新農村建設背景下的鄉村治理問題研究

［摘 要］鄉村治理問題是新農村建設中的重大問題，在當前新農村建設的背景下，鄉村治理的不平衡已經成為新農村建設的瓶頸。對鄉村治理問題的研究，不僅是農村建設中的一項重要內容，對整個現代化來說，都具有重要意義。

［關鍵詞］鄉村治理 鄉村治理困境 統籌城鄉發展

［中圖分類號］D6 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1009－5489(2009)01－0121－03

搞好鄉村治理，實現農業發展、農村穩定、農民富裕，事關我國全面建設小康社會目標的實現和整個現代化建設的進程。20多年來，中國鄉村治理取得了巨大成績，成效顯著，它不僅有力地推動了基層民主政治發展，而且也對國家政治體制改革及民主政治發展產生了深刻影響。但是，從全國范圍來看，鄉村治理發展很不平衡，有相當數量的農村鄉村治理仍處初創、實驗和推廣階段，鄉村治理中的各種矛盾日益突出，已經成為整個經濟和社會發展中的一個不容回避的問題。加強農村民主政治建設，完善鄉村治理機制，既是農村建設中的一項重要內容，也是推動農村各項工作動力支撐和重要保證，對推動農村經濟的發展、政治的穩定、社會的和諧具有重要的意義。這既是當前農村工作的內在要求和應勢之舉，也是鞏固農村各項改革成果，解決農村一系列深層次矛盾的關鍵所在。

一、鄉村治理的內涵

“鄉村治理”最初是由華中師范大學中國農村問題研究中心的學者提出來的。研究中心的著名學者賀雪峰認為：“鄉村治理是指如何對中國進行，或中國鄉村如何可以自主管理，從而實現鄉村社會的有序發展。”俞可平認為：“農村治理就是農村公共權威管理農村社區，增進社區公共利益的過程。”這里的公共權威既可以是官方的，也可以是民間的，或官方與民間機構的合作。黨國英將鄉村治理的定義為：“鄉村社會處理公共事務的傳統制度，包括選舉政府首腦、監督政府工作和設置政府更迭的程序，也包括政府制定、執行政策的能力及居民對這些制度的服從狀況。”

由此可見，鄉村治理就是農村社區內，各種公共的和私人的組織依據法律、法規和傳統習俗等管理農村公共事務，以維持本社區的秩序，促進社區發展的過程。從政府的角度講，鄉村治理的目標就是實現鄉村善治，追求農村社區利益的最大化。鄉村治理理論開拓了治理問題研究的新領域，是治理理論在農村公共事務管理過程的運用與發展。

二、新農村建設中鄉村治理的困境

1.鄉村兩級機構關系不順

20世紀80年代以來，隨著農村家庭聯產承包責任制的推廣和以政社合一為標志的人民公社的解體，在廣大農村，以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督為主要標志的農村自治運動悄然興起，并逐漸成為燎原之勢。隨著社會主義市場經濟的不斷發展，政府職能逐漸從全面管理轉變為依法行政，引導服務，建國以來“命令一服從”型的鄉村關系逐漸被“鄉政村治”的政治格局所代替。鄉鎮政府作為國家在農村的基層政權組織，依法行政，鄉級政權之下的各村社區，成立村民委員會，實行村民自治。在這種政治體系下，鄉村之間的關系協調與否，直接關系到國家權利在鄉村的有效運行和村民自治權利的真正實現。依照1998年11月頒布的《中華人民共和國村民委員會組織法》規定：“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作”這就在法律上明確了鄉村政治關系是“指導、支持、幫助與協助”的關系，而不是領導與被領導的關系，不是行政隸屬關系。

然而這種本應職責清晰、權限分明的鄉村關系，在現實中卻并沒有達到應有狀態。一方面，鄉鎮政府作為國家最基層的行政機關，承擔著依法對本行政區域內各項工作實施行政管理的職能，這就導致了鄉鎮政府往往忽視了指導和幫助的功能，而片面地強化對基層的直接控制和行政領導，進而弱化了村民自治，使村民自治機構成為鄉鎮政府的附屬物，導致了村民自治名存實亡。另一方面，代表農民利益的農村自治組織，往往會尋求擴大自治權利，抵制或拒絕鄉鎮政府的依法行政和宏觀指導，片面地強調自主性，從而造成鄉鎮政府行政管理功能的萎縮，導致了鄉政與村治關系的脫節。這不僅會影響鄉鎮政府職能的有效發揮，而且也有礙于村民自治權利的正確行使和村民積極性、主動性的充分發揮。當村治已發生重大變革時，鄉政沒有發生相應的變革，其后果是日益擴張且不受制約的行政力量不斷壓縮農民和自治組織的活動空間，農民的自主權受到侵害，自治組織日益行政化。這種狀況，從根本上講，不利于農村經濟的發展和農村社會的穩定，也不利于社會主義新農村建設的順利開展。

2.鄉村債務沉重

鄉鎮債務大多形成于20世紀80年代后期，在90年代不斷增加。其中，政府辦企業欠下的債務主要形成于80年代后期到90年代中期；設立農村合作基金會欠下的債務主要形成于90代初期；為完成鄉鎮教育達標而欠下的債務主要形成于90年代中后期。村級債務的形成與財政體制的變化關系密切，在時間上全國大多數地區開始于1990年前后，快速增長在1994年以后。此后鄉鎮和村兩級債務一直居高不下，并且是依然呈現上升趨勢。

當代中國的鄉村債務是社會轉型效應與制度失范的產物。據有關農業問題專家估計，目前中國鎮政府的財政債務每年以200多億元的速度遞增，預計當前的鄉鎮基層債務額超過5000億元；其中鄉鎮一級凈負債超過2300億元，村級預計達2500億元。如果考慮到縣級財政和鄉鎮財政的比例，那么縣以下(含縣)的基層債務總額超過8000億。

3.鄉村精英外流

“精英外流”不同于“精英流動”或“精英流失”的概念，因為“精英流動”兼含有“流出”又“流入”的含義，精英流失則帶有判斷性質，在分析上失之片面，不符合鄉村社會現實。農民只要有機會，從來都想著如何“躍龍(農)門”，即使父輩沒有希望，也會寄希望于后代兒孫。所以說鄉村“精英外流”是一種動態描述，它主要以流出為主，蘊含了精英回流的可能性以及流出流入之間在流量和類型上的不平衡等。由此，“精英外流”即是指農村精英離開村莊外出打工、經商的現象，這并不代表村莊失去了他們；他們與村莊以各種方式保持聯系，并且絕大部分將來會永久回歸村莊。

可以看出，農村剩余勞動力流出農村，緩解了農村就業壓力自然是“理性”的選擇，但民工潮的結構不合理，增加了農村勞動力輸出的成本。其中精英大量流出村莊，對村莊的生產、生活造成一些負面影響。中西部的落后主要是廣大農村的落后，對于村莊流出精英來說，他們既有一定程度的積累，同時又有了解當地社情、民情的優勢，正應該成為中西部廣大農村發展的帶頭人。隨著形勢的發展，尤其在實施西部大開發的戰略后，村莊發展更需要自生精英的直接參與。具體而言，鄉村精英外流對鄉村社會具有如下影響，使得鄉村治理出現危機。影響農村長期效益。一方面農村流出精英應該與所有農民工一起對農村的高拋荒率負責，另一方面農村“能人”流出直接影響到農業生產力與生產率的提高。農村失去了農業科技化積極的實踐力量。失去精英就意味著喪失活力與創造力，當這種失去的程度越高，農村自生的發展就越乏力。流出精英延遲回歸村莊也會遲滯農村的現代化進程。外出打工積累資金、技術是有益的，但如果遲遲不將這些積累轉化為農村的生產力，對于農村來說就是損失，而且長期來看，精英外流所帶來的對村莊的積極刺激將呈邊際遞減。目前，村莊精英延遲回村的風險顯然存在。

三、應對鄉村治理困境的對策研究——統籌城鄉發展模式

1.統籌城鄉發展的內涵

統籌城鄉發展，是相對于城鄉分割的“二元經濟社會結構”而言的，它要求在城鄉發展問題上，統一規劃，把農村經濟社會發展納入整個國民經濟與社會發展全局進行通盤籌劃，綜合考慮，以促進城鄉的協調發展和共同繁榮為最終目標。統籌城鄉發展，不僅是繁榮農村的需要，也是發展城市的需要。它要求把工業與農業、城市與鄉村、城鎮居民與農民作為一個整體，統籌謀劃、綜合考慮，通過體制改革和政策調整，協調工農關系、城鄉關系，逐步清除城鄉之間的藩籬，從根本上解決“三農”問題，促進城鄉經濟社會協調發展，推進城鄉分割的二元結構向城鄉一體的現代一元社會經濟結構轉變。統籌城鄉發展，包括統籌城鄉物質文明、政治文明、精神文明和生態環境建設，統籌解決城市和農村經濟社會發展中出現的各種問題，打破城鄉界線，優化資源配置，實現共同繁榮。

2.統籌城鄉發展模式的主要對策

(1)統籌城鄉社會事業發展

第一，要統籌城鄉基礎設施建設。城鄉基礎設施是城鄉經濟發展和人民生活的基礎，工農業、服務業的發展必須建立在良好的基礎設施之上。因此，必須統籌城鄉基礎設施。首先，必須統籌城鄉公路、橋梁、河道建設、水力、電力系統的改造，把它們納入各級政府的統一管理之中，努力做到城鄉公路、橋梁、水道暢通無阻，搞好農村水力工程建設及農村電網改造，使村村通水電，建立完備的農業水力灌溉系統。其次，統籌城鄉廣播、有線電臺、程控電話、郵電等通訊基礎設施建設，加強城鄉的信息交流，努力做到，鄉鄉有電臺，有郵電，村村有廣播，家家有電話。再次，統籌城鄉文化基礎設施建設，城鄉文化基礎設施由各級政府統一規劃，努力做到縣縣有文化廣場，鄉鄉有圖書館、文化站，村村有文化宮。

第二，統籌城鄉文教衛事業。統籌城鄉發展必須以科學的發展觀為指導，因此必須把提高國民素質，變勞動力資本為人力資本作為統籌城鄉發展的頭等大事，因此必須統籌城鄉文教衛事業。對于文化教育事業，首先，必須把城鄉教育納入各級政府的統一管理之中，改變過去那種重城輕鄉的作法，中央、省、直轄市、自治區、地級市、州政府必須加強對鄉村教育的財政投入，特別加強農村義務教育的投入，使義務教育變成真正的國民教育，城鄉學校的基礎設施建設應由各省、地級市政府統一籌款，全盤考慮，農村中小學教師的基本工資應該由中央、地方各級政府共同負擔，由縣統管，統一撥放，并且城鄉同一級別、同一檔次的教師基本工資應該統一。其次，各級教育主管部門要清理對外來民工的各種不合理收費，一讓民工子女與當地居民子女享有同等的受教育權，城鄉學校對家庭困難的農民子女和市內低保家庭子女免除雜費和住宿費，并給予特困生進行生活補助，倡議金融單位對貧困生發放助學貸款，各級政府有關部門要從教學、科研、資金、師資和管理等方面扶持、贊助城鄉民辦學校，使其為社會主義教一育事業服務。對于城鄉衛生事業，首先，必須推廣農村合作醫療試點范圍，讓廣大農民真正享有醫療保障。其次，對城鄉基礎設施進行統一規劃，改善農村醫療條件，提高城鄉醫藥人員的專業技術水平，鼓勵學有專長的醫學專業大學生到農村去創業，加強城鄉藥品的管理工作，盡量少出醫療事故。再次，積極推廣全民健身活動，大力發展體育事業，提高國民身體素質。

(3)統籌城鄉勞動就業。統籌城鄉勞動就業就是各級政府要對城鄉勞動就業進行統一規劃，統一安排，同時發揮市場在城鄉勞動就業中的基礎作用，使城鄉勞動者自主擇業，平等就業。為此，首先，應提高城鄉勞動者的素質，把勞動力資本變成人力資本，要大力對城鄉勞動力加強職業技術培訓、崗前培訓、在職業務培訓，提高他們的專業技術水平加強職業道德教一育，提高他們的思想道德水平加強體格檢查，衛生防疫工作，改善他們的健康狀況。其次，要為城鄉勞動者就業提供一個公平競爭的機會，一方面要提高農村勞動力外出的組織化程度，輸出地和輸入地要建立完善的服務體系。另一方面，要加強城鄉勞動力市場的管理，清理對農民工進城的各種歧視政策，不合法的帶度限制和亂收費的做法，切實維護農民工的合法權益，使城鄉勞動者在工資待遇、公傷保險、醫療保險、養老保險等各個方面一視同仁，平等對待，給予農民工子女的上學與城市居民同等待遇。再次，要促進城鄉勞動就業互相融合，鼓勵城市握有過剩資本人員、有關農業的科技人員到農村去創業，做農場主、農莊主。同時也鼓勵農村有一技之長的勞動者進城創業。最后，對城鄉過剩勞動力進行勞務輸出，減輕城鄉就業壓力。

(4)統籌城鄉財政。統籌城鄉發展，必須對國家財政支出進行總體規劃，統一安排。目前，我國己進入工業化中期階段，工農業應平衡發展，同時，我國農業的發展遠遠落后于工業，對農業的投入遠遠低于非農產業。因此，要加大財政支農力度。首先，形成政府農業投資穩定增長機制，確保中央農業基本建設投資保持在較高水平。其次，建立對農民收入直接補貼制度，將主要農產品市場風險基金轉為對農民收入的直接補貼。在主產區建立對農民使用先進技術的直接補貼制度；再次，充分利用WTO的“綠箱”政策，增加農業科研、科技推廣、質量安全和檢驗檢測、農產品流通設施、農民培訓等方面的投入。保證農業發展與國民經濟整體發展相協調，保證務農者的收入增長速度高于非農產業就業者。

［參考文獻］

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