中國大都市區治理模式的選擇

胡玉敏　蹤家鋒

[摘要]通過147份有效問卷和深度訪談，對天津濱海新區治理現狀進行研究，得出以下結論：第一，天津濱海新區內部存在競爭，尤其在有些領域的競爭是非常激烈的；第二，區域治理的合作主要由政府推動，而非營利組織，市民之間的合作被忽視了；第三，天津濱海新區治理的最好選擇是政府之間的合并，成立新的濱海新區政府；第四，合并的困難主要反映在市政府的決心即上級政府的行為，其次是官員的安置問題。根據研究的結果，我們提出了一個基于京津冀共同治理和綜合試驗區下的濱海新區治理新模式。

[關鍵詞]都市區治理；濱海新區；模式

[中圖分類號]F207[文獻標識碼]A[文章編號]1671-8372(2009)03-0015-04

一、引言

區域治理的模式選擇有多種，如兼并、合并、聯盟、創建大都市政府、發展非營利組織等，具體采用哪種模式受制于公共物品特性、規模經濟、溢出效應、公民的用腳投票能力等因素。國外的研究也分成了三大流派，即傳統觀點、公共選擇觀點和新區域主義的觀點。中國對區域治理尤其是大都市區治理的研究主要集中在地方保護的研究、都市區采用模式的構想與解釋、都市區產業發展、小城鎮合并的效應等問題。縱觀國內的研究，大家的注意點集中在模式的構想上，缺乏模式選擇的公眾認識研究，而天津濱海新區的特點正好提供了這樣的研究平臺。

天津濱海新區共由三大行政區和三個主要功能區組成，名為一區實則是各個相對獨立共同隸屬于天津市的實體。雖然成立了濱海新區管理委員會，但濱海新區管委會只是一個協調結構，對各個行政區和功能區并沒有實際的執行權力。濱海新區未來的治理結構到底采取合并、聯盟或是維持現狀等模式，—直是人們爭論的焦點，特別是濱海新區成為國家綜合改革試驗區后，這個問題更引起理論界和實務界的關注。最有代表性的治理結構有兩項要求和兩個構想：第一項要求是國務院常務會在研究推進濱海新區開發開放時提出的，要求濱海新區充分發揮國家綜合改革試驗區的作用，“建立統一、協調、精簡、高效的行政管理體制”；第二項要求是2007年7月，全國政協副主席徐匡迪視察天津時提出的，即濱海新區要建立“一體化、扁平化的體制”，很明顯，徐匡迪的要求比國務院更為具體。兩項要求表達同一個意思，即必須對濱海新區治理結構尤其是行政管理體制進行改革，而且需要進行大的改革。國務院和全國政協的要求是原則性的，而兩個構想則更為具體，構想甲包括兩個方案，其一為浦東模式方案，濱海新區管理委員會由各區書記或區長組成，負責濱海新區的管理協調工作；其二為濱海方案，濱海新區管委會主任由天津市委書記或市長或國家發改委司長擔任，或三者共同擔任，原班子負責日常的工作。構想乙是由國家發改委專家肖金成任組長的《濱海新區發展戰略》課題組提出的三套方案：其一為濱海新區管委會直接改組成為濱海新區人民政府，同時建立黨委、人大、政協等幾套班子。將塘沽、漢沽、大港三個行政區改為辦事處，作為濱海新區政府的派出機構，所有干部保持原來的行政級別和待遇。其二將濱海新區管委會和塘沽、漢沽、大港三個行政區政府、黨委合并。干部競聘上崗，富余的干部保留待遇，通過創辦企業性中介機構逐步消化。天津經濟技術開發區管委會在報經國務院批準后，在新區范圍內或在天津市其他地區設立新的開發區，進行新的開發建設。其三為濱海新區分為兩部分，大港區為濱海南區，塘沽、漢沽和東麗區的無瑕街、津南區的葛沽鎮合并為濱海北區。濱海新區管委會和塘沽、漢沽政府合并成立濱海新區人民政府，大港區政府保持不變。可以看出，以上所設計的方案中，大多建議采取合并或加強跨區域機構權力(天津濱海新區管委會)等方式。

我們的研究主要從公眾參與的角度，通過設計調查問卷等方式來探討公眾對區域治理模式即天津濱海新區治理模式的選擇。這種研究彌補了區域治理模式選擇專家設計方案的不足，在目前的體制下，能夠較好地反映公眾對城市發展的意見與建議，以此為基礎，我們提出了自己的設計方案。

二、天津濱海新區的發展

天津濱海新區地處華北平原北部，位于山東半島與遼東半島交匯點上、海河流域下游、天津市中心區的東面，渤海灣頂端，瀕臨渤海。濱海新區由塘沽區、漢沽區、大港區三個行政區，天津港、天津開發區、天津保稅區等三個主要的功能區，以及海河下游冶金工業區的東麗區無暇街、津南區的葛沽鎮組成(見表1)，規劃面積2270平方公里，2006年的常住人口約為140萬。

天津濱海新區的發展可以分成三個階段。第一階段為1984-1993年，為海河下游開發階段。1984年12月6日，天津經濟技術開發區正式成立，1991年5月天津港保稅區成立，對海河下游大規模的開發拉開序幕。在開發過程中，濱海地區受到鄧小平的關注。1986年鄧小平視察天津開發區，并題詞“開發區大有希望”。但這一階段沒有明確提出濱海新區的概念。第二階段為1994-2004年。1994年天津市人大十二屆二次會議上提出“用十年左右的時間基本建成濱海新區”的階段性目標。其基本構想是，以天津港、開發區、保稅區為骨架，以現代工業為基礎，外向型經濟為主導，商貿、金融、旅游競相發展，形成基礎設施配套、服務功能齊全、面向新世紀的高度開放的現代化經濟新區。在這一階段，天津濱海新區開始引起國家的注意。2004年，52名在津全國政協委員聯名向政協會議遞交了《關于請國務院批準天津濱海新區整體發展規劃的建議》的提案并上升為報告。溫家寶在這份報告上批示：規劃和建設好天津濱海新區，不僅關系天津的長遠發展，而且對于振興環渤海區域經濟有著重要作用。第三階段，濱海新區上升為國家戰略階段。2005年黨的十六屆五中全會，將加快濱海新區發展寫進國家“十一五”規劃建議，標志著濱海新區納入國家整體發展戰略。2006年國務院《政府工作報告》提出“推進濱海新區開發開放”戰略。2006年《國務院推進天津濱海新區開發開放有關問題的意見》發表，天津濱海新區成為國家綜合改革試驗區。

天津濱海新區經過10多年的發展，其地區生產總值由1994年的112.4億元上升到2005年的1608.63億元，按可比價格計算比上年增長19.8％。10年累計固定資產投資3364億元，其中基礎設施建設投資524億元。外貿出口由1994年的5億美元，增長到2005年的184.69億美元，增長約37倍。工業總產值由1994年的213億元上升到2005年的3996.73億元。10年累計批準三資企業項目6300多個，累計實際利用外資187億美元，世界500強企業有70多家在新區投資，這不僅成為天津經濟發展的最重要推動力量，而且與浦東新區在各方面的差距越來越小(見表2)。

三、調研方法與數據來源

本研究所利用的數據均來自課題組于2006年5月至2007年3月所進行的調研，調研歷時10個月，調

研區域包括天津市區和濱海新區，調研對象包括天津市政府、濱海新區管理委員會、天津開發區管委會、天津保稅區管委會、塘沽區等政府部門的工作人員，天津鋼管公司(處于濱海新區冶金工業區)等大型國有企業、天津開發區近10家外資企業和民營企業的經理人員和員工，天津大學、南開大學、中國民航大學、天津工業大學、天津商業大學、天津城建學院等高等院校有關專家學者。此次調研主要采用調研問卷、面對面深度訪談、電話咨詢、專家咨詢等方式。本次調研共發送調查問卷300份，其中政府為100份，企業100份，高校100份，共收回165份，有效問卷147份。有效問卷率為49％，有效問卷中政府為36份，占24.6％；企業為55份，占37.4％；高校為56份，占38％。本次問卷共設計了16個方面的共90個問題。本次問卷發現，高校專家學者和企業人員回答問題比較全面，收回的問卷有效率較高，而政府工作人員對于個別比較敏感的問題，常常不回答或者選擇全部的答案。本次所調研的人員基本特征見表3所示。

四、濱海新區治理的狀況

本研究主要從三方面來描述濱海新區治理的現狀，即濱海新區的內部競爭、濱海新區的內部合作以及濱海新區成為國家綜合改革試驗區的效應(見表4)。我們設計了5個指標(無、有、較激烈、激烈、非常激烈)來反映濱海新區的內部競爭，調研發現大家普遍認為濱海新區內部存在著競爭，在吸引投資上競爭更為激烈。比如，被調查者告訴我們，基輔號航母公園的建設，原打算建在塘沽區，后來被漢沽區挖走了，塘沽區被迫搞了個外灘游艇公園。在爭奪外資方面，開發區建設了開發區西區，而保稅區也不甘示弱，建設了天津空港物流加工區，與開發區西區緊鄰，要與之比個高低。在濱海新區內部的合作主體上，我們設計了4個指標：市民、非營利組織、新區管委會、市政府，研究發現市政府作用超過了任何其他主體，而濱海新區管委會占到第二位，有調查者認為有些區與區之間的問題，只有新區管委會主任才能解決，其他人沒辦法。濱海新區成為國家綜合改革試驗區對濱海新區的影響，大家都給予了肯定的回答，這說明無論在何種單位工作，大家對國家綜合改革試驗區都抱有期望。

五、濱海新區的治理模式選擇

區域治理模式的選擇有多種，我們設計了兩個方面的問題。第一個方面是區域治理模式的選擇，共有3個選項：保持現狀；擴大濱海新區管委會的權力，但保留原來行政區政府；撤掉原行政區功能區機構，合并成立新的濱海新區政府。第二方面為各行政區功能區合并的難點何在，共有4個選擇：各區市民反對，官員安置，開發區反對，市政府的決心。調研結果見表5。

六、研究的初步結論

通過147份有效問卷和深度訪談，研究得出了以下結論：第一，天津濱海新區內部存在競爭，尤其在有些領域的競爭是非常激烈的，這就豐富了先前的研究即天津北京之間存在激烈競爭，從而得出天津北京內部也存在競爭。第二，區域治理的合作主要由政府推動，而非營利組織、市民之間的合作被忽視了'從而進一步印證了中國地方政府主導經濟主導治理轉型過程的特點。同時，我們的研究也發現市級政府對其所屬區的政府行為具有重要影響。第三，天津濱海新區治理的最好選擇是政府之間合并成立新的濱海新區政府，而不是維持現狀和加強濱海新區管委會的權力，這種狀況是基于多種因素的選擇。第四，合并的困難主要反映在市政府的決心即上級政府的行為，其次是官員的安置問題，這一方面反映出中國現有的官員控制體系的強有力運作體制，另一方面，充分反映出利益相關者治理簡化成政府的治理和政府的行政優化行為，轄區市民作為區域治理的利益相關者都被忽略，政府主導的促進經濟增長的治理模式成為區域治理的主要模式。

七、大濱海新區治理

根據上述研究的結果，我們提出了一個基于京津冀共同治理和綜合試驗區下的濱海新區治理新模式：

第一，從天津濱海新區轉變為大濱海新區，除天津濱海新區外，我們建議將河北省曹妃甸港區、黃驊港區等瀕臨渤海區的區域納入濱海新區范疇，即構成大濱海新區或濱海三角區。成立大濱海新區管理委員會或大濱海新區特別行政區負責管理大濱海新區。大濱海新區管理委員會或大濱海新區由京津冀和國家發改委各派一名常務副市長或副省長或副主任來擔任大濱海新區管理委員會主任。

第二，天津濱海新區內部各行政區采取合并模式成立天津濱海新區政府，采取“小政府大社會”模式，盡可能多地采用天津開發區現有的良好模式。

第三，在促進經濟發展和社會穩定的條件下，實施天津濱海新區區長任命制度和人大代表等機構人員直選，從而達到綜合試驗區的要求。

我們認為這種新模式需要綜合考慮以下因素：第一，濱海新區的開發開放不應僅從天津的角度出發，更應從環渤海特別是京津冀的角度出發，濱海新區的目的是促進區域的協調發展尤其是京津冀的協調發展。而現實情況下，京津冀競爭合作尤其是北京天津競爭合作一直是天津發展從而是濱海新區發展的重要影響因素。與長三角的各城市爭相與上海接軌不同(有的是自愿，有的是無奈)，北京的十一五發展規劃僅僅是抓住濱海新區建設的機會，而前提條件要以北京為龍頭，即“按照國家京津冀都市圈區域開發的整體部署，發揮首都科技創新和研發中心集聚優勢，抓住天津濱海新區建設機遇，建立交流合作的長效機制。”而河北省的十一五規劃也僅有一處提到濱海新區，在具體與濱海新區有特別聯系的港吐，則并沒有濱海新區的位置。“強力推進曹妃甸港區和循環經濟產業示范區開發建設。”“明確港口定位，形成秦皇島港、唐山港、黃驊港分工合理、優勢互補的港群體系。”可見，北京、河北各有各的小算盤，并沒有打算去接軌濱海新區，更不要說看作發展的“龍頭”。因此從濱海新區所擔負的京津冀發展的歷史任務來講，需要重新定位濱海新區為京津冀共同治理下濱海新區。第二，濱海新區被確定為國家綜合改革試驗區，而綜合改革試驗區的一個重要任務就是探索新的區域發展模式，為全國發展改革提供經驗和示范，而推進各項改革包括“推進管理創新，建立統一、協調、精簡、高效、廉潔的管理體制”的創新是其中的重要一環，所以，濱海新區的管理體制創新不是簡單地維持現狀、合并或加強濱海新區政府，而是城市治理模式的創新與轉型。