淺論行政信息公開法制化的價值

［摘 要］行政信息公開法制化是對行政自由裁量權的適當限制，是構建誠信及服務型政府的需要，同時，行政信息公開法制化是構筑確保民主、保障人權、協調多元利益、反腐倡廉的和諧社會法律機制的重要組成部分。

［關鍵詞］行政信息公開 行政信息公開法制化 行政自由裁量權 誠信政府 和諧社會

［中圖分類號］D6 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1009－5489(2009)01－0112－03

行政信息公開以及行政信息公開相關的立法是第二次世界大戰后行政與行政立法發展的一個趨勢，行政信息公開制度雖然在各國稱謂有所不同(我國稱為政務公開制度)，但其含義基本上是指基于憲法上的知情權以及行政機關的說明義務，自然人、法人以及其他組織通過正當合理的程序獲得行政機關所掌握的法律禁止公開以外的任何信息的制度。第二次世界大戰后，世界大多數國家都對本國行政信息公開進行了立法并不斷對立法進行完善，其中，以美國行政法中的行政信息公開立法最為科學和典型。美國的行政信息公開立法主要包括：1966年《情報自由法》、1972年《聯邦咨詢委員會法》、1976年《陽光下的聯邦政府法》。以上述三部法律為代表的美國行政信息公開立法對包括我國在內的各國行政信息公開立法影響深遠，其相關的立法原則在各國的行政信息公開立法中都有體現。在我國，行政信息公開曾被稱為“加強行政透明度”，而加強行政透明度更多的是在行政運作程序層面加以強調，比較系統、科學、制度化的立法則是《中華人民共和國政府信息公開條例》的出臺。以《中華人民共和國政府信息公開條例》為代表的行政信息公開法制化對保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進依法行政，充分發揮政府信息對人民群眾生產、生活和經濟社會活動的服務作用，構建和諧社會起到了不可低估的作用。

一、行政信息公開法制化是對行政自由裁量權的適當制約

在現代法治社會中，自由裁量權以一種自相矛盾的方式存在和發展著，一方面行政自由裁量權是行政權力的伴生物，有行政權就必然有行政自由裁量權，另一方面由于成文法在立法和司法等層面上存在漏洞和模糊，使得行政自由裁量權成為一把“雙刃劍”，在有利于提高行政效率的同時，又存在極大的被濫用的可能，存在著侵犯相對人合法權益的極大危險，損壞政府機關的形象和威信，阻礙了行政法治的建設。當行政自由裁量權這匹野馬沒有法律的韁繩加以束縛的時候，必然將對相對人的權益帶來無法估量甚至是無法挽回的侵害。行政合理性原則要求在立法領域中對行政權加以控制，如：完善行政立法、加強行政程序立法、完善行政責任立法。這樣可以從源頭上控制行政自由裁量權的不當行使。然而，和諧社會中的自由裁量權運用不僅要得到有限的控制，還需要體現行政相對人對國家公共事務治理和管理的廣泛參與，其必然要求是對法律、規則和程序以及相關信息的公開。故此，行政自由裁量權的運用要求其行使所依據法律、法規和規章都須公開。

行政自由裁量權產生的重要原因是成文法的不足。行政信息公開法制化是對行政自由裁量權法律控制的重要方式之一。為了適當地制約行政自由裁量權，我們不僅要在政策層面上強調行政信息的公開，更應該把行政信息的公開制度化、法制化。通過法制化的方式，規定行政機關信息公開的權限、內容、方式，相對人的權利和獲取行政信息的途徑、程序等等。通過法制化的方式，切實保障相對人的知情權，更好的監督行政主體自由裁量權的行使，使這種監督規范化、制度化。

二、行政信息公開法制化將促進誠信及服務型政府的建立

政府信用在整個社會信用體系中占據著核心地位。它直接影響和決定著國家、社會乃至公民的信用程度。政府信用的危機，就會導致社會信用的全面危機。政府誠信是指行政主體在從事行政活動時應誠實守信，以善意的方式履行行政義務，不濫用權力及規避法律或者合同規定的義務。政府誠信包括如下的三層含義：第一，政府誠信要求政府在權力的行使上應當符合法律實際，符合客觀情況；第二，政府在具體的行政管理中應信守諾言，真實、平等地對待相對人，給與相對人知情權，增強彼此間的溝通和理解，鼓勵合作精神；第三，政府行為在價值取向上體現高度的責任感。誠信作為政府的一項行為準則，主觀上要求政府在行使行政權力時要善意、真誠，不濫權力，不規避法律和合同規定的義務，客觀上要求政府的行為要符合行政的實際，符合行政的客觀環境。所以誠信政府的推行意味著政治國家與公民社會的一種新穎關系的建立，是政府與公民之間的最佳狀態。在具體的行政運作層面上，政府的誠信要求政府加強服務意識，更多地通過行政信息提供、行政指導、行政合同、行政資助等非強制的行政方式實現行政目的，引入更多地指導、鼓勵、協商、參與機制，充分體現出行政關系當事人間的理解與合作，從而建立彼此間的信任。

行政信息公開是建立政府與行政相對人間信賴關系的重要方式之一。這種公開本身要求行政信息要向全社會公開，至少應該是向行政相對人公開。政府只有公開其行政內容和相關信息，才能使相對人了解政府的想法和意愿，從而指導、預測自己的行為及后果。而行政信息公開的法制化則是這種信賴關系得以建立乃至維系的重要制度保障。通過法律的方式要求政府公布的信息應當全面、準確、真實，非因法定的事由并經法定的程序，行政機關不得撤銷、變更已經生效的行政決定，因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的，依照法定的權限和程序進行，并對相對人因此造成的損失給與補償。只有把信息公開納入到法律規范的軌道中來，才能避免政府公開信息的任意性和隨意性，從法律層面引導政府及社會成員改變過去行政信息是政府“私有財產”的傳統觀念，把行政信息變為社會成員的“公有財產”。一方面通過法律來督促政府依法履行公開義務，為信息的公開提供物質和制度的支持，同時規定相關責任，以保障政府公開信息沒有瑕疵，使政府行政權力的行使做到公開、透明、“說話算話”，培育政府的服務理念，構建政府自身的誠信；另一方面通過法律切實保障相對人的知情權，加深與政府彼此間的了解，激發和鼓勵合作精神，從而構建相對人與政府間的誠信。

三、行政信息公開法制化是構筑新時期和諧社會法律機制的需要

民主政治是建構和諧社會的政治保障。按照既定程序從政，可以創造一種公平競爭、和平共處和穩定合作的局面，這是民主的程序價值所在。民主政治是整合的政治，在任何政治體制下都存在著政治張力和沖突，諸如發展與穩定，民主與效率，自由與平等，公民權利擴張趨勢與國家權力集中趨勢，各種政見和價值觀念的對立等。正是由于這些張力和沖突產生了對民主政治的需要和珍愛；同時，只有妥善地對待和處理這些張力和沖突，才能保衛和發展民主政治。政治張力和沖突的解決，有賴于社會整合。民主就是人類發明出來的一種行之有效的整合機制。整合就是協調與兼顧，通過整合創造出個人自由與社會統一、個人發展與社會進步有機結合的規范環境。

民主政治的要求是民主政治應該是自由的、平等的和公眾參與的政治。自由、平等和參與的政治為各種政見、決策、立法建議的表達和交流，各種政治主體影響和參與政策提供了平等機會。為了實現自由、平等和參與的政治，行政主體間的相互了解與尊重就顯得十分重要。在行政權的實施過程中，行政主體掌握了大量行政信息，而且大多數都會涉及到相對人的利益，所以，為了實現政治的民主與平等參與，行政機關依法定權力、法定事由、按照法定程序公開其所掌握的相關信息就顯得尤為重要。行政信息公開的法制化是行政主體間彼此了解、溝通、尊重、加深理解、消除隔閡、減少行政權實施障礙，節約行政成本，實現行政主體間的“和諧”的必然要求，也是構建社會主義民主，建設社會主義和諧社會的必然需要。

和諧社會是以人為本的社會，簡單的說就是以人民的權利為本，以人權為本。尊重和保障權利，尊重和保障人權是和諧社會的基本特征，也是構建和諧社會的條件之一。只有充分地尊重、保障權利與人權，使人民群眾意識到自己在國家和社會中的主人和主體地位，切實感受到自己是人，有作為人的權利，才能增強社會成員對國家和社會的認同，才能滿腔熱情、扎扎實實地去學習、工作和創造，為和諧社會作貢獻。人權是人成為人應有的、法定的、實有的權利。賦予公民了解權是人權的應有內容。對權利的尊重，對人權的保障，突出表現在對“弱勢群體”的保障上。通過立法的方式確定行政機關有公開其所掌握的行政信息的義務和適當的公開方式與程序，同時，以法律的形式賦予相對人了解權，以及相對人有適當的知悉相關行政信息的途徑與方式，是保障相對人切身利益的有效方式。所以，行政信息公開法制化是尊重、維護行政相對人權利與人權的制度性保障。是和諧社會中保障權利與人權不可缺少的制度手段。

公正合理地協調利益關系是建構和諧社會的基礎性問題，而提出和諧社會中的利益協調關系，是基于現實中的利益關系的失衡。主要是國家、集體、個人的利益關系沒有處理好。產生這種利益失衡的原因之一是利益表達途徑失衡、機會失衡。要想緩解乃至解決利益失衡的狀況，就要建立正確的、及時地反映各方利益的法律機制，讓不同社會利益階層、群體都能有平等的機會和渠道充分表達自己的利益訴求。在今天這個利益多元化的社會，國家和政府應更多的給與社會成員平等的關懷和尊重，這樣的制度有很多，例如行政信息公開制度、民意調查制度、聽證制度、對話協商談判制度、公民投票表決制度等等。在這些制度中，行政信息公開制度是利益表示和傳達的一個重要環節。它通過開放式的信息提供渠道，保障了相對人了解行政機關的行政內容，使相對人能夠對自身的利益內容和利益取向進行明確的判斷和預見，減少利益沖突和利益矛盾發生的可能。所以，行政信息公開法制化是和諧社會利益調整機制中重要的組成部分。

反腐倡廉是構建和諧社會的重要保障。國內外的經驗反復警告人們：腐敗是造成社會不和諧的突出因素，是動亂的源泉，甚至是發生革命、政變、政權交替的根本原因。在我國，腐敗是一種嚴重玷污黨和政府形象，影響黨、政府與人民群眾關系，損壞政治認同和信心，破壞社會穩定，危及國家安全的行為。腐敗既是道德問題、政治問題，更是體制和制度問題。腐敗往往和濫用政治權力(政治資源)、權力變異或異化、權錢交易、幕后或地下交易等聯系在一起。和諧社會的反腐敗法律機制主要是：加快廉政立法，完善反腐敗的法律和制度；建立、健全反腐敗的專門機構和執法機構；加快保障人民群眾監督的各種法律法規的制定，形成有力的社會性監督機制。行政信息公開法制化是構建和諧社會的反腐敗法律機制的重要組成部分。通過行政信息公開立法、行政程序立法，提高行政行為的透明度，真正把政府置于“陽光之下”，體現對于腐敗的預防作用，切實保障了行政相對人和社會成員的監督權。

［參考文獻］

［1］王名揚：《美國行政法》，中國法制出版社2005年版。

［2］俞可平：《中國公民社會的興起與治理的變遷》，社會科學文獻出版社2002年版。

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