政治文化與公共政策

一、相關概念:公共政策與政治文化

公共政策是公共權力機構為解決某一社會問題而制定的行為規范,是政府的政治行為。任何政府的公共政策活動與過程都必須在一定的環境下進行。

每一個社會都有自己的文化,并因而使該社會成員的價值觀和生活方式不同于其他社會中的成員。政治文化,是人類社會文化的一個重要組成部分。美國政治學家加布里埃爾·A·阿爾蒙德認為“政治文化是一個民族在特定的時期流行的一套政治態度、信仰和感情。這個政治文化是在本民族的歷史和現實社會、經濟、政治活動進程所形成。人們在過去的經歷中形成的態度類型對未來的政治行為有著重要的作用。政治文化影響各個擔任政治角色者的行為、政治要求內容和對法律的反應。”根據公民在政策系統中作用的不同,阿爾蒙德在大量實證研究的基礎上,把政治文化區分為三種不同的類型,即狹隘型、臣屬型和參與型。

二、我國特有的政治文化及其對中國公共政策的影響

任何一個國家的政治文化必然包括傳統政治文化和現代政治文化兩個部分。中國政治文化實質特征是:傳統政治文化遺留的痼疾頗多,而現代政治文化的民主還停留在憲政層面,實質性民主缺乏。中國傳統政治文化實際上可以說是臣屬型;而現在政治文化則是憲政層面的參與型,實際意義上卻介乎于臣屬型與參與型之間。

(一) 傳統政治文化

傳統政治文化是在過去的政治文化中居于主導地位,并對現在以至將來都有深刻影響的政治文化。中國傳統政治文化是近于臣屬型的。中國統一、仁德、和平等優良政治文化,對諸如中國對外政策、民族政策等政策制定與執行上起著非常重要的作用。但是,隨著國際和國內政治、經濟、文化、科技等的發展與進步,中國傳統政治文化也表現出許多弊端:

1、 家長本位

在中國,家長制是兩千多年封建王朝的主要統治模式,從而在人們心理和意識中形成慣性思維。作為一種非理性存在,家長制的體現是在政治生活的序列中,由上而下擁有絕對權力而無相應的義務,由下而上只有絕對的義務而無相應的權利。家長制的主要表現就是權力的過分集中、一言堂和下級對上級的依附、公眾對政府的順從。與家長制相伴的中國特有的三綱五常這一禮制秩序,又固化了家長本位的政治文化。家長的全能地位必然造就培養出“權威主義人格”。這種權威主義人格主要表現為權力崇拜思想、奴性仆從習慣、虛飾欺騙習慣等。

2、 權力本位

權力本位是指以權力作為謀求社會利益資源和衡量個人價值的基本手段。權力本位作為一種社會價值取向,其存在的前提是政治的功能泛化,這必然形成權力崇拜的政治文化現象。權力本位的政治價值取向導致了中國歷史上讀書為仕傳統、官僚機構的臃腫、社會自主空間的不斷萎縮并成為政治生活的附庸,并強化了國民的臣民意識,形成對權威的依附心理和奴性仆從習慣。

3、 臣民心理和小農意識

家長本位和權力本位必然會導致臣民依附心理,即公眾對權力及領導者的狹隘順從和政治上的依附心理,其本質特征是它的絕對服從性和義務性。在這種臣民心理支配下,個體只有義務觀念而無權利意識,個人處于被動地位,對政治冷漠。基于小農經濟的小農意識成為社會的主導意識,小農心理和意識必然造成人們的政治冷漠和疏離感,扼殺了政治責任感和使命感,對公共政策的制定與執行過程缺乏關心,表現出“事不關己”的心態。

(二) 現代政治文化

隨著國內外民主的發展與需求,中國在政治民主方面做出了很多努力,一直致力于建立一個民主國家,使公民享有充分的民主權利。我國憲法明確規定了公民享有的基本權利和義務,在很多方面賦予了公民自主權和自由權,并在制度上規定了公民在諸多公共事務上的民主參與權。例如:聽證會制度、公民質詢制度和政府回應制度等。中國的現代政治文化,目前在憲政層面上確立了公民本位、民主本位、公民參與的參與型政治文化,雖然在很多方面還有待改進和完善。但實際上,由于傳統政治文化的頑固存在,使得民主和公民參與的施行困難重重,往往還處于萌芽或畸形狀態,是一種缺乏實質性民主的現代政治文明。在憲政的民主參與制度與現實民主參與狀況之間還存在著很大的空隙。這一空隙使得公共政策體系實際上還是處于傳統政治文化的影響之下,并不能體現真正的民主。

(三)我國目前的政治文化對公共政策的影響

政治文化在公共政策的制定、執行等方面發揮著重要的作用。就我國而言,一方面,由于我國公民有較強的政治認同感、政治信任感和良好的政治寬容精神,政策資源的動員及調控組合較為容易,從而使黨和國家的政策選擇能夠在一種較為平和的氣氛中進行;另一方面,由于受到傳統政治文化中保守和僵化的、與現代化建設格格不人的政治準則、政治情感的影響以及現代實質性民主的缺乏,我國公民從整體上看,對自己的公民角色的認知程度還比較低,政治能力感和政治效應感相對貧弱,致使我們黨和國家在新時期的多項重大政策實施都遭遇到來自政治文化方面的困境。我國特殊政治文化對公共政策體系的負面影響主要表現在:它使得公共政策體系缺乏民主性、科學性。

在公共政策體系中,公民往往主動或被動地被排除在政策制定和執行等過程之外。它們一方面使得決策者擁有絕對決策權;另一方面使得公民缺乏主體意識。作為公共政策中重要的兩方主體,不是均衡或協調的關系,而是一方絕對優勢、另一方幾乎退出政策體系的關系,其結果必然會導致公共政策缺乏民主性和科學性。

三、構建參與型政治文化,進一步促進公共政策的科學化、民主化

當前,經濟全球化、中國改革開放和加入WTO等國內外形勢的變化和發展,使得以傳統政治文化為支撐的政治文化體系面臨前所未有的沖擊。我們必須根據國內外的形勢,實現中國政治文化的現代化。政治文化現代化的具體途徑就是建設一種社會主義的民主文化,主要表現為公民廣泛參與政治。在公共政策系統中,參與型政治文化指的是社會公民通過一定的方式直接或間接地參與和影響公共政策的制定及其執行過程中所形成的對公共政策系統的政治參與思想、心理和道德習俗規范等的總和,是政治參與在人們心理和精神上的反映。

(一) 轉變決策者的觀念,以民為本

決策者必須改變以往工作的思維方式,要充分理解公民參與在政策制定與執行過程中的重要性。要認識到人民當家作主的主體地位,摒除過去的官本位和權力本位思想,要以民為本,為公眾服務。要對決策者進行培訓和教育,幫助他們轉變傳統觀念,以開放、積極、肯定的態度看待和認識公民參與在公共政策制定和執行中的重要作用。不過我們要清醒地意識到,權力的腐蝕性和利益性必然會使得決策者觀念的轉變困難重重,因此,轉變決策者觀念是一個漫長的、各方面力量聯動的過程。除了加強決策者自身的教育和培訓外,還必須輔以公民權的強化和制度完善,進而保證決策者能逐步地從官本位和權力本位轉變為以民為本,服務公眾上來。

(二) 培育公眾的主體意識、公民意識

在人民當家作主的現代,必須要培育公眾的公民意識、責任意識、監督意識等。使公民認識到自己并不是政治的附庸和隨從,而是國家的主人和享有公民權利的獨立公民。由于公眾構成的復雜性和不均衡性,使得公民意識的培育十分困難,要采用多個途徑共同入手:家庭教育、學校教育、媒體引導等。

家庭生活是一個人社會化的第一站,家庭教育很大程度上會影響孩子有關社會與政治生活的情感基調、價值傾向、行為選擇等。例如家長制家庭中出來的人一般是那種主奴性格。要改變成年人的思想觀念,改變不利的親子關系,從而使公民意識“從娃娃抓起”。在家庭成員、父母子女之間建立平等關系,進行平等對話等。

學校教育是個人人格成熟所必須的階段。在公民文化和政治社會人格的培養上,學校教育也是很重要的方面。學校教育,既要強調知識普及和公民受教育程度,也要強調知識內容的選擇和人為關懷引導,使得學到的知識能用到對社會有積極作用的方面。

大眾傳播媒介是當代政治文化社會化中最具有效力和最具有影響力的一個主渠道。通過主流媒體,正面引導公民建立公民意識、責任意識、監督意識等。

(三) 完善公共決策體制,提高公民參與的深度和廣度

在我國,公民參與權很難得到落實的一個重要原因便是體制不完善,缺乏良好的制度保障。要健全公共決策體制,就必須要完善聽證制度,使公眾能參與到政策制定和執行中來,規范聽證受眾和程序,保證聽證的公平公正;必須建立民意調查制度,加強與公眾的溝通,廣泛收集政策信息;必須建立政策反饋制度,將政策具體執行情況及時反饋給公民,讓公民了解政策的執行情況和結果,便于公民進行監督與配合。

政治文化對公共政策體系影響深遠,要實現政治文化與公共政策體系之間的良性互動,將使一個復雜而漫長的過程。不僅僅要轉變觀念、完善制度,還要進行制度訓練,例如社區自治、村民自治,通過制度訓練,逐步強化公民的主體意識和民主參與意識。

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(作者簡介:田曉芬(1986—)女,湖北仙桃人,武漢大學政治與公共管理學院2008級行政管理碩士研究生 ,研究方向:組織與人事管理。)