臺灣地區社會保障制度特點分析

張靈知 陳 薇

社會保障制度是國家依據法律,對因各種原因生活出現困難而給予物質幫助,保障其基本生活的制度;臺灣地區的社會保障制度緣自民國時期,經過幾十年的發展,已極具自身特點;臺灣地區社會保障制度的經驗值得我們學習,將對大陸社會制度改革起到積極作用。

一、社會保障產生的理論與現實依據

(一)對社會保障制度的理解

社會保障制度是以國家或政府為主體,依據法律規定,通過國民收入再分配,對公民在暫時或永久失去勞動能力以及由于各種原因生活發生困難而給與物質幫助,保障其基本生活的制度。它包含以下三層含義:

1、社會保障的責任主體是國家或政府

國家是對社會進行管理的最高權力機關,政府是具體執行國家權力的行政機構,唯有政府才能通過國民收入的再分配,對社會實行生活保障;社會經濟的穩定增長是社會的基本目標,國家或政府作為社會保障的責任主體,具有尋求穩定和參與發展的內在動因,因此更利于實現公平和效率的統一。

2、社會保障制度得以實施的保證和依據是相應的社會立法

現代社會是法制社會,市場經濟是法制經濟。現代社會保障制度是以健全、完備的法律體系為支點的,必須以法律形式規范政府、企業和個人以及各社會保障主體之間的權利與義務;各種社會保障基金的管理與投資運營的原則和方法;社會保障管理費的提取比例、適用范圍與開支辦法等,使社會保障制度的運作制度化和規范化。

3、社會保障的目標是滿足公民的基本生活需要

社會保障的目標群體是那些由于各種原因處于生活苦難和面臨生存危機的社會成員。社會保障的基本目標,使基于生存權這一人的基本權利,因此,社會保障制度應能使社會的每一個成員達到維持生存所需的生活標準。

(二)社會福利制度的發展

1912年,英國經濟學家庇古出版了《財富和福利》一書,1920年又擴展為《福利經濟學》,這本書系統地論述了福利經濟學的理論。其基本論點之一就是個人收入均等化,即認為以個人收入越多,貨幣收入的邊際效用越小;反之,收入越少,貨幣收入的邊際效用就越大。庇古認為,實現收入轉移的途徑就是要以多種形式向富人征稅,補貼給窮人。

二十世紀三十年代,爆發了席卷資本主義社會的經濟危機。一些政治學家和經濟學家將“福利國家”理論作為擺脫危機的良方加以推廣。1936年,英國經濟學家凱恩斯發表《就業、利息和貨幣通論》,提出通過國家干預、擴大公共福利支出和公共基礎社會建設等措施刺激需求增長,實現充分就業,還提出了建立累進稅制和最低工資制等觀點。這些觀點被稱作凱恩斯主義,成為二戰后西方國家制定經濟政策的理論依據。

1942年,英國的貝弗里奇勛爵著眼于重建戰后和平,使國家永獲安全感的長遠安排,提出了一套對英國全體公民實行福利制度的指導原則,設計了“從搖籃到墳墓”的福利措施。“貝弗里奇報告”被公認為世界社會保障史上的重要里程碑。自此以后,法國、德國、美國等都先后建立了一套完整的社會保障制度。

(三)社會保障制度的不同模式

1、“投保資助”型社會保障模式

“投保資助”型社會保障模式是最早出現的社會保障覓食,因此也被稱為“傳統型”社會保障模式,包括美國、德國在內的許多發達資本主義國家都采用這種模式。這種模式的特點是:對不同的社會成員選用不同的保險標準,并以勞動者為核心建立社會保險制度;強調勞動者個人在社會保險方面的責任,社會保險費用由國家、雇主和老總這三方負擔,以勞動者和雇主的社會保險費用為主,國家財政給與適當支持,幾個人和雇主投保,國家資助;勞動者享受社會保險的權利與社會保險繳費的多少和個人收入情況相聯系;社會保險交費中只記個人繳費情況,不建立以給付為目標的個人賬戶,社會保險基金在受保成員間調劑使用;社會保險基金的籌集以現受現付為主;社會保險制度中的產期項目亦代際轉移方式運行。

2、“福利國家”型社會保障模式

“福利國家”型社會保障以英國最為典型,第二次世界大戰后,英國依據1942年“貝弗里奇報告”建立起了一套“從搖籃到墳墓”的社會保障制度。所謂“福利國家”,使按照英國工黨1945年在競選宣言中所表示的,就是使公民普遍地享受福利,使國家擔負起保障公民福利的職責。英國的“福利國家”內容十分廣泛,包括全民醫療、社會保險和社會服務。

3、“國家保險”型社會保障模式

自二十世紀50年代開始,包括我國在內的東方社會主義國家,仿效蘇聯的社會保障,建立“國家保險”型的社會保障制度。這種社會保險制度的特點是:收報人不繳納任何保險費;社會保險待遇偏高;保險待遇不與交費多少相聯系,而與工齡掛鉤;各級工會組織代表國家政權機構管理社會保險事宜。

二、臺灣地區社會保障制度的產生

二十世紀初,中國民族工業取得一定程度的發展,同時受到西方社會保障制度的影響,加上國內階級矛盾尖銳,當時的國民政府頒布了一些保障勞工利益的法令法規,標志中國社會保障制度開始建立。

1931年,國民黨政府公布了《工廠法》。其后國民政府資源委員會于1946年和1948年就職工醫療、工傷、死亡等項福利保險分配做出了一些規定。1948年1月,頒布了關于圖退休養老待遇的規定。但是,民族資本主義由于經濟上的軟弱,亦很難真正實施政府的法令,這些規定大多形同虛設。

三、臺灣地區現代社會保障制度的特點

臺灣地區社會保障制度基本繼承了民國中央政府的社會保障制度。1950年,以臺灣省政府頒布并實施《勞工保險條例》,從法律上規范產業工人的社會保險問題為標志,臺灣當局開始建立新的社會保障制度。臺灣地區的社會保險種類主要有勞工保險、公務員保險、學校教職員工的退休與保險、軍人社會保險等,社會福利則包括兒童福利、老人福利、殘障人員福利、勞動福利等,此外還有包括生活扶助、醫療補助、急難救助、災害救助等內容的社會救助。

綜合考察,可以發現臺灣地區社會保障制度有如下特點:

(一)種類齊全、門目繁多

以社會保險為主,社會福利為輔。臺灣地區的合會保障制度體系基本包括了從兒童到老人,從勞工到軍人的社會保障項目,主要包括社會保險、社會救助和社會福利三大方面,其中又以社會保險為主要。臺灣地區社會保障主要依靠社會保險保障。對未能獲得社會保險保障的特殊群體,臺灣地區采取相應的社會福利性質的津貼與補助救濟辦法,以保障這部分人的基本生活。這兩種保障性質也有不同,社會保險具有強制性,受益者承擔一定的投保費用。福利型的社會保障是救濟性的,受益者不需負擔任何費用,對政府財政負擔壓力較大。

(二)重視勞工的社會保障

在臺灣地區,除了有關于勞工的保險之外,還擁有專門的職工福利,礦工福利和鹽工福利。臺灣地區的勞工保險分為兩大類。其中,普通事故保險包括生育、傷病、醫療、殘廢、失業、老年和死亡七種;職業災害保險包括傷病、醫療、殘廢和死亡四種。勞工保險的主管機關為內政部勞工保險局和各級地方政府設立的勞工保險局。為了監督勞工保險業務和審議保險爭議事項,由有關政府代表、勞資雙方代表及專家各占四分之一組成勞工保險監理委員會。勞工保險基金的來源主要有四條渠道:基金創立時政府一次撥付的金額;當年保險費及其利息收入與保險給付支出的結余;保險費滯納金;基金運用的收益。勞工保險基金的運作,須經過勞工保險監理委員會通過。基金的收入、運用情況及其積存數額,由保險人報請中央主管機關按年公告之。

(三)退休基金投資風險大

退休基金管理直接關系到退休者的利益能否得到保障。涉及老年保障的基金主要有勞工退休基金與公務人員退休撫恤基金,其中公務人員退休撫恤基金包括公務人員、政務官、教育人員及軍職人員退休退職退伍撫恤基金。這些退撫基金主要有三種盈利用途:一是購買公債、“國庫券”、短期票券、受益憑證、公司債與上市公司股票;二是經嚴格審批后進行投資;三是用于貸款等。臺灣地區常將這些基金運用支撐與穩定股市,這樣存在較

大風險。如果投資失敗,可能會影響到退休金的支付與正常的老年生活保障。

四、給我們的啟示

(一)社會保障制度改革必須確立公平的社會價值取向

現階段大陸已經進入了一個社會風險持續擴張的時期。失業率持續攀升的局面難以避免,收入分配差距隨著按要素分配政策的推行還將擴大,而國民的生活權益保障意識也日益強烈,經濟全球化及由此帶來的強資本弱勞工格局可能放大國內風險。與此同時,改革已經由普惠時代走向利益分割或損益并存的時代,不同社會階層在未來時期所獲收益將在大勢向好的同時呈現出二律背反的規律,這樣的背景表明我國不僅需要追求財富增長,而且需要爭取整個社會和諧、健康地發展。

只有建立公平的社會保障制度,才能確保制度的效率,欠公平的社會保障只會適得其反。為此,必須確立社會保障制度的公平價值取向和協調、可持續的發展理念,明確國家立法規范、政府主導的發展思路,在劃清社會保障的歷史責任與現實責任、政府責任與民間責任、中央責任與地方責任的基礎上建立合理的責任分擔機制,并盡快建立高效的決策機制和社會化管理機制。

(二)認真吸取臺灣地區的經驗教訓

對國家強制舉辦的社會保障項目要堅持廣覆蓋、低標準、低起點。除了要覆蓋城鎮所有人口以外,還應采取切實可行的措施將符合條件的鄉鎮企業職工和現代農業企業(如產業化的高科技農業企業等)職工納入職工社會保險范疇。加強對老年和兒童的的保障力度,協調城鄉社會保障資金的投入。必須堅持政府提供的社會保障低標準、低起點的原則,一方面由政府出面舉辦一套基本的社會保障制度,保障全體國民的基本生活和醫療需求,同時還要低標準起步,為今后的增長留下一定的空間,另一方面通過積極鼓勵企業和社會舉辦各種補充保險和商業人壽保險事業,調動國民自我保障的積極性,減輕政府的壓力。

(三)建立起收、支、管、投四個環節相對分離的社會保障管理體制,為社會保障制度的順利實施奠定體制基礎

從長遠目標來看,在我國應建立起由稅務部門征繳社會保障稅(費)、由社會保障部門負責社會保障待遇計發、由財政部門負責社會保障基金管理、由具備經營的社會保障管理體制。與此同時,還需要建立健全社會保障基金的內部監督、行政監督、司法監督和社會監督相結合的嚴格監督體系,定期向社會公布社會保障基金的收支和結余以及投資狀況,保證基金的安全和完整,維護人們對政府管理社會保障基金管理的信任感。

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[4]姚雪萍. 對建立完善的社會保障制度的思考[J].中共四川省委省級機關黨校學報,2004-04.

(作者簡介:張靈知(1985—)女, 湖南長沙人,華東師范大學公共管理學院2007級研究生,研究方向:行政管理。

陳薇 (1985—)女,福建龍巖人,華東師范大學公共管理學院2007級研究生,研究方向:行政管理。)