淺談當今中國黨政關系

董群群

新中國成立以來,從中央到地方對于政治體制改革進行了艱難曲折的探索,雖然十一屆三中全會以來,在這些方面取得一些成果,但是隨著市場經濟的深入發展,社會結構的不斷分化,公民民主意識的逐步增強以及黨政官員中存在著一定腐敗現象,公民對政治體制改革的深度和廣度要求越來越迫切。政治體制改革勢在必行,改革首先要“黨政分開,解決黨如何善于領導的問題,這是關鍵,要放在第一位。”①中國政治體制改革嘗試黨政分開,也就是“黨組織主要從事政治決策和政治錄用等政治功能,各級人民政府主要承擔政策執行等行政功能。”②理順黨政關系,明確黨政職責對當今政治體制改革具有重要的意義。本文重點以X省委和X省政府的關系為例分析黨政不分現象。

一、黨內重要領導人擔任X省政府重要職務

2007年,出席中共X省第九次代表大會的838名代表以無記名投票方式,選出由85名委員、15名候補委員組成的中國共產黨X省第九屆委員會。筆者只對其中的85名委員會委員身份職務進行分析整理,做出以上圖表,由于時間關系沒有統計15名候補委員。值得說明一點:現在85名委員中的兩名委員已經調離X省,所以他們不在統計之列。通過表圖可以看出,在83名省委委員中,擔任X省政府和地級政府職務的黨員所占比例高達32.53%,并且這些黨員都是擔任省長、副省長、市長、或廳長的政府高級官員。由此可見,該省黨內很多重要領導人擔任了X省政府高級職務。

二、X省委對X省各級政府官員的任免權

省委對省政府官員的任免決定權,由來已久。省委組織部考察選拔干部,提交省委討論,然后黨組織擬定人員遞交省人大,選舉通過人事任免。從中央黨組織到地方組織一貫采用此方式。政府沒有權利任免政府官員。下面不妨分析下中央委員會或X省委任命的該省政府官員,今年根據國務院實行大部制改革,X省政府機構也相應有所調整,省政府原有行政機構52個,這次改革后共設置工作部門42個,其中辦公廳和組成部門24個,直屬特設機構1個(省國有資產監督管理委員會),直屬機構17個。由于部門改制還未全部完成,筆者對這17個直屬機構中的3個機構不了解,沒有找到相關信息,文章主要對其中39個工作部門的最高領導進行分析。在這39個廳局級干部中,只有兩個屬于民主黨:省衛生廳廳長來自農工黨,省計生委主任來自民盟,其余37名高級干部全部是共產黨員,比例高達94.87%。

三、黨政雙軌行政結構

“當代中國政府過程,在執行方面一個顯著特點是存在著行政的雙軌結構——功能體系,即中國共產黨組織與以國務院為首的人民政府都具有政策執行的功能。”地方省委同省政府也存在這樣的關系。

(一)省委取代政府機關直接行使執行功能或與省政府一起履行行政職能

省委參與行政經常采用同政府相應部門聯合下發文件的形式,比如, 1998年9月17日,中共X省委組織部,該省人事廳共同頒布的《關于X省新錄用國家公務員和機關工作人員試用期間管理工作的暫行規定》 [1998]181號。2002年9月4日,省委組織部、省人事廳關于印發《X省專業技術人員和管理人員流動暫行規定》的通知,[2002] 40號。中共X省委、X省人民政府《關于推進鄉鎮事業單位改革加快農村公益性事業發展的意見》,[2005] 13號。

(二)省委與省政府機構重疊、職能交錯

機構重疊是指政府執行機構的機械排列造成不同的職能機構履行著相似的職能,機構重疊必然導致職能交錯。比如省委的政法委員會同政府的司法機關之間、省委組織部同政府的人力資源和社會保障廳之間、省委宣傳部同政府的文化廳,省廣播電視劇,省新聞出版局三者之間、省委外事工作領導小組同省政府外事僑務辦公室之間、省委農業辦公室同農業廳之間,省委高校工委同教育廳之間、省紀委同省政府監察廳等部門之間都存在機構重疊與職能交錯的問題。并且省委內部自身還存在權利分散,職能交錯的現象。

天變不足畏,祖宗不足法,人言不足恤,中國政治體制改革之路任重而道遠,中國政治體制改革是一次前無古人后無來者的嘗試,執政黨需要具備大無畏的魄力,排除萬難勇敢迎接這次挑戰。

注釋:

①鄧小平文選(第三卷)[M].人民出版社出版,1993.

②胡偉.政府過程[M].浙江人民出版社,1998.

(作者單位:華中師范大學政法學院)