地方人大常委會特定問題調查制度研究

苗理想 白 雪

特定問題調查制度有其憲政淵源。對特定問題調查制度進行研究,主要應從調查權的范圍、調查的時限、調查工作的公開與透明化、調查人員的法律責任和調查的權限五個方面入手。

一、特定問題調查制度的憲政淵源

特定問題調查權,在西方國家稱為“國事調查權”或“國政調查權”,是指代議機關有關政府行為的調查權和由此而來的有權要求得到證言和有關記錄的權利。這種職能起源于十七世紀的英國,也有的認為起源于瑞典的ombudsman制度(即監察使制度)。以后實行ombudsman制度的芬蘭、丹麥、挪威、新西蘭等國的議會監察使,都有權進行調查。ombudsman制度被認為是實現監督權的不可缺少的權能。無論有無法律上的明文規定,世界各國均承認代議機關擁有對行政機關進行調查的權力。

二、對特定問題調查制度規定的審視

組織特定問題調查委員會是國家權力機關實施監督的一種重要的監督方式和法定的調查方式,是人大常委會行使監督權的一個較高的層次,是改變我國目前人大及其常委會監督工作軟弱狀況,強化監督職能所必須的,也是監督某些復雜疑難事宜的重要手段。以下針對特定問題調查制度的具體問題展開分析。

(一)關于特定問題調查委員會調查權的范圍問題

對于這一問題,學界多數學者認為要從三權分立的制衡原則出發,對這個調查權要有限制。現在這個調查權的范圍,一般包括如下內容:圍繞行政立法權進行的調查,即立法權的補充;選舉調查;政治調查,即有關行政部門及其工作人員違法行為嫌疑的調查;涉及國家機關及其工作人員侵犯公民權利問題的調查等四方面的內容。

在我國,根據《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》(以下簡稱為《監督法》)第39條的規定,特定問題調查委員會所應調查的特定問題包括兩個方面的要求:一是屬于各級人大常委會其職權范圍內需要作出決議、決定的事項;二是有關重大事實不清。

(二)關于特定問題調查委員會調查時限的問題

《監督法》沒有對特定問題調查委員會就某一特定問題的調查時限作出具體規定。立法上不規定最長調查時限,可能是考慮到特定問題調查委員會所調查的一般都是較為重大復雜的問題,統一規定時限可能導致調查質量難以得到保證。另一方面,由于各地方的情況各異,在調查人員統一素質、調查經費、調查技術上相差各異,若作統一規定,不利于各地方充分發揮自身的優勢。但是,所調查的問題往往涉及到許多重大的急需保障的利益,久查不決勢必會影響人大的權威性與公正性。因此,各地方在制定《監督法》實施辦法上應就調查時間問題作出明確的規定。

(三)關于特定問題調查委員會調查工作的公開與透明化問題

《監督法》第42條第3款規定:“特定問題調查委員會在調查過程中,可以不公開調查情況和材料。”該條是為了保證特定問題調查委員會調查工作的順利進行,避免來自各方面的干預、干擾。離開了公開與透明,權力就會在神秘、黑暗的狀態中漸行漸遠,從而自絕于現代法治社會。另外,根據人民主權的政治理念,國家權力來自于公民權利,國家權力的運用是為公民權利的實現,那么人民對權力的運行情況享有知情權,有權對其監督,防止其異化。因此,若調查涉及國家秘密、商業秘密或個人隱私,則不予公開;若調查情況或材料公開嚴重影響調查順利進行的,可暫不予公開,一旦公開所潛在的阻礙、干擾消除,則仍需向社會公開;如果所調查的事項是民眾普遍關注的問題,則應在各調查階段及時地公開調查情況。

(四)關于特定問題調查委員會調查人員法律責任規定的缺位問題

大多數情況下,權力的行使與職責的履行是同一的,因此特定問題調查委員會行使監督權的過程其實質上也是履行監督職責的過程,而職責的履行必然要求以一定的法律責任為保障。《監督法》沒有對特定問題調查委員會調查人員在調查過程中可能出現的違法、失職、瀆職行為所應承擔的法律責任作出規定。人大監督作為一種窮盡其他監督途徑的最后監督方式,如果其監督出現違法錯位的情況,我們便無從尋求其他監督救濟途徑。因此,確保人大監督的合法性、公正性,必然要求對調查工作人員在調查中的違法、失職、瀆職行為所應承擔的法律責任作出明確的規定,依照其錯誤性質和情節輕重,追究相應的民事、行政和刑事責任。

(五)關于特定問題調查委員會調查權限的問題

《監督法》第42條規定:“調查委員會進行調查時,有關的國家機關、社會團體、企業事業組織和公民都有義務向其提供必要的材料。”根據上述規定,特定問題調查委員會有一項重要權力即材料獲取權。在如何保障特定問題調查委員會權力的行使上,許多學者呼吁應該賦予特定問題調查委員會一定的強制性權力。在具體的運用中,我們可以借鑒國外的做法,在法律中或以全國人大特別授權的形式賦予特定問題調查委員會傳喚、強制性調查材料、強制性檢查等權力。但必須明確的是,這些強制措施的決定權屬于特定問題調查委員會,但在具體的執行上仍應交由有關的司法機關執行,法律可以同時確定行政機關、司法機關的協助義務,以保證特定問題調查委員會決定的執行。

參考文獻:

[1]韓大元主編.外國憲法[M].北京:中國人民大學出版社,2005.

[2]饒志靜.特定問題調查制度的憲政思考[J].人大研究,2004 (10).

(作者簡介:苗理想,男,河南原陽人,中南民族大學法學院2008級憲法學與行政法學專業碩士研究生。白雪,女,河南新鄉人,中南財經政法大學法學院2007級憲法學與行政法學專業碩士研究生。)