加快推進鄉鎮服務型政府建設探析

安業儒

摘要:建設服務型政府是中國特色社會主義理論體系在政府管理領域的具體體現,是實現縣域經濟又好又快發展的客觀需要。鄉鎮政府該如何建設服務型政府,找準職能轉變途徑,解決職能泛化、管理滯后、財力薄弱、隊伍建設問題是關鍵;以體制機制創新促進職能轉變,以職能轉變推進服務型政府建設,不斷增強社會管理和公共服務能力是根本。

關鍵詞:鄉鎮政府;職能轉變;建設服務型政府;機制;觀念;措施

中圖分類號:D601文獻標志碼:A 文章編號:1002—2589(2009)32—0004—04

建設服務型政府,是中國特色社會主義理論在政府管理領域的具體體現,是貫徹落實黨的十七大精神,學習實踐科學發展觀,實現縣域經濟又好又快發展的客觀需要。鄉鎮政府作為國家和政府聯系廣大人民群眾的重要橋梁和紐帶,其職能發揮優劣,不僅關系到農村經濟與社會的持續發展,而且關系到農村能否實現社會和諧穩定。當前新農村建設的形勢和任務,迫切需要鄉鎮政府實現職能轉變,加快推進服務型政府建設步伐。為此,筆者深入甘州區新墩、黨寨等鄉鎮就轉變鄉鎮政府職能、建設服務型政府進行了專題調研。

一、轉變鄉鎮職能建設服務型政府的實踐及成效

鄉鎮政府該如何建設服務型政府,找準促進職能轉變的途徑是關鍵。自2002年全國縣鄉機構改革以來,甘州區主動適應農村經濟社會發展的需要,創新思維,積極探索轉變鄉鎮職能的有效途徑;以建設鄉鎮服務型政府為目標,強化措施,不斷增強社會管理和公共服務職能,著力促進農業發展、農民增收、農村繁榮穩定,取得了初步成效。

1.從認真落實強農惠農政策入手,黨群干群關系顯著改善。貫徹落實連續六個中央1號文件精神,積極推行農村稅費改革,農業稅從減至免,并向廣大農民群眾發放糧食直補、農機具補貼、能繁母豬補貼、奶牛補貼等各類補助資金,農民生產積極性空前高漲。全面落實農村最低生活保障制度和農村中小學“兩免一補”政策,全覆蓋推行了農村新型合作醫療制度,農村社會保障能力不斷增強。積極爭取項目資金,加大農村水利、交通、電力等基礎設施建設力度,農村生產生活條件不斷改善,農村政策取向實現了從“取”到“予”的歷史性轉變,廣大農民得到了前所未有的實惠,黨群、干群關系大為改善,為鄉鎮政府轉變職能打下了良好的群眾基礎。

2.從深化農村綜合改革“邁”步,“減人減事減支”成效明顯。甘州區積極推行合鄉并鎮工作,鄉鎮總數由22個減少到18個,調整優化鄉村布局,提高了社會管理的效率和水平。在成功試點的基礎上,全面推行“鄉財區管鄉用”改革,并將農村中小學教師和鄉鎮干部工資納入區級財政統一發放,規范了鄉鎮財政收支行為,緩解了鄉鎮財政困難,提高了鄉鎮財政的保障能力。嚴格落實中央、省、市關于“鄉鎮機構編制和實有人員5年內只減不增”的政策,各鄉鎮編制及人員得到了有效控制。據統計,2007年底,甘州區18個鄉鎮共有編制1238人,實有行政及事業單位工作人員922人。2008年底,鄉鎮共有編制1209人,實有行政及事業單位工作人員926人。深入實施“雙培雙帶工程”和“先鋒工程”,不斷加強以農村黨組織為核心的基層組織建設,提倡“兩委”干部交叉任職,推行“兩委抓三會”的工作模式和村社財務鄉鎮代管工作,精簡了村社干部,規范了農村財務管理。農村綜合改革的深入推進,有效鞏固和發展了農村稅費改革成果,為切實轉變鄉鎮政府職能提供了體制機制保障。

3.從整合優化資源著手,逐步建立了為民服務新體系。該區新墩鎮于2005年率先推行選派干部到村任職工作,并實行鎮村干部一體化管理,既促進了政府職能轉變,又有效地加強了村級組織建設。2008年以來,各鄉鎮借鑒黨寨鎮的經驗,整合鄉鎮站所資源,成立了鄉鎮便民服務中心,并設立了村級便民服務代辦點,開展“一單式”辦結、“一站式”服務,構建了上下聯動、服務群眾的工作網絡。同時,各鄉鎮圍繞特色優勢產業積極培育各類專業合作經濟組織,開展產前、產中、產后服務,增強了廣大農民自我管理、相互服務的能力,為建設鄉鎮服務型政府奠定了基礎平臺。

4.以健全完善制度為基礎,有效增強了廣大干部的服務發展意識。隨著農業稅的免征和鄉鎮工作重心的轉移,廣大鄉鎮領導及干部求新、求變、求發展的思想日益強烈,為民、利民、幫民富的意識不斷增強。同時,甘州區建立了“三位一體”的考核機制,各鄉鎮也結合實際,不斷健全完善目標責任機制、監督考評機制、獎懲激勵機制,有效調動和激發了鄉鎮及廣大干部工作的積極性,為鄉鎮服務型政府建設提供了制度保障。

二、鄉鎮切實轉變職能建設服務型政府存在的困難和問題

政府職能是隨著社會發展形勢和所承擔任務的變化而變化的。服務型政府,突出的是“服務”二字,必須以有效、便捷的服務,努力使人民滿意,才會受人民群眾歡迎。甘州區在轉變鄉鎮職能方面進行了有益的探索,但在實際運行過程中還存在一定的問題,與新形勢社會主義新農村建設、和諧社會發展、全面小康實現的要求相比還有一定差距。

(一)鄉鎮政府職能泛化,與市場經濟要求不相適應

按照建立社會主義市場經濟的要求,鄉鎮政府必然要從“無限責任政府”向“有限責任政府”過渡,對其履行的職責進行合理的界定。據黨寨鎮在鄉鎮機構改革中梳理統計,鄉鎮所承擔的職能有68項之多。鄉鎮職能泛化,管理的事情越來越多,政治、經濟、文化、社會事業無所不包,招商引資、財政稅收、計劃生育、糾紛調處等無所不干。由于職能界定不清,事務繁雜,往往在行使職能過程中出現越位、錯位、缺位的現象。分析其原因,客觀方面:隨著經濟社會的發展,鄉鎮政府從事社會管理的職能要加強,提供公共服務的范圍要擴大,這就相應增加了鄉鎮職能。主觀方面:一是村級職能發揮不充分,《村民委員會組織法》賦予村民委員會自我教育、自我管理、自我服務的職能,由于村級組織作用發揮不夠而不能完全履行,鄉鎮政府仍需要投入大量人力、物力、財力進行村級事務管理;二是社會中介組織發育不完善,部分需要市場承擔的職能無法得到有效轉移,鄉鎮政府在經濟發展中仍然充當主導角色;三是上級部門履行職能不規范,個別職能部門將本應由自身承擔的工作責任強加于鄉鎮政府,權責失調。同時,針對鄉鎮的各種檢查、考核等活動頻繁,各種材料、報表繁多,使鄉鎮疲于應付。

(二)鄉鎮管理體制滯后,與農村改革發展需要不相適應

現行鄉鎮的機構設置和管理體制,與市場經濟條件下建設務實、精干、高效、服務的鄉鎮機關要求很不適應。一是內部機構設置不合理。長期以來,鄉鎮建制遵循與上級“對口”的模式,在2002年縣鄉機構改革過程中,對鄉鎮黨政機構和事業單位設置進行了規范,大部分鄉鎮內設機構均在12個以上,部分鄉鎮雖然后來進行了機構調整,但機構龐雜的通病仍然沒有消除。這種設置方式,嚴重分散了干部資源,影響了辦事效率。同時,由于改革不到位,事業單位仍以準行政組織的身份出現,使鄉鎮工作很難按照市場經濟規律為群眾提供服務。二是條塊分割嚴重。近年來,鄉鎮部分機構如土管所、衛生院、中心學校等分別上劃,與公安派出所、水管所一樣,均成為區屬職能部門的派出機構。這些機構在行政上雖明確是雙重領導,以塊為主,但其人、財、物及業務管理權則在上級部門,管人與管事脫節、事權與財權脫節,鄉鎮的管理權限無法落實。

(三)鄉鎮財力薄弱,與農村強烈的公共服務需求不相適應

農業稅取消后,雖然上級財政通過轉移支付和專項補助的形式彌補資金缺口,但目前鄉鎮財政仍處于保吃飯、保運轉的境地。因財力薄弱,導致鄉鎮在提供公共服務、開展社會管理、發展社會事業方面力不從心。一是公共服務難以有效開展。由于受資金制約,鄉鎮在開展勞務培訓、信息咨詢、科技服務等公共服務時往往感到心有余而力不足。特別是在制定優惠政策、扶持產業發展方面常常處于兩難境地,“窮財政”難以支撐“大服務”。同時,由于經費短缺,也難以調動村級組織及廣大干部開展服務的積極性。二是發展公益事業受到限制。目前,發展農村文化、衛生、體育等社會事業,開展交通、水利、電力等基礎設施建設,主要通過爭取項目資金進行。但在項目建設過程中,往往需要基層政府投入部分配套資金,導致鄉鎮財政收支矛盾不斷加劇。三是鄉村債務難以化解。長期以來,由于體制不順等多種原因使鄉村兩級不同程度地積累了一定的債務。據調查,債務成因主要為舉辦企業、發展農業、公益事業投資和機構運轉,其中公益事業投資占債務總額的一半以上。沉重的鄉村債務已成為制約鄉鎮職能轉變的一大制約因素,使得政府服務不到位,服務則舉債。

(四)鄉鎮干部隊伍現狀,與農村工作實際要求不相適應

由于多方面的原因,致使鄉鎮干部在思想、能力、素質等方面與建設服務型政府的要求存在一定的差距。客觀方面,鄉鎮干部長年在農村工作,面臨子女教育、老人贍養、夫妻分居等一系列困難,加之部分工資待遇難以落實,工作難,生活苦,待遇低,影響了鄉鎮干部的工作積極性。自推行“凡進必考”制度以來,一部分年青優秀鄉鎮干部被選調至機關工作,而鄉鎮補充人員有限,使得鄉鎮干部年齡結構、知識結構不太合理,年青干部少,專業技術人員少。同時,由于部分鄉鎮沒有健全干部評價激勵機制或是激勵機制落實不到位,制約了干部能動性和創造力的發揮。主觀方面,一是觀念轉變不到位。個別干部對新形勢下鄉鎮服務職能認識不清,重視不夠,傳統守舊思想根深蒂固,為民服務意識和責任意識淡薄。二是素質能力較低。個別干部對國家大政方針的了解不深不透,對新技術、新知識知之甚少,對市場變化反映不靈敏,解決農民市場信息不靈、產品銷路不暢、產業結構調整不力、科技推廣不快的方法和能力欠缺。三是工作方式陳舊。受傳統工作方式的影響,個別干部仍習慣于用行政命令的方式推行工作,缺乏依法行政和服務群眾的意識和能力。個別干部組織動員群眾的能力差,在復雜問題和突發事情面前常常顯得束手無策。

三、加快建設鄉鎮服務型政府的措施

黨的十七大提出了“加快行政管理體制改革,建設服務型政府”的要求,十七屆二中全會明確了到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制的總體目標,十七屆三中全會又提出建設城鄉經濟社會發展一體化制度的戰略安排,并將轉變政府職能為重點的鄉鎮機構改革作為新時期推進農村改革發展的重大措施來部署。這就要求我們必須充分認識加大力度轉變鄉鎮職能、加快步伐建設服務型政府的重大現實意義,切實增強轉變職能強化服務的責任感和緊迫感,結合實際,解放思想,大膽探索,勇于實踐,以體制機制創新來促進職能轉變,以職能轉變推進服務型政府建設步伐。

(一)合理界定鄉鎮職能

要解決鄉鎮在具體工作中越位、錯位、缺位的問題,必須對鄉鎮職能進行準確定位。2006年,溫家寶總理在《不失時機推進農村綜合改革為社會主義新農村建設提供體制保障》一文中指出,鄉鎮政府要重點強化三個方面的職能:一是為農村經濟發展創造環境,包括穩定農村基本經營制度,維護農民的市場主體地位和權益,加強對農村市場的監管,組織農村基礎設施建設,完善農業社會化服務體系。二是為農民提供更多的公共服務,加快農村教育、衛生、文化、體育、環境保護等社會事業發展。三是為農村構建和諧社會創造條件,加強社會管理中的薄弱環節,開展農村扶貧和社會救助,化解農村社會矛盾,保持農村社會穩定,推動農村民主政治建設和村民自治,提高基層自治能力。在履行好政府職能的同時,要把不應該由政府承擔的經濟和社會事務交給市場、中介組織和村民自治組織。溫家寶總理的講話,對鄉鎮職能轉變給予了準確定位,同時,也指明了鄉鎮“減負”、“瘦身”的途徑和辦法。因此,鄉鎮要在不斷強化社會管理、公共服務職能和為農村經濟社會發展創造良好環境的同時,一要加強以村級黨組織為核心的基層組織建設,健全以村級組織工作制度、民主政治制度、經濟和社會管理制度等為主的農村制度體系,不斷強化村民組織自治功能,增強村級組織自我教育、自我管理、自我服務的能力,使鄉鎮從繁雜的村級事務中解脫出來。二要積極培育和發展新型社會組織。要大力發展農民專業合作經濟組織為重點的行業協會、中介服務等社會組織,大力培育和發展龍頭企業、農產品流通組織等市場主體,通過社會組織和市場主體來完善社會化、市場化的服務體系,延伸服務環節,拓寬服務領域,承接目前鄉鎮所承擔的部分職能。三要規范上級職能部門的行為。各職能部門不得將自己應承擔的職能強加于鄉鎮,以此減輕鄉鎮負擔,即使有任務需要鄉鎮完成,也應匹配一定的經費。要進一步規范針對鄉鎮各種檢查考核活動,盡量減少對鄉鎮正常工作的干擾。

(二)積極調整鄉鎮機構設置

黨的十七大關于“加大機構整合力度,探索實行職能有機統一的大部門體制”的改革思路,和十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中強調優先將農業大縣納入改革范圍。這些極其重要的指導思想,既為縣域經濟發展和地方政府改革創新開拓了政策空間和實踐空間,更為加快轉變鄉鎮職能指明了方向提供了借鑒。一是完善便民服務體系。鄉鎮要將開展便民、利民服務作為打造服務型政府建設的平臺常抓不懈,在創建便民服務中心和村級便民服務代辦點的基礎上,總結經驗,進一步規范服務程序,完善運行機制,拓寬服務領域,落實工作責任,尤其要在實行三級聯動、協作配套上下功夫,使便民服務中心成為滿足群眾利益訴求、聯系廣大群眾的窗口和紐帶,不斷提高為民履職的能力、為民發展的效率和為民服務的質量。二是進行內設機構整合。按照“行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效”的要求,加大鄉鎮機構整合力度。對業務工作相近、工作性質相似的機構進行合并,對業務單一、工作量相對較少的機構進行掛靠,解決機構重疊、職能交叉、效率不高、服務缺失的弊端。根據因事設崗、以崗定責的要求,采取“公開競爭、雙向選擇”的方式,重新調整人員安排,注重干部專業特長,優化人員組合。要盡量避免人員下崗、待崗,保證基層干部隊伍的思想穩定。三是創新服務方式。變“以錢養人”為“以錢養事”,是今后事業單位改革和發展的方向。要在整合資源、強化服務的基礎上,不斷創新為農服務的方式方法,對部分公益事業和社會公共服務項目,如機關工勤、技術推廣、畜禽防疫、計生服務等,可以核定經費,簽訂合同,委托內設機構開展,從而增強服務效率,提高服務質量。四是加強派出機構管理。要切實落實鄉鎮對派出機構的管理權力,由鄉鎮對其進行考核,并作為晉級、晉升的主要依據,以此增強鄉鎮對派出機構的有效管理。

(三)切實增強鄉鎮公共服務能力

縣鄉財政困難,提供公共服務的能力不強,一直是中央關注的焦點,也是今后農村改革的重點。甘州區作為西部欠發達地區,在現階段內,提高公共服務能力,化解鄉村債務負擔,保證基層組織正常運轉,除自身努力外,應該更多地借助中央的強農惠農政策和宏觀調控政策。一是積極爭取項目。為了解決農村公共事業發展緩慢,城鄉基礎設施和社會事業發展差距擴大的矛盾,中央將進一步深化縣鄉財政管理體制改革,加大“三農”方面的投入,完善轉移支付制度。要搶抓政策機遇,積極爭取項目資金,加大農村水利、道路、電力、文化等基礎設施建設力度,加快良種、信息、農產品質量安全、動植物疫病防治、測土配方施肥等農業科技推廣服務體系建設步伐,為更好地服務“三農”創造良好的條件。二是多渠道化解鄉村債務。在摸清底數,鎖定舊債,防止出現新債的基礎上,一方面,要通過收欠還債、核銷減債、拍賣還債、劃轉債務等多種途徑進行化解;另一方面,要做好做實基礎工作,捕捉政策信息,通過爭取上級財政轉移支付資金來化解因興辦農村公益事業而形成的債務。三是竭力增加地方財政收入。增加地方財政收入是破解縣鄉財政困難,提高公共服務能力的治本之策,長久之計。要大力發展二三產業,擴大財源,培植稅源,為以工促農、以城帶鄉奠定財力基礎。在財力增長的情況下,不斷增加鄉村公用經費,以確保鄉村組織正常運轉。同時,鄉鎮政府也要進一步加強財務管理,增收節支,優化支出結構,使財力更多地向公共服務傾斜。

(四)不斷加強鄉鎮干部隊伍建設

鄉鎮干部是轉變鄉鎮職能建設服務型政府的踐行者。轉變鄉鎮職能需要一大批知識型、服務型、創新型的鄉鎮干部隊伍。一是提高鄉鎮干部待遇。堅持以人為本,切實理解、關心、支持鄉鎮干部,將鄉鎮干部的生活補助全部納入區級財政統一發放,對邊遠鄉鎮的干部可增加一定數額交通、通訊等生活補助,加大鄉鎮干部的調整交流力度,盡最大努力解決鄉鎮干部生活中的困難,解決后顧之憂,充分調動其工作的積極性和創造性。二是加大鄉鎮干部的培訓力度。要緊緊圍繞鄉鎮干部隊伍的實際需要,開展多層次、多類別的干部培訓。要不斷創新培訓模式,采取短期培訓、外出學習、外派掛職、進修深造等形式,提高鄉鎮干部的思想政治理論、市場經濟知識水平和推動科學發展、促進社會和諧能力。三是堅持正確的用人導向。進一步健全完善干部的評價激勵機制,對優秀的鄉鎮干部大張旗鼓的表彰獎勵,對不稱職的鄉鎮干部及時教育、誡勉、直至辭退。嚴格進人關口,積極選拔品學兼優、熱心農村工作的人員到鄉鎮工作。引導鄉鎮干部增強宗旨觀念,扎根基層,真抓實干,在實踐中轉變領導方式,改進工作作風,提高駕馭農村工作的能力和本領,扎扎實實為群眾辦實事、辦好事。

(五)用科學發展觀指導服務型政府建設

科學發展觀是堅持以人為本發展核心,追求全面、協調、可持續發展要求,解決目前我國經濟社會發展不協調、人與自然不和諧等等問題的根本方法。服務型政府是在以人為本、社會和諧理念的指導下,在整個社會民主秩序的框架中,把政府定位于服務者的角色,并通過法定程序,以“為人民服務”為宗旨,以社會公正為標志,并承擔著相應職能的政府。形勢和任務變了,政府職能也要隨著變化。科學發展觀要求強化社會管理,健全保障體系,保護自然環境等等都是地方政府的主要職能,因此,鄉鎮政府只有以科學發展觀為指導,緊緊圍繞新農村建設的目標任務,加快服務型政府建設,加強政治文化、生態文明建設和農村社會保障體系的建立,才能實現地方社會和經濟的協調發展,從而保障整個國家的經濟和社會、人與自然的和諧發展。

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(責任編輯/石銀)