從次貸危機看我國金融監管存在的問題及對策

［摘 要］本文首先介紹了當前國際金融監管的主流思路和發展趨勢，指出了美國次貸危機暴露出的金融監管系統性漏洞，進而分析我國金融監管存在監管主體不明確、成本效率不匹配、監管受外部影響、市場推出機制不健全等問題，并提出改進金融監管的相關建議。

［關鍵詞］次貸危機 金融監管 監管體制

［中圖分類號］F83 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1009－5489(2009)01－0048－03

一、背景

愈演愈烈的全球金融危機暴露出金融創新過度和金融監管不力所造成的巨大破壞力，我國在

此次金融危機中受到影響較小，一方面由于我國金融行業國際化程度較低，另一方面也與我國金融監管較為嚴格、金融創新發展較落后密不可分。在當前形勢下，反思金融監管體制，探索促進金融市場健康發展的有效途徑，具有更強烈的現實意義。

二、當前金融監管主流思路、發展趨勢

金融監管是指一國金融監管當局以法律法規為依據，對金融業的經營進行監督管理的行為。其最終目的是提供公平競爭、保護存款人和投資人利益、保持金融體系穩定。現代金融內在風險性理論認為：金融體系和金融機構內在脆弱性、金融主體行為理性相對有限性，以及金融資產價格的內在波動性，決定了金融系統存在自身難以克服的不穩定性及巨大風險，需要借助外部監管力量對其調控和管理，否則在其高度的內部風險傳遞性和外部性的雙重作用下，將會嚴重危及經濟安全。

目前，各國政府無一例外地對本國的金融機構、金融市場實施了不同程度的金融監管，但監管體制并沒有統一模式。例如：美國通過頒布《金融服務現代化法案》確立了金融業混業經營制度，同時也確立了“雙重多頭”的綜合監管和功能性監管模式；英國采取了金融監管服務局實施監管、英格蘭銀行專司央行業務的監管模式；歐元區國家由于統一了貨幣，中央銀行職責都由歐洲央行代行，各自成立了本國金融監管機構；日本則通過金融控股公司的形式完成了向金融混業經營高級階段轉變的過程。

在金融全球化的大背景下，西方發達國家順應國內國際金融實踐，金融監管不斷改革，主要表現在：監管范圍不斷擴大；監管手段現代化；監管內容標準化；監管方式從單一合規性監管轉向合規性監管與風險性監管并重；監管體制的組織結構體系向部分混業監管或完全混業監管的模式過渡；更加注重風險性監管和創新業務的監管；越來越重視金融機構的內部控制制度和同業自律機制；以市場約束為基礎的監管體系正在形成；金融監管全球化的趨勢在不斷加強；監管體系呈集中統一化趨勢；監管法制呈現出趨同化、國際化發展趨勢。

三、次貸危機對當代金融監管的啟示

美國次貸危機中，高度市場化的金融系統相互銜接產生了特殊的風險傳導路徑，即低利率環境下的快速信貸擴張，加上獨特的利率結構設計使得次貸市場在房價下跌和持續加息后出現償付危機，按揭貸款的證券化和衍生工具的快速發展，加大了相關金融資產價格下跌風險的傳染性與沖擊力，而金融市場國際一體化程度的不斷深化又加快了金融動蕩從一國向另一國傳遞的速度。在此以前，美國金融市場的運作和“雙重多頭”監管機制一直被視為全球的典范，然而其對系統性金融風險的抵御力仍顯得非常薄弱，一是缺乏統一、協調、全面和權威的監管機構。二是隨著金融混業經營和金融產品的一體化，監管重疊成為金融創新的阻礙。三是功能性監管對證券、銀行和保險實施重復的分類監管，同時缺乏針對金融活動和金融消費者的統一監管和保護。

次貸危機對我國金融監管發展的啟示，主要有三個方面：首先、金融創新的雙刃劍特征決定了金融監管的必要性，金融創新在促進風險分散渠道多元化、提高市場效率方面具有積極的意義，其掩蓋、轉嫁、防大風險等效應不容忽視。其次，混業經營目前暴露出風險的同時也顯示出其合理性，其抵御風險的能力更強。最后，金融監管體系一方面要保持審慎性，另一方面要能夠跟得上創新和混業經營趨勢。

四、我國金融監管現狀、存在的問題

我國金融監管由中國人民銀行、中國銀行業監督管理委員會、中國證券市場監督管理委員會和中國保險業監督管理委員會四個機構分別執行。現階段的金融監管目標可概括為：防范和化解金融風險，維護金融體系穩定與安全；保護公平競爭和金融效率的提高；保證金融業穩健運行。

我國金融監管中存在的主要問題包括：

人民銀行定位不清晰，影響了央行參與、指導金融業整體監管的作用發揮。跨市場金融產品的迅速發展，模糊了分業監管的邊界，也使得分立的監管難度在加大。與此同時，人民銀行在制定和執行貨幣政策、擔當最后貸款人角色過程中，缺少與“三會”的合作機制，無法切實保證貨幣政策的執行效果。從金融機構收集的大量數據和信息，也存在重復采集、多頭采集和信息一致性差等問題。由于職責限制，浪費了人民銀行在金融監管和金融風險化解上所具有的其他機構無法比擬的分支機構布局優勢。

金融監管成本和效率不匹配。我國監管效果不盡人意，消極金融現象時有發生。主要原因包括：金融機構資產質量、經營水平的限制、漸進式經濟體制改革對“弱金融”的過度依賴，還包括自上而下的金融改革方式、監管寬容的存在致使市場懲戒機制不力，金融機構自我約束、自我管理機制不健全，金融同業工會等行業自律性組織在我國也極為少見，社會監督機構對金融機構的監督和檢查缺乏自主權。監管部門將主要精力放在機構審批和業務審批上，對金融機構日常營運監管較少，難以發揮應有效能。

多頭監管問題。首先，多個監管主體之間在監管標準上不可避免地存在差異，造成在某些領域出現監管重合，在某些領域又出現了監管真空，例如金融機構同業存放、系統類法人機構資金往來等非同業拆借融資行為監管問題，商業銀行設立基金管理公司進入貨幣市場問題，都面臨這樣的監管困境；其次，由于監管主體都依據各自的監管原則制定監管規則，在保證各自監管有效性的同時，勢必犧牲了監管效率，提高了監管成本；第三，多頭監管的存在，使得沒有一個“有權”機構能夠負責整個金融市場和金融體系的風險，最佳的監管時機往往會在溝通、協調過程中被錯過。 金融監管受外部因素影響問題。中國金融體制改革從一開始就是在政府控制下的自上而下的改革。從中國人民銀行獨立行使中央銀行職能、專業銀行分設，再到政策性銀行的成立，無不都是在政府的推動下完成。也正因為在金融體制改革中有政府的參與，從而極易產生尋租行為與內部人控制的問題。金融機構的尋租行為，甚至包括與地方政府協同的尋租行為，加大了金融監管的難度，降低了金融監管的效率。

“監管有余、創新不足”問題。在現行分業監管制度下，銀行參與證券業務被限制，一些具有轉移風險及套期保值功能的金融產品和金融工具無法在市場立足，影響到證券機構的運作及策略，證券市場表現出很強的短期投機性和不穩定性。與此同時，大量衍生金融產品則受到嚴格的監管限制，金融機構對于金融創新的動力不足，制約了我國金融的發展。

五、改進我國金融監管的建議

發揮央行監管優勢，整合金融穩定、金融服務和金融監管資源。央行在參與金融監管活動中，無論是宏觀穩定性調節，還是微觀審慎性監督，都具有其不可替代的優勢。此次金融危機提醒我們：在市場失靈、集體失去理性時，必須、且只能由政府出手進行全局性的干預，中央銀行作為國家的銀行、最后貸款人，是最能夠以超越金融業的角度審視金融體系，進而實施有效風險處置的部門。比較可行的改革方式，是對原有監管機構進行整合，按照統一監管、功能性監管的思路，由人民銀行牽頭建立“金融監管委員會”，下轄銀監局、證監局、保監局、外管局，甚至可進一步打破按照被監管主體類型劃分監管機構的傳統，分出：存款類、授信類、信托類、投資銀行類、保險類、代理類等業務種類對應監管部門，有效填補監管盲區，解決分業監管中政策協調和配合問題。“金融監管委員會”的職能定位與“貨幣政策委員會”相對，前者負責金融監管，后者研究和制定貨幣政策，兩者共同服務于維護金融穩定的總體目標。

借鑒國際經驗，改進監管方式，由粗放式監管向風險目標監管轉變。金融監管應適應混業經營、金融創新的新形勢，放棄主體監管思路，更多強化功能性監管，對所有金融機構的同類型的業務進行統一標準監管，以減少監管真空和盲區；深化非現場監管，更貼近市場前沿，利用現代科技手段，從金融機構的日常經營數據抓起，提高監管的前瞻性和有效性；推進金融改革，完善金融體系，特別是在金融風險只能控制和轉移、不能被消除的原理指導下，推進商業銀行朝著科學的公司治理結構改革，建立健全存款保險、金融機構紓困基金。

深化獨立監管理念和風險意識。一是政府行為進一步規范。充分發揮市場功能，完善市場運行機制。建立統一的市場規則，為金融機構創造平等的競爭環境，促進金融機構依法獨立經營，按市場規則辦事。增強披露信息的及時性、準確性、透明度，接受社會公眾的監督。充分發揮行業協會的作用，健全行業自律組織機構，實行行業自律。還應充分發揮中介機構的社會監督作用，形成法定監管機構、中介機構、金融機構自律組織的有效監管體系。

正確處理金融監管與金融創新的辯證關系。不可簡單地將金融監管與金融創新、金融監管與金融發展對立起來，有效的監管對于金融創新起到規范、控制風險的作用，有利于金融創新和金融健康、良性發展。正確的態度是不因為次貸危機而抑制合理的金融創新，也不放任投機性的金融創新自由泛濫釀成系統性金融風險。

加強金融監管的國際合作。首先，要按照新資本協議要求制定相應的規章，強化對商業銀行以及金融控股公司的風險管理及資本金的要求；其次，要對銀行風險評估體系的合理性、準確性及信息披露的可信性進行監督，推動商業銀行風險管理的科學化；再次，針對國有商業銀行資本充足率偏低的問題，要制定相關政策，使其資本充足率盡快達到巴塞爾協議的要求；最后，要強化監管當局對銀行安全性監管的獨立性和權威性，使其具有處罰的自主權。

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