《煤礦建設(shè)項目安全核準(zhǔn)基本要求》解讀

王萬生

國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局頒布的AQ1049-2008《煤礦建設(shè)項目安全核準(zhǔn)基本要求》(以下簡稱AQ1049),已于2009年1月1日開始實施。這項新的安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn),為延伸和擴展煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)管范圍提供了有力的執(zhí)法依據(jù),將在安全生產(chǎn)中發(fā)揮重要作用。

制定的背景和意義

近年來,煤礦建設(shè)規(guī)模擴大、步伐加快,保障了國民經(jīng)濟和社會發(fā)展對煤炭的需求。但也出現(xiàn)了投資過熱、無序建設(shè)的苗頭和現(xiàn)象。為使煤礦建設(shè)項目切實做到安全設(shè)施與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投入生產(chǎn)和使用,在立項審批階段就增加安全要求很有必要。2006年7月16日,國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強煤炭行業(yè)管理有關(guān)問題的意見》(國辦發(fā)[2006]49號),文件規(guī)定:“發(fā)展改革委核準(zhǔn)重大煤炭建設(shè)項目,要征求安全監(jiān)管總局和煤礦安監(jiān)局的意見,煤礦安監(jiān)局負責(zé)對項目進行安全核準(zhǔn)”。這一規(guī)定,既明確了對安監(jiān)部門的嚴格安全把關(guān)要求,又相應(yīng)提高了煤礦安全準(zhǔn)入門檻,直接體現(xiàn)安全生產(chǎn)工作關(guān)口前移、從源頭治理的精神。AQ1049的出臺,標(biāo)志著安全核準(zhǔn)將邁上規(guī)范化工作軌道。

安全核準(zhǔn)的工作性質(zhì)與定位

煤礦建設(shè)項目安全核準(zhǔn)不是獨立的行政許可事項,僅是項目核準(zhǔn)的一個組成部分,煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)不能直接受理建設(shè)單位安全核準(zhǔn)申請,只能在政府投資主管部門受理項目核準(zhǔn)申請并書面征求安全核準(zhǔn)意見時,才能開展相應(yīng)的安全核準(zhǔn)工作。

安全核準(zhǔn)與平常的安全“三同時”既有聯(lián)系又有區(qū)別,不是簡單重復(fù),而是在項目建設(shè)不同階段,各有側(cè)重又前后呼應(yīng)的行政執(zhí)法行為。安全核準(zhǔn)是在項目可行性研究階段進行,主要解決能不能建的問題,未通過安全核準(zhǔn)的將不能通過項目核準(zhǔn);而安全設(shè)施設(shè)計審查是在項目初步設(shè)計階段進行,主要解決怎么建的問題,未通過安全設(shè)計審查的將不能開工建設(shè);安全設(shè)施竣工驗收是在項目完工后、投產(chǎn)前進行,未通過安全驗收的將不能投入生產(chǎn)和使用。

核心內(nèi)容

AQ1049篇幅簡短,特點鮮明。該標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)思想是,通過地質(zhì)勘查報告、安全預(yù)評價報告、可行性研究報告、建設(shè)單位安全生產(chǎn)業(yè)績、安全開采條件等五個方面情況,判斷項目安全設(shè)計依據(jù)充分性、建設(shè)單位安全資格和將要建設(shè)煤礦的安全保障能力,并最終確認其是否具備安全開發(fā)條件。

(一)安全設(shè)施設(shè)計的條件和依據(jù)

井田地質(zhì)勘查報告是煤礦設(shè)計最基礎(chǔ)技術(shù)資料。地質(zhì)報告質(zhì)量高低,尤其是涉及開采安全的一些基礎(chǔ)數(shù)據(jù)是否齊全、可靠,將直接影響礦井設(shè)計的質(zhì)量。鑒于今后煤礦開采深度逐步增加、安全條件日趨復(fù)雜,煤礦設(shè)計對地質(zhì)勘查資料的要求也越來越高,但是,目前許多建設(shè)單位已經(jīng)掌握、即將用于建設(shè)開發(fā)的地質(zhì)資料,不同程度地存在審批手續(xù)不全、或缺少必要的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)與安全內(nèi)容等問題,影響著下一步設(shè)計工作,應(yīng)該在立項審批時嚴格把關(guān)。

設(shè)計規(guī)范要求,只有達到勘探級別的地質(zhì)報告才能作為大中型煤礦設(shè)計依據(jù),所以本標(biāo)準(zhǔn)4.1.1提出,井田地質(zhì)勘查程度必須達到勘探級別,提交的地質(zhì)報告要經(jīng)過規(guī)定部門(機構(gòu))的評審和備案,使得從中引用的數(shù)據(jù)和結(jié)論比較可靠并具有相應(yīng)的法律效力。

在此基礎(chǔ)上,還要做到:煤層瓦斯參數(shù)要齊全,對礦井瓦斯等級和煤與瓦斯突出可能性要進行預(yù)測和評價,可采煤層的煤塵爆炸性、自燃傾向性要基本確定,礦井水文地質(zhì)條件、露天礦邊坡穩(wěn)定性、老窯及采空區(qū)積水等情況要一一查明,為此,標(biāo)準(zhǔn)專門列出了4.1.2、4.1.3、4.1.4、4.1.5、5.6.1條內(nèi)容。這在DZ/T0215-2002《煤、泥炭地質(zhì)勘查規(guī)范》中均有明確規(guī)定,是礦井設(shè)計的主要依據(jù),也是最起碼的安全要求。如果井田地質(zhì)報告沒有按規(guī)定評審、備案,反映礦井瓦斯、自燃、水害等主要災(zāi)害情況的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確、不全面,或者沒有進行必要的安全論證和闡述的,必須進行補充完善,否則不能通過安全核準(zhǔn)。

(二) 建設(shè)單位安全資格

煤炭工業(yè)是典型的高危行業(yè),僅靠先進的裝備、外聘幾個技術(shù)專家,無法保證煤礦采掘活動的正常運行,特別是安全生產(chǎn)。開發(fā)建設(shè)煤礦的企業(yè)應(yīng)具備一定前提條件,要設(shè)置準(zhǔn)入門檻,這是促使煤礦安全狀況發(fā)生根本性好轉(zhuǎn)的需要。近年來煤炭需求緊張,許多煤炭行業(yè)外的企業(yè)和個人紛紛投資煤礦建設(shè)。由于這些企業(yè)缺少相關(guān)的煤礦管理人員和技術(shù)人員,沒有煤礦建設(shè)和生產(chǎn)管理經(jīng)驗,因此發(fā)生事故的可能性大大增加,尤其是開發(fā)建設(shè)災(zāi)害嚴重的礦井,更加沒有安全保證,成為煤礦安全生產(chǎn)重大隱患。本標(biāo)準(zhǔn)第4.4.1、4.4.2條規(guī)定,建設(shè)單位要提供經(jīng)省級煤炭行業(yè)管理部門確認、反映企業(yè)開發(fā)建設(shè)煤礦安全生產(chǎn)業(yè)績的書面報告;同時,參考其他行業(yè)先進有效的管理運行機制,從兩個方面規(guī)定了開辦煤礦最基本的安全資格:

1.具備基本的安全生產(chǎn)經(jīng)驗(第5.2.1條)

開發(fā)建設(shè)災(zāi)害嚴重礦井,必須由具有相應(yīng)災(zāi)害類型礦井安全管理經(jīng)驗和業(yè)績的煤炭企業(yè)承擔(dān)。要說明的是,災(zāi)害嚴重礦井的范圍不僅指高瓦斯、煤與瓦斯突出、容易自然發(fā)火、水文地質(zhì)條件復(fù)雜幾種,還應(yīng)包括可能造成重大傷害事故的其他情況,如沖擊地壓等;開發(fā)建設(shè)災(zāi)害嚴重礦井,其建設(shè)單位應(yīng)以相應(yīng)的煤礦企業(yè)為主體,至少也要有該類煤礦企業(yè)參與。

2.安全業(yè)績良好(標(biāo)準(zhǔn)第5.2.2條、5.2.1條)

對發(fā)生重大和特別重大事故的建設(shè)單位在申報新的煤礦建設(shè)項目作出時間限制,實際上是一種安全懲罰措施,目的是為了督促這些企業(yè)盡快彌補安全管理漏洞、提高安全防范能力,是安全生產(chǎn)“優(yōu)生優(yōu)育”的體現(xiàn)。要注意的是,與事故單位(礦井一級)不屬同一個上級法人單位的企業(yè)不受此限制。

(三) 礦井安全開采的基礎(chǔ)條件

實現(xiàn)煤礦安全生產(chǎn),離不開采掘部署的科學(xué)合理、技術(shù)裝備的先進適用、企業(yè)管理的嚴格高效。為使新建或改擴建礦井在立項階段就打好安全基礎(chǔ),創(chuàng)造有利的安全開采條件。本標(biāo)準(zhǔn)重點關(guān)注以下幾方面內(nèi)容。

1.安全開采開行性

在現(xiàn)有科技、管理水平下,礦井開發(fā)建設(shè)中是否存在無法消除、無法有效控制的煤礦災(zāi)害因素。標(biāo)準(zhǔn)第4.3.2條專門回答了這一問題。

2.礦井瓦斯等級

由于建井前掌握的地質(zhì)資料不全、不準(zhǔn),一些礦井投產(chǎn)后相繼出現(xiàn)瓦斯升級現(xiàn)象,但由于企業(yè)盲目追求經(jīng)濟效益,不愿增加必要的安全成本,存在僥幸心理,仍然堅持原有的安全設(shè)防等級,埋下諸多安全隱患。河南省大坪煤礦就是因為沒有正視高瓦斯礦已演變?yōu)椤巴怀觥边@一現(xiàn)實,終在2004年發(fā)生了“10·20” 特別重大瓦斯爆炸事故,造成148人死亡。

為避免這些悲劇重演,減少企業(yè)二次投入帶來的損失,從根本上解決煤礦建設(shè)項目安全設(shè)施設(shè)計中礦井瓦斯等級定位不準(zhǔn),制定的防治瓦斯災(zāi)害措施針對性不強等問題,《關(guān)于嚴格審查瓦斯災(zāi)害嚴重的煤礦建設(shè)項目安全設(shè)施設(shè)計的通知》(煤安監(jiān)監(jiān)察[2006]54號)要求:“井田內(nèi)局部瓦斯富集,富集區(qū)域相對瓦斯涌出量達到10m3/t以上的,應(yīng)按高瓦斯礦井設(shè)計;井田地質(zhì)勘查報告認為井田內(nèi)存在突出危險性煤層的,按煤與瓦斯突出礦井設(shè)計;根據(jù)井田地質(zhì)勘查報告,部分煤與瓦斯突出參數(shù)超標(biāo),且周邊有突出礦井的,按煤與瓦斯突出礦井設(shè)計;經(jīng)國家煤礦安全監(jiān)察局授權(quán)單位論證,認為井田內(nèi)煤層有突出可能的,按煤與瓦斯突出礦井設(shè)計”,據(jù)此形成了標(biāo)準(zhǔn)的第5.5.1、5.5.2、5.5.3和5.5.4條相關(guān)內(nèi)容。

3.礦井設(shè)計規(guī)模

煤(巖)與瓦斯(二氧化碳)突出,是最為嚴重的礦井災(zāi)害,在突出機理、防治技術(shù)等方面至今還有許多未能破解的難題,因此,許多國家已經(jīng)不再開采有突出危險的煤層。多年來,我國在突出煤層開采實踐中摸索和積累了寶貴經(jīng)驗,在投入到位、管理嚴格條件下,防范惡性傷亡事故發(fā)生并非遙不可及。通過深入調(diào)研和廣泛征求意見,得出如下共識:從保障安全角度出發(fā),開采有突出危險煤層的礦井,規(guī)模太小,則經(jīng)濟實力有限,技術(shù)管理力量薄弱,不能有效保證安全投入;規(guī)模太大,將使井下生產(chǎn)系統(tǒng)、通風(fēng)系統(tǒng)復(fù)雜,用人多,不符合建設(shè)安全高效礦井發(fā)展方向,安全風(fēng)險加大。綜合考慮不同礦區(qū)實際,經(jīng)反復(fù)測算,確定了第5.3.1條內(nèi)容,即“新建煤與瓦斯突出礦井,設(shè)計生產(chǎn)能力應(yīng)在45萬t/a及以上,但不得高于500萬t/a,布置回采工作面?zhèn)€數(shù)不得超過2個(不包括開采保護層的工作面?zhèn)€數(shù))”。在第5.3.2、5.3.3兩條,要求高瓦斯、低瓦斯礦井最大生產(chǎn)能力不能超過800萬t/a、1500萬t/a,也是出于簡化生產(chǎn)系統(tǒng)(布置回采工作面?zhèn)€數(shù)不得超過2個),便于安全管理考慮所致。

4.與周邊礦井關(guān)系

近年來,因小煤礦開采不正規(guī)而影響其他煤礦安全生產(chǎn)的問題有所改觀,但仍未徹底杜絕,為防止將這種安全問題帶到新的生產(chǎn)煤礦中去,在第5.6.2、5.6.3條,要求煤礦建設(shè)項目所在井田范圍內(nèi)(含垂直方向上相互影響安全生產(chǎn)的范圍)不能有其他生產(chǎn)礦山。

5.主要安全措施是否全面、可靠

可行性研究報告是煤礦設(shè)計的第一階段,主要內(nèi)容一經(jīng)確定,將要影響到礦井開采的整個服務(wù)年限范圍。本標(biāo)準(zhǔn)第4.2.3條要求,高瓦斯和有煤與瓦斯突出危險的煤礦必須編制瓦斯抽采方案,這是其他規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)中從未涉及的新內(nèi)容,主要是為了保證新建礦井實現(xiàn)預(yù)防為主、先抽后采、先治后采。其抽采方案要包括以下主要內(nèi)容:

一是礦井瓦斯災(zāi)害程度及采取抽采措施必要性分析;二是煤層瓦斯抽采基礎(chǔ)參數(shù)及抽采難易程度分析;三是抽采方式(地面、井下等)比較和選擇;四是抽采應(yīng)達到的效果;五是瓦斯利用可行性分析及其實現(xiàn)途徑。

本標(biāo)準(zhǔn)適用于國家煤礦安全監(jiān)察局對大型煤礦建設(shè)項目進行安全核準(zhǔn)。其他項目的安全核準(zhǔn),有關(guān)地方煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)可參照執(zhí)行。

編輯林 靜