的決策。對于許多問題尤其是突發(fā)性問題或新出現(xiàn)的問題，決策對象的信息往往是不完全的，甚至有些信息是錯誤的，因此，信息獲取的渠道要開闊。這要求實行決策民主化，廣開言路，利用群眾雪亮的眼睛去發(fā)現(xiàn)和糾正行政決策中的偏誤。

信息加工要透明化、科學化。這主要是克服以前的“黑箱操作”，決策要在廣大人民的視野之下進行，尤其是關(guān)乎人民利益的決策，要讓人民知道這個決策是怎樣出來的，以及是否符合人民群眾的利益，另一方面，是引進現(xiàn)代的科學技術(shù)，如計算機的使用、GDSS決策系統(tǒng)的引進，這樣可以提高決策的科學性、精確性，減少技術(shù)上的失誤。越是現(xiàn)代行政決策，技術(shù)性特征越強。比如行政信息的收集、處理、貯存、檢索等，無不涉及現(xiàn)代技術(shù)手段的使用。

嚴格按照科學的思維方式進行行政決策可以減少失誤，達到精確，但是，決策畢竟是人的行動，人并不是像機械那樣規(guī)律地運行、規(guī)律地產(chǎn)生。因此，行政決策過程中，人的主觀因素是不可忽視的。行政決策是一個集體決策而不是個人決策的過程，這樣決策者之間就有一定的互動關(guān)系，這種互動關(guān)系也不可能是絕對協(xié)調(diào)的，但是我們要將這種偏好提高到較好的整合。因此，從行為決策論和心理決策論角度，通過對行政決策過程中的偏好進行整合，去回避行政決策中的風險顯得十分重要。

對反饋的信息應該客觀對待。有些決策者喜歡聽到好的評價，對不好的信息就聽而不聞，這樣的危害是極大的。另一方面，應該充分發(fā)揮輿論媒體的作用，讓群眾有自由表達的機會，從而使行政決策者能夠獲得真實的反饋信息，進一步采取行政補救措施。

決策程序的規(guī)范化。實現(xiàn)行政決策程序規(guī)范化可使行政決策免受決策人員主觀隨意性的影響，保證了行政決策的有效進行。傳統(tǒng)的經(jīng)驗決策常常是“拍腦袋”的形式，決策者的職務(wù)有高低，管轄的范圍有大小，決策的事項有輕重，然而，誰的權(quán)力大誰就說了算。這樣不僅使財力物力化為了烏有，而且損害了政府的形象。現(xiàn)代行政決策強調(diào)無論是在確定目標、設(shè)計方案以及選擇方案或者在決策做出后的執(zhí)行階段都必按照規(guī)范來進行。決策程序一旦確定后，不允許任何人干預，以保證決策的有效進行。

行政決策的審批制度是對行政決策進行事先監(jiān)督的重要制度。各級政府以及其各職能部門的行政決策，都應該按照一定的程序向同級人大和同級政府備案。監(jiān)督機關(guān)對其進行審查，同時保證了行政決策科學化的有力措施。

總體上說，行政決策要走上科學化之路，決策者自身素質(zhì)的提高是很重要的一個方面。由科學的人用科學的思維制定出科學的決策。

行政決策的民主化，則是針對行政領(lǐng)導個人“一言堂”的決策體制而言的。“一言堂”只會導致歪風盛行、盲目決策、信息障礙、溝通停滯、行動僵化。它往往和行政控制、層級管理、等級森嚴、活力喪失相聯(lián)系，最終扼殺政府成長和創(chuàng)新的動力。有些行政領(lǐng)導個人決策在某些問題上能夠保證決策效率，但是就其個人的能力、信息、時間和精力畢竟是有限的，難免有失誤。無數(shù)的事例說明，對領(lǐng)導者而言，決策的成功是最大的成功，決策的失誤是最大的失誤。因為決策是個非常復雜的認識過程，個人智慧有限，靠個人或少數(shù)人決策，要取得對事物的真理性認識是很難的。決策者只有實行民主決策，相信群眾、依靠群眾，從群眾中來、到群眾中去，集中起來、堅持下去，了解民情、反映民意、集中民智，才能避免認識的主觀隨意性、片面性，實現(xiàn)由經(jīng)驗決策向科學決策的轉(zhuǎn)變。因此，發(fā)揚決策民主是實行科學決策的重要前提。實現(xiàn)決策民主化，關(guān)鍵在于充分發(fā)揚民主。由于決策是決策主體使用科學方法，在對決策對象獲取足夠信息的基礎(chǔ)上，從若干方案中選擇一個最具合理和可行的方案分析、判斷和抉擇的過程。因此，要把發(fā)揚民主貫穿于決策的全過程。民主決策要從采集信息入手。采集信息的基本要求是真實、全面、快速。與此相適應，必須暢通和拓寬信息渠道，建立起健全的信息系統(tǒng)。決策者應走出高樓深院，深入基層、深入群眾作調(diào)查研究，獲取第一手材料，收集關(guān)于社情民意的各種信息。同時，拓寬視野，借助現(xiàn)代傳媒了解外地情況。科學和民主不可分，決策的科學化和民主化也不可分。要充分發(fā)揚民主，走群眾路線，集思廣益，博采眾長，遵循科學的原則，運用科學的方法，做出科學的決策。科學決策的做出必須借助于廣大干部群眾的智慧。

決策方案科學與否，不能依主觀感覺而定，而只能由實踐來檢驗，是由實踐的主體人民群眾來評判。為此，要按照發(fā)揚民主的要求，制定科學、便于操作的決策評估辦法和檢驗標準，運用科學統(tǒng)計、民意調(diào)查、動員廣大群眾參與評議等形式，建立和完善決策的評估檢驗系統(tǒng)。經(jīng)過檢驗，凡是能帶來最佳經(jīng)濟、社會及生態(tài)效益的，人民群眾擁護、贊成、高興、答應的，就堅持，反之，則加以調(diào)整、修正乃至重新決策。經(jīng)過從實踐到認識、從認識到實踐，即從民主到集中、從集中到民主的循環(huán)往復，使決策方案日臻完善和科學。

我認為要提高民主決策的水平，還要處理好以下幾個方面：

一是要樹立平等觀念。決策者與被領(lǐng)導者應當和平相處，這是事勢的必然。只有分工的不同，沒有高低的分別。如果是你東我西，他又不東不西往南，對組織將產(chǎn)生怎樣的壞影響是不言而喻的。平等觀念可以說是民主意識的核心，決策者既是管理的對象，又是管理者。必須承認組成人員的主人翁地位，尊重他們參與管理、參與決策的權(quán)利。

二是正確處理“謀”與“斷”的關(guān)系。謀和斷是決策過程兩個不同的階段，二者互相依存，密不可分。謀是斷的前提，斷是謀的結(jié)果。發(fā)揚民主貫穿于謀中，即要求請專家謀，善于利用“外腦”，彌補不足，以及從廣大干部群眾中謀，也貫穿于決斷中，即要求依靠領(lǐng)導集體決斷，通過會議民主表決作出決斷。

三是正確處理多數(shù)人意見與尊重少數(shù)人意見的關(guān)系。決策首先要注意征求和聽取多數(shù)人的意見。同時，對于少數(shù)人發(fā)表的言之有據(jù)、言之成理的意見和鄭重呼吁、一再呼吁的建議更應引起高度的重視。要在對少數(shù)人意見虛心聽取和進行科學論證、效益評估基礎(chǔ)上，采納合理的意見。這與聽取多數(shù)人的意見不僅并行不悖，而且相得益彰。

四是重視下屬參與行政決策過程。下級行政人員長期從事行政管理工作，所以掌握著大量信息，對存在于工作中的問題比較了解，而且有相對豐富的經(jīng)驗。由于他們更加親切、更加直接地與社會聯(lián)系，吸引他們參與到?jīng)Q策過程中，有利于拓寬決策的思路，使決策更加能夠反映民意。

領(lǐng)導決策科學化是人們長期實踐得出的結(jié)論。科學化是保證領(lǐng)導決策正確的重要因素，我們都知道，決策科學化的關(guān)鍵在于決策過程的科學化，但科學化進程如果僅是少數(shù)人的意志和智慧，那么它的局限性是顯而易見的。所以，只有民主才能帶來更多的科學因素，只有體現(xiàn)民主的科學化才能更好地為決策服務(wù)，決策科學化才能達到更高的水平。領(lǐng)導決策實際上是一門科學，只有我們科學地的決策才能作出正確的決策。