“不能讓煙草利益集團干預公共衛生政策”

《商務周刊》：在國家煙草專賣制度下，我國煙草業被打造成中國國有壟斷的“一大利藪”，在常年詬病聲中“巋然不動”。 對這一現象您是如何看待的？

夏業良：首先煙草行業在計劃經濟時期對中國的經濟起到稅收支柱的作用。那時候中國的工業企業贏利的很少，而煙草行業是贏利大戶。1980年代末到1990年代初，中國效益最好、利稅最大的前50家企業中，煙酒企業占的比重一直非常大，有時候高達90%以上。但是從1990年代中期市場經濟體制建立后，很多行業的企業尤其是民營企業的贏利空間逐漸增大，煙草公司所占的比重明顯降低。

但國家財政稅收對煙草行業有一種特別的依賴。煙草本身也比較特殊，實行國家專賣，國家在煙草行業的發展方面給了很多的支持政策，同時對煙草產生的負面影響也有意忽略或者是不計。

《商務周刊》：從2006年開始，《煙草控制框架公約》在中國已開始生效。最近在《公約》第三次締約方會議上提出三條準則，第三條就是“不得讓煙草利益集團來干預公共衛生政策”。 在您看來這項準則在我們國家實施起來會不會很艱難？

夏業良：我覺得這是一個非常重要的條款。大家知道有些地方政府的稅收主要來源就是煙草，比如云南，所以在云南你可以看到一些大的活動都是由煙草行業來贊助的，那么在控煙的公共衛生政策上他們就享有更大的話語權。由于受到種種因素的影響，這一準則實施起來肯定會有困難。控煙應該更主要是靠公共政策來推動。吸煙是個人的自由，我們無法干涉。但我們可以創造一種公共空間的文化。就是說吸煙是一種個人行為，但請不要把你的偏好強加于他人。

《商務周刊》：在您看來，為何重大的公共衛生政策在中國執行起來的力度相比其他國家難度要大。

夏業良：建國以來，中國的公共政策制定可以分為兩個階段。改革開放前30年，那是計劃經濟時代，還談不上什么公共政策，那時候基本上就是就是按照國家的發展需要，很少考慮到老百姓對具體問題的感受。它從計劃者的角度考慮哪些是對人民有利的就制訂哪些政策，不會具體的問你對這個政策的感受如何。所以計劃經濟時代沒有人把它當作所謂公共衛生政策來考慮，不過當時在農村地區建立的赤腳醫生、合作衛生院等等，還是起到一個最基本的救助服務。

改革開放后的30年，公共衛生政策從醫療等方面的深度和范圍都擴寬了很多，而且醫療質量和整個衛生環境都比過去有了明顯提高。但在農村反而一段時間內被削弱了。原來的鄉衛生院、赤腳醫生體系不存在了，而新的東西又沒有馬上建立起來。

中國到目前為止還不是一個法治的國家，而是一個人治的國家，一個特權的社會，就是說你有一定的地位和權力才能特別的關照。所以中國的公共衛生政策要想得到明顯的改善，還依賴于根本性制度變革。也就是說，除了中國經濟體制進行了30年的改革，我們的政治體制也應該進行改革。如果這個不配套的話，那么很多重大的問題都是沒有辦法得到根本解決的。無論是社會保障還是公共衛生政策，它都沒有辦法真正解決。

另外，有一些公共衛生政策說起來的時候大家都說支持，但是最終之所以無效或者低效，是由于沒有考慮到一些有效的激勵。具體執行的人很重要，如果他們表面一套，背后又一套，政策的效果勢必大打折扣。所以政策的設計者除了要考慮政策應達到比較理想的目標以外，還要考慮它的可操作性。可操作性里面就包括對執行人的有效激勵，執行人應該得到一定的收益補償。但是除了給他們激勵之外，還要對他們更加嚴格的約束和監控，否則就很容易形成腐敗。監督和約束不能是那種虛置的，一定要實實在在的。

《商務周刊》：在控煙這樣的公共政策方面，我們是不是過多地依賴政府？當政府處于財稅激勵的原因而忽視控煙，再好的公共政策都會是表面工作。

夏業良：是的，如果所有的公共政策都是由政府來執行的話，就會有這樣一種趨勢。所以為什么講在醫療衛生領域中應該允許或者說需要那些非政府部門的民間力量，他們會對公共衛生政策形成一種有益的促進。甚至很多國家那些衛生方面的公約都是非政府機構提出來的。控煙組織中，真正能夠放開手去做，做的不錯的，也就是這些民間組織。

這些年的一個倒退的傾向是，很多人強調把醫療方面的資源集中在政府手中。他們認為只有政府才能最公平的配置資源。如果按照這個理論，那么計劃經濟時代，政府是最有能力配置好資源，為什么沒有配置好？