淺論如何實施公共危機預案

郝明瑤

近年來,隨著國內外各種危機的不斷爆發,危機管理越來越受到全社會的廣泛重視,很多學者從各個角度對其進行了分析研究,有的是研究危機前的管理,有的研究危機中的應對,還有的研究危機后的恢復管理。《國家突發公共事件總體應急預案》是目前指導危機應對的綱領性文件,如何實施此類預案,應對各類公共危機是危機管理的一個重要議題。本文著重論述的就是如何來實施危機預案,闡述了危機預案的具體實施過程以及危機預案

實施過程中可能出現的問題。

一、公共危機與公共危機預案

公共危機的定義目前還沒有統一的界定,最通俗的理解就是涉及公眾安全的危機就是公共危機,或稱突發公共事件。2006年1月國務院頒布的《國家突發公共事件總體應急預案》(以下簡稱《總體預案》)中對突發公共事件的定義是:指突然發生,造成或者可能造成重大人員傷亡、財產損失、生態環境破壞和嚴重社會災害,危及公共安全的緊急事件。在這里,我們不對突發公共事件和公共危機加以細分區別,把公共危機就定義公共突發事件。以下所涉及的危機一詞也都指公共危機。

所謂危機預案就是指針對各種可能發生的事故所需的應急行動而制定的指導性文件。危機預案是危機預警機制的重要組成部分,危機預案的制定關系到整個危機事件的處理能否順利和有效地進行。危機預案可分為總體預案(如前面提到的《國家突發公共事件總體應急預案》)和單項預案(如1997年頒發的《中華人民共和國防震減災法》、2003年頒發的《突發公共衛生事件應急條例》等)。

危機預案的制定可以通過長時期的搜索信息、醞釀等。但是危機預案的實施相對來說是個短暫過程,要比危機預案的制定復雜得多,正如行政學的創始人美國著名的行政學家威爾遜所言:與制定一部憲法相比較,執行一部憲法變得越來越困難了。

二、危機預案的實施

危機預案的實施是一個連續性的過程,包括危機判斷、預案實施準備、預案執行、預案反饋等諸多環節。

(一)危機判斷

危機判斷就是對危機爆發的一種描述性或判斷性的過程,是對危機的信息進行收集、判斷、報道并做出價值選擇的過程。危機判斷是實施危機預案的第一步,是危機管理的首要和關鍵環節。對危機進行正確的判斷,了解危機發展態勢,可以使決策者有針對性地啟動預案,根據預案要求,做好相關方面的準備,為預案順利、有序的實施提供保證。

(二)預案實施前準備

在對危機進行準確的判斷之后,就是選擇和實施危機預案。預案實施是危機管理的一個重要環節,為了使整個危機管理順利進行,在預案實施前一定要做好相關方面的準備工作。危機的發展態勢,可控性程度和影響范圍的不同,啟動預案的等級就不同,相應地的準備也不盡相同。但是,物資、財力、技術、信息、人員等都是應對危機的一般戰略準備。政府部門要按照危機預案的要求,儲備預案實施所需的必備物資。通過政府預算、專項撥款、政府采購、社會資助等手段籌集應急所需的物資設備,并由相關部門負責管理。一旦危機爆發,就可以按照預案的要求,及時調動物資進行危機處理。

(三)危機預案的執行

在相應的準備工作都就緒時,政府就應該及時地實施預案,這是應對危機的關鍵環節。預案實施的進展怎樣、成功與否直接關系到危機處理的成敗。危機預案的實施除了需要做好相應的準備工作外,在實施過程中還需要建立相應的實施保障機制,以確保預案實施的順利、有序、穩定的進行。

1、預案執行過程中的保障機制

①領導機制:危機爆發的突然性往往會帶來混亂的局面,人心渙散,這時往往需要一個強有力的指揮者(集團)來控制時局,確保預案的實施。政府中的領導指揮系統是保證統一指揮、迅速行動的有效機制。通常,一般是設立一個臨時機構或指派某一機構作為危機管理的一個領導核心,領導人員的組成是各種對危機情況十分了解或相關部門的領導者,其成員一般是兼職的,也包括一些專職的危機管理方面的專家。《總體預案》明確規定:國務院是突發公共事件應急管理工作的最高行政領導機構,地方各級人民政府是本行政區域突發公共事件應急管理工作的行政領導機構。領導機構一般負責對事態進行分析,調配資源以及決策控制等。如在SARS危機中,國務院成立了SARS指揮部,統一指揮,協調全國的SARS防治工作,國務院副總理吳儀任總指揮。領導機制的建立是確保預案實施有序順利進行的重要一步,領導成員的決策往往事關整個預案實施和危機管理的成敗。

②責任機制:責任一直是和各類危機事件相伴隨的,在危機預案的實施過程中,誰來承擔實施的責任一直是危機管理的一大難題。尤其是在重大事故的處理過程中,決策者的責任更是甚大。在我國,不少突發事件之所以蔓延成危機,是由于某些官員的“報喜不報憂”,“對上負責有余,對下負責不足”以及責任意識淡薄造成的。建立責任機制,把危機管理過程中的責任落實到個人或組織,有利于危機預案的有效實施。明確了責任,也容易避免實施過程中的混亂與消極狀態。決策者的高度責任感是預案實施的重要條件,也是危機管理得以有效進行的前提。責任機制的建立應該做到責權相符、責任落實到個人以及對失責行為進行必要的處分。

③監控機制:預案實施中的監控是指對預案的實施過程進行跟蹤督察,以確保預案的實施按照既定的要求進行,目的是為了使預案有效實施,從而減少危機帶來的損害。預案實施中的監控包括兩個方面:一是對預案實施的監控,二是對預案實施者的監控。對預案實施的監控主要是根據危機的發展態勢,調整預案實施的具體步驟和方法,以保證方案的順利實施和危機的有效治理。危機發展經常是不可預測的,“計劃趕不上變化”。在復雜的危機管理過程中,一定要密切關注危機態勢的發展情況,通過對人員、物資的調配和技術的更新,把危機控制在最小的范圍內,在預案的實施過程中,要采取相應的監控措施和手段對實施者加以監督、控制和激勵。《總體預案》規定:對突發公共事件應急管理工作中做出突出貢獻的先進集體和個人要給予表彰和獎勵;對遲報、虛報、謊報、瞞報和漏報突發公共事件重要情況或者應急管理工作中有其他失職、瀆職行為的,依法對有關責任人給予行政處分;構成犯罪的,依法追究刑事責任。

2、預案執行過程中可能出現的問題

預案執行是整個預案實施過程的關鍵環節,預案執行的好壞關系到整個危機管理過程的成敗。但是在現實的危機管理過程中,由于危機態勢的嚴峻、預案實施的準備不足以及執行者自身的主觀因素的限制,導致危機預案執行不力。

①執行過程中的消極應對:危機管理是政府的非常態化管理,決策時間的緊迫性,信息資源的有限性、環境的多變復雜性使得政府在危機管理過程中經常束手無策。危機預案為政府的這種非常態化管理提供了指南,但是預案的執行需要耗費大量的人力、物力、財力。加之,預案的執行需要政府對危機的事態做出正確的判斷,這點對于政府來說是一種挑戰。所以,很多政府部門出于部門或地方利益的考慮,往往對于預案的執行采取消極態度。這種消極應對的狀況在跨國、跨地區的危機事件中常見,因為在這類危機事件中危機事態的加劇對各國或各地區的破壞程度不一樣,而且隨著危機的蔓延,危機責任很難落實。2003年爆發的SARS危機中,許多地方政府的消極應對就釀成了一場巨大的社會危機。

②執行過程中的決策怠慢:西蒙提出:“管理就是決策”,決策貫穿于管理的各個環節當中。在預案執行的過程中常常也伴隨著決策的過程。很多地方政府都設立了危機應急管理小組作為危機管理中的決策指揮中心。但是,在危機預案的實施過程中,應急管理小組并沒有發揮其決策的作用,更多的只是發揮綜合協調的作用。在緊急關頭,為了逃避責任或者規避危險,執行部門往往請示上級有關部門做出決策,期間需要經歷一個匯報、請示、下達的過程,這往往導致決策時機的延誤甚至預案執行的中斷,使得危機迅速擴大,造成更大的損失。

3、增強政府的危機預案執行力

危機預案的執行力是政府執政能力的一個方面,危機管理能力的強弱關系到政府和社會的穩定與發展,增強政府的危機預案執行力,提高政府危機管理水平,是現代社會發展進步對政府執政能力的要求。

(四)預案實施后的反饋與調整

預案實施中的反饋是指對預案實施過程中的一些阻滯因素和例外情況向領導中心反饋,以使領導中心能夠及時采取措施糾正。反饋一方面能夠使實施者及時掌握預案實施的進展情況;另一方面能夠根據反饋信息及時糾正實施過程中的不當之處。

根據反饋信息的不同,可以對預案采取三種對應的措施:一是預案的繼續實施;二是預案的部分調整,即針對實施過程中的不當之處加以調整;三是既定預案的終止,即采取新的預案應對危機。危機預案是針對各種可能爆發的危機而制定的綱領性文件。危機類型的多樣性、實施環境的不穩定性、實施條件的不充分等一系列因素可能導致預案實施的中斷或者需要對預案進行調整,以便更好的應對當前發生的危機。這也是對預案實施者應變能力的考驗,在預案的實施過程中,要把預案的要求與危機的發展態勢結合起來,及時地調整對策或者調整預案要求,以確保預案的繼續實施和危機管理的順利進行。

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(作者單位:武漢大學政治與公共管理學院)