淺談從顧炎武的《郡縣論》看明代縣政中的問題

［摘 要］顧炎武在《郡縣論》提出了自己對地方機構的一些改革方案，我們從另一個角度可以看到改革背后體現(xiàn)出來的明代地方機構建制（尤其是縣級機構）的弊端，或者說這種地方機制在運行中出現(xiàn)的問題。地方治理的好壞，關系到王朝的長治久安。明代實行高度的中央集權，中央對地方的控制不遺余力，但中央權利向地方的伸展并不是沒有限度的，更不是完全合理的，在選官上重內輕外，重科舉資格，縣官地位、素質明顯下降，使得吏治惡化；在管理上，各層舞弊為害，中央鞭長莫及；財政上，在上級嚴密監(jiān)控之外所保留的自主空間和可支配的自由資源，方便了腐敗的縣官肆意侵漁盤剝，許多方面已成為有明一代難以醫(yī)治的痼疾。

［關鍵詞］《郡縣論》 明代縣政 問題

［中圖分類號］K2 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1009－5489(2009)01－0031－03

明朝作為我國歷史上的一個重要的朝代，多民族的統(tǒng)一國家得到了進一步的鞏固和加強，中外交往頻繁，出現(xiàn)了資本主義萌芽，但在這個空前的新局面之下，許多社會問題亦日趨明顯。封建專制的弊端已經完全暴漏出來，“以專制皇帝為首的貴族大地主集團橫征暴斂，損害社會各階層的根本利益，遭到激烈的反對”“政治上陷于孤立，最后終于被農民戰(zhàn)爭所摧毀。”（《下學集》）顧炎武作為地主階級的代表人物，從明朝的滅亡看到了“封建之失，其專在下，郡縣之失，其專在上。”從《郡縣論》中我們也看到了他關于“寓封建之意與郡縣之中”的改革思想。地方政權作為連接中央機構和地方與社會的結合點，不僅是上連整個國家官僚機器的官僚機構，其下也連接廣闊的民間社會。國家與社會的種種聯(lián)系、整和、調適、沖突都要通過地方機構來實施與體現(xiàn)。顧炎武認為“方今郡縣之弊以極，而無圣人出焉，尚一一仍其故事，此民生之所以日貧，中國之所以日弱，而益趨于亂也。”希望通過對地方機制的改革使“兩千年以來之弊可以復振。”明代的地方行政區(qū)劃分為省、府、州、縣幾個等級。洪武九年（1376年），明太祖下令廢除地方權利過于集中的行中書省，分其權與三司，全國遂先后設立了13個布政使司，即為省級單位，布政使司之下設府（或與府同級的直隸州）和縣（或與縣同級的屬州）兩級行政單位，而縣為最低一級的行政機關，縣以下不在設正式的行政機構，而實行里甲制來組織管轄編戶齊民。顧炎武在《郡縣論》的開篇即指出“知封建之所以廢而為郡縣，則知郡縣之弊而將復變，然則將復變而為封建乎？曰，不能。有圣人起，寓封建之意于郡縣之中而天下治矣。”明朝的滅亡，使他意識到了當時地方機制的弊端或者說這種機構建制在運行中出現(xiàn)的問題。

一、縣官的選任與任期

顧炎武在《郡縣論》中指出，“取士之制……略用古人鄉(xiāng)舉里選之意……略用唐人身言書判之法”“而在京，則公卿以上，仿漢人三府辟招之法，參而用之。”“夫天下之士----有學術才能而思自見于世者，其縣令得而舉，三府得而辟之，其亦可以無失士矣。”同時，知縣“正其名為縣令。任是職者，必用千里以內習其風土之人。其初曰試令，三年稱職，為真；又三年，稱職，封父母；又三年，稱職，璽書勞問；又三年，稱職，進階益祿，任之終身。”由此，我們可以看出顧炎武此項改革方案主要是針對明代縣官選擇與任職及其期限。

“國朝初立賢無方，永樂中乃定制，而以進士、舉人并監(jiān)生為之。”明初，科舉制度尚不發(fā)達，國家急需完備和充實官僚機構，所以擇賢選能，不拘一格，知縣多由監(jiān)生、吏員出任。永樂以后，科舉人才日多，對官員的素質和資格要求逐漸提高，強調科舉的傾向日益嚴重，選任漸循資格，教職多用舉人、貢生，典史、雜職多以吏員為之，吏員出身的就難以轉正官或升遷。縣官的考核，不同出身待遇有明顯的不同，徐學聚在《國朝典匯#8226;行取考選》中寫道，“發(fā)身進士者不必循良，即得行取科道部屬，舉人或間一預，監(jiān)生全無。”進士出身者在地方任職幾年以后，就會被行取為中央的科道部屬，把地方作為將來的跳板，而舉人、監(jiān)生、吏員出身者則長期滯留地方，知縣以下的佐貳、首領、雜職等這些官員的出身更雜，更難于升遷。除注重科舉資格外，明代的官場中重京官輕外官，縣官因此地位低下，人不樂就。沈德福在《萬歷野獲編#8226;邑令輕重》中載：“人中進士，上者期翰林，次期給事，次期御史，又次期主事，得之則忻。其視縣令，若鹓鸞之視腐鼠；一或得之，魂耗魄喪，對妻子失色，甚至昏夜乞哀以求免，蓋當時邑令之輕如此。”可見當時重內輕外極其嚴重。出身進士，素質較高的有攀爬的可能，素質相對低下者為縣官以及其下各職人員，升遷無望，《明會要#8226;職官》中載：“監(jiān)生做監(jiān)并在吏部聽選，二十余年，方得出身。至除授之時，年已五十以上，神智昏倦。其意以為在任不久又將黜退，升用之例，諒不我及，是以為便身圖，罔有治民之心。雖有考察黜退之例，而后之除授者更甚于前。”他們多不思進取，心中根本沒有為官儒生那樣“修身、齊家、治國、平天下”的遠大抱負，更談不上“光宗耀祖、顯身揚名、功蔭后世”，卑下的地位、出身以及微薄的收入，只能在政治結構中尋到一點權利，他們就憑此職權之便，浮躁貪鄙、謀求一己之私，使得縣官整體的職業(yè)素質和道德素質更為下降，其亦更為人所輕，形成了惡性循環(huán)。

縣官的任期，明代規(guī)定官員九年考滿，但實際上知縣在位置上很難任滿九年，尤其越到后來任期越短。明中期以后，由于州縣官任務繁重，而地位又卑微，不耐久任，加上后缺舉監(jiān)、貢等滯選嚴重，往往達不到規(guī)定的任期。州縣正佐官任期的不長，使他們頗為關心以后的出路，當然最好的出路莫過于升遷。升遷考核有諸多因素，在政治清明時，注重為官的業(yè)績，而在政治昏暗時，得到上司青睞是最重要的因素，這就不免帶來州縣官考核中的一系列問題。

二、縣官的考核與監(jiān)督

顧炎武認為，稱職即為“土地辟、田野治、樹木蕃、溝洫修、城郭固、食倉實、學校興、盜賊屏、戎器完，而其大者則人民樂業(yè)而已。”這些本是考核地方官員的重要標準，但在運行過程中就要復雜多了。地方官員的考核由州、府、司及巡撫、巡按層層進行，府州官既是縣官的直接上司，又是知縣政績考核的監(jiān)督人，所以這些被考核的官員“寧可刻民，不可取怒于上；寧可薄下，不可不厚給過往。”對上以強不如對上以巧。同時他們的政績與治道又息息相關，知縣遇到懲處，知府也要受到連帶的責任，所以出現(xiàn)了在官官勾結之下縣官極盡諂媚之能，巴結討好，不僅是為獲得些眼前利益，最重要的是為自己以后的前程鋪路。當然，同樣的社會狀態(tài)下，不乏有海瑞這樣的清官，此等“精明”卻卑劣的雖然不多，但其所欲求多能如愿，惡化了官場的習氣。這種官僚政治下的官吏，為保住自己的位子，辦事遲緩，推委責任，對上級負責而不問社會效益和民間疾苦，貪污受賄，營私舞弊，對吏治民生影響極其惡劣，“上媚”的目的又以“薄下”為手段，“民焉能而不窮，國焉得而不弱？”

在監(jiān)督上，顧炎武指出“今之君人者盡四海之內為我郡縣猶不足也，人人而疑之，事事而制之，科條文薄日多與一日，而又設之監(jiān)司，設之督撫。”“不知有司之官……而無肯為民興一日之利者……”“用其監(jiān)仆，甚者并監(jiān)仆又不信焉，而主人之耳目亂矣。”明王朝實行高度專制的中央集權制度，國家以君主為中心，從中央到地方層層控制的統(tǒng)治機構，是君主實行統(tǒng)治的工具。在明初頒布的詔書、誥令中，有相當一部分是關于州縣的，使得州縣施政重點隨著新的政令而轉移，影響了州縣官的行為。明代督撫制度在中葉以后基本形成，以監(jiān)督地方行事，其名雖列在督察院系統(tǒng)，而實際已經起到地方大吏的作用，使其不僅具有監(jiān)督的功用，地方官的考課和彈劾決定權基本操之于手，州縣對其十分畏懼，更有甚者“卑諂無所不至”。巡按是督察院派遣出巡地方的監(jiān)察御使，雖“朝廷所差，序于三司官之上”，“代天子巡狩，所按藩府大臣，府州縣官諸考察，舉劾尤專，大事奏裁，小事立斷。”（《明史》卷75職官志四）但他是七品，按照巡按御使的升遷慣例，他們當中大部分將來要外放到地方為官，因此他們在考察的過程中就會有所顧慮，同為官場共事，樹敵不如結友，在官場變化叵測的同時，這種顧慮會影響督察的效果，他們即是對立的雙方，又有相互勾結的可能。

三、對縣官僚屬及吏胥的任用

“令以下設一丞，吏部選擇。丞任九年以上得補令。丞以下曰薄、曰蔚……設之毋裁。其人聽令自擇，報名于吏部；薄以下得用本邑人為之。”“今天下官無封建而吏有封建。州縣之弊，吏胥窯穴其中”“使官皆千里以內之人，習其民事，而又終其身任之……官之力足以御吏而有余，吏無所以把持其官而自然循其法。”（顧炎武《亭林文集#8226;郡縣論》〉

州縣正官在本地享有最高的尊榮和地位，其下設立縣丞、主薄、典使等官，分掌各事，根據(jù)《明史》“食貨六”“職官一”等記載的縣級以下職官縣丞、主簿、典使、教諭、閘官、陰陽訓術等，品級在正七品以下，甚至未入流；在俸祿上，正八、正九品均在6.5石/月，未入流的均在3石/月以下。這些人看起來是州縣官的下屬，但他們的行為也會制約縣官、影響縣政的正常運行。從表中我們可以看出這些官員俸祿十分微薄，這樣常例陋規(guī)和貪污受賄難免盛行。顧炎武在《日知錄#8226;驛遞之職》卷一中說：“前明貪取之風，所以膠固于人心而不可去者，以俸給之薄而無可以贍其家也。”雖然在整個官僚體系中，他們是最末端，甚至未入流，但他們在縣內還是擁有一定權利和地位的，并且承擔一方面的職責，因此在州縣官吏中懼上壓下，擠上排下。

吏胥是衙門內的書吏和衙役等群體，他們只是國家征收上來的勞役，地位低下，時人以“狗吏、賤吏”稱之，長官視之為奴仆，稍有過失，便可以無所顧忌、，嚴加懲處。然而他們卻可以“上侍官府之威，下懷肥己之奸。”非但可以乘機欺壓民眾而且敗壞吏治，險惡吏胥，“官之長短反為吏把持，噤莫敢出聲。”（（唐）《長短是非論》）官反成傀儡。

四、縣的財政收支

“今則一切歸于其縣，量其沖僻，衡其繁簡，時一縣之用，常寬然憂郁，又留一縣之祿，亦必使之溢于常數(shù)，而期于者然后定為解京之類。”“今天下之患，莫大于貧乎……今則十減六七，而西北之馬贏不可勝用矣。……今則十減七八，而東南之竹則不可勝用矣。……從是山澤之利亦可開也，利盡山澤而不取諸民，故曰此富國之策也。”（顧炎武《亭林文集#8226;郡縣論》）

財政是政府運行的基礎，財政狀況的如何對地方政府的運作有很大的影響。明代縣的財政收入可以劃分為正賦、徭役、稅課和雜項幾個部分；支出可以分為上繳中央、地方政府的辦公費用、公共事業(yè)開支等幾個部分。對于向上遞解的部分，縣官絲毫不敢輕易動支，但關于本縣開支、公共開支等費用多由耗羨、商稅、臟贖等來支付。在這些根據(jù)本縣具體情況“隨事征派”的方面，縣官就有很大的權利，并且有很大的靈活性。縣官在完成中央下達的征收任務前提下，剩余的可據(jù)為己有，反之則自己填補。中央留存部分用于地方開支，但占地方財政支出主體的行政事業(yè)費用則完全由地方政府自主籌措，所以在具體的運行中問題就多了。比如說：《明史》卷七八“食貨志二”載：“凡役民，自里甲正辦外，如糧長、解戶、馬船頭……為常役。后又有抬柴、修河----之類。因事編僉歲有增益。”總的趨勢是在不斷的增加。縣級政府利用徭役滿足其財政需求的方式不僅是無償征派力役為自己服務，而且由承役人擔負了大量的行政費用，“”。《海瑞集》載“州縣事體不出錢糧者，盡歸徭役。”《天下郡國利病書#8226;蘇松》載：“非時徭曰雜泛，其事輕重，繁簡、遠近，不啻十百，役無常歲，縣自為差次焉。”各地在征收賦役時，總會有一些超過額數(shù)的剩余，并且在正數(shù)的基礎上，會增加一定的羨余火耗，由于中間環(huán)節(jié)眾多，難免會被官吏、吏胥借機中飽私囊。

在明代的財政體制下，中央對地方重于索取和監(jiān)控，對地方災荒之年等的蠲免錢糧也只是準蠲免留存地方的部分，不準減少對中央的起運，地方政府經費無著，則讓地方官“從宜區(qū)處”，中央這種默許和放任的態(tài)度在客觀上賦予了地方財權，也助長了地方的這種有名無名征收。各種手段挪移公款，科派百姓將負擔轉嫁于承役人或普通百姓，剝民害民，成為有明一代縣財政難以解決的問題。

拋開明代地方機構中合理的、必然的、有利的、積極的方面和顧炎武在《郡縣論》中提出的各項改革政策的實用性與否，我們從另一個角度看到了顧炎武反映出來的關于明代地方州縣（尤其是縣級）等地方機構中存在的弊端，隨著社會與時代的發(fā)展，反映出了其中的過失與僵化的部分，中央決策的偏差與失誤，治理權的部分下放，使得腐敗的縣官“如魚得水”，加上明中后期統(tǒng)治階級的腐化、懈政，這些弊端日益明顯，一覽無余，難以解決。

［參考文獻］

［1］顧炎武：《顧亭林詩文集》，中華書局1983年版。

［2］黃宗羲：《黃宗羲全集》，浙江古籍出版社1985年版。

［3］《明實錄》，（臺灣）中央研究院歷史語言研究所1962年版。

［4］柏樺：《明代州縣政治體制研究》，中國社會科學出版社2003年版。

［5］李洵：《下學集》，中國社會科學出版社2006年版。

［6］劉文瑞：《試論明代的州縣吏治》，《西北大學學報》（社科版）2001年第2期。

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