中國城鄉一體化規劃問題初探

徐 靈 魏彤春 劉茂國

中圖分類號:F320 文獻標識碼:A

內容摘要:本文通過對規劃概念以及近代城市規劃起源的探索,結合我國城市和鄉村的特征,指出了規劃的現實含義,并對城鄉一體化從規劃角度提出了自己的看法。

關鍵詞:規劃 城市化 批判 空間 城鄉一體化

規劃的概念闡釋

“規劃”的概念是城市規劃的核心所在,它所涉及更多的在于思想方法,是一種建立在思維方式方法和操作手段基礎上的概念。規劃作為一項普遍的活動,并不僅僅只存在于城市規劃,而是遍布于各個領域之中。在不同領域,有關規劃的定義略有不同,但在精神上都是一致的,即規劃最基本、也是最重要的特征是它的未來導向性。它既是對未來行動結果的預期,也是對這些行動本身的預先安排,并且在針對目標達成的行動過程中不斷地將知識轉化為行動。

“城市規劃”有兩種不同的含義,一種是指規劃的成果如規劃圖或文本;另一種是將規劃看成是一個過程,也就是指城市規劃編制和實施過程,而這一切都指向了規劃的行動。

近代城市規劃的起源

城市化現象是伴隨著工業化的出現與發展而產生的,隨著工業及其相關職能向城市的集中,導致城市規模、數量乃至城市地區范圍的擴大,從而吸引廣大農村地區人口向城市地區集中。這樣就帶來了許多的城市問題,諸多城市問題交織在一起,并相互作用,增加了解決問題的難度。對于解決問題的愿望,在城市問題惡化到相當程度的19世紀中葉后已經不再構成太大的障礙。剩下來的就是找到解決問題的手段和建立相應的組織機構。英國從1835年《城市自治機構法》到1848年《公共衛生法》以及1858年《地方自治法》均試圖將有關建筑和城市建設的管理權限交歸地方政府。其中,1848年《公共衛生法》的制定是一系列社會改良行動中的決定性事件,也被認為是近代城市規劃的開端。

1950年代所涌現的對戰后城市開發的批判包含兩個方面的內容:一是對于新開發建設質量的質疑;二是對于物質空間規劃重點的爭議。關于戰后建筑的質量,尤其是美學質量的質疑尤為突出。

由于邁克爾?楊和彼得?威爾莫特將城鎮規劃限定于物質化的概念中,規劃時就只會用物質空間(和美學)的視角看待城鎮和城鎮問題。因此,他們不關注社會層面的內容;他們的規劃理論使他們脫離了真正的社會問題。

城市與鄉村

首先,目前比較正統的做法是城市的主要土地用途應當清晰并分成不同的分區。其次,關于城市結構秩序化的觀點在按照鄉村社會構思起來的“鄰里”概念中得到體現。

理想城市結構的理念隱含兩個特定的前提。一是將地方鄰里作為它的初級組織單元,而這些鄰里擁有自己的社區生活和自治權。這一思想所關注的焦點是小尺度的組成部分及地方性,而不是大尺度的整體和大都市的功能性。最好的社區生活是由合理低密度的小型社區來提供的。理想城市的“樹”型結構其第二個意義在于秩序,即它的整潔、有序以及各自之間的清晰分離。

鄉村不能成為城市的犧牲品,因為鄉村從美學角度看比城鎮擁有更高的環境質量。城市地區的緊湊形態有許多經歷了長期實踐且實踐效果良好的優勢,這些優勢不能因為分散化的好處就輕易舍棄。在緊湊型地區,出行的距離,包括就業、上學等所有重要的出行內容,都控制在最小的距離范圍內。人口的集中使設施、利益、聯系的多樣化提供成為可能。它為住房、就業、學校、商業和文化娛樂提供了更廣泛的選擇。對于一個緊湊型社會來說,餐館、專賣店、服務業等次生活動更容易維持,而這些活動一旦周邊沒有大量的客戶群就很容易衰敗。

規劃的現實含義—空間規劃

本文所指的規劃當然是指空間規劃,從人類對空間認識和改造的過程看,空間規劃是從小的建筑聚落空間逐步走向跨國界的洲際空間規劃,未來有可能走向整個生物圈的空間規劃。空間規劃發展到今天,作為包含區域、國土、國家聯盟的綜合性的空間規劃,已經成為國家、超國家和全球層次上的規劃問題。

在相當長的時期內,由于人類對空間認知的地域局限,對空間的規劃僅局限于生產和聚居的周圍空間環境。人類對空間的規劃體現在軍事、生產、聚居等方面。由此,也產生了建筑設計、城市規劃設計、工程測量、水力設計等空間規劃的理論和實踐。

空間規劃具有明顯的特征。它強調可持續發展的觀念,用長遠和廣闊的視野看發展;強調綜合性的觀念,綜合考慮社會政治、經濟、歷史文化和生態環境,強調以人為本。與傳統的國土和區域規劃不同,空間規劃更強調地域或地理的觀念,用空間發展遠景協調行業規劃,承認地域差別和發展的不平衡,采取相應的政策、措施共同發展,求同存異。

空間規劃是政治的、民主的、整體的、可行的,而且是長期的。空間規劃的目的是保證合理規劃社會的利益,著眼未來空間結構和土地利用,保護國家的自然和環境,使人們的生活條件和社會可持續發展得以保證。很明顯,規劃過程是高度政治的,在公共辯論和平衡不同利益的基礎上,空間規劃努力塑造未來的人類環境。空間規劃必須是開放和透明的,必須是公眾參與和民主決策。空間規劃要考慮建立在共同價值、文化和利益上的跨地域的區域概念地存在,同時要考慮不同地方、國家行政體制的異同。空間規劃要分析和考慮經濟、社會、文化、生態和環境方面長期的發展趨勢。空間規劃確保各部門、各行業規劃和政策的協調,并將其整合為一個統一的整體。與傳統規劃不同,空間規劃不僅是一個共同的目標、綱領,一個藍圖,更是一個行動計劃,一種制度能力。

在從城市走向區域、國家乃至全球的同時,空間規劃關注的焦點也從空間形態擴展到包括生態、經濟、社會的整體空間環境。

如何實現城鄉一體化

(一)城鄉一體化的含義

城鄉一體化是指城鄉之間通過資源和生產要素的自由流動,相互協作,優勢互補,以城帶鄉,以鄉促城,實現城鄉經濟、社會、文化持續協調發展的過程,主要包括城鄉職能一體化和空間一體化等內容。城鄉一體化的目標不是消滅城鄉差別,而是實現城鄉資源的優化配置及城鄉經濟、社會、文化的持續協調發展。城鄉一體化是城市化過程中的高級階段,其中城市規劃的作用必不可少。

(二)城市規劃的現實環境

長期的城市偏向政策“重城市、輕農村,重城區、輕郊區,重工業、輕農業,先市民、后農民”,將積累剩余投資到城市工業區及公共服務設施等方面,以增強城市建設,加快工業化進程。政府控制著土地一級市場,農民難以享用農地轉用所帶來的增值收益,且征地是以農地產值為標準,是以農民所生活的農村為背景來補償的,失去土地的農民面臨的卻是“城市生活”,各項生活成本遠比農村要高,農民拿著“依照農業收入制定的征地補償金”進入城市生活顯然是不夠用的(魏立華等,2007)。基于此,農民的“理性”選擇是固守土地,盡量抵制征地,選擇自己開發,這從城市國有土地與農村集體土地混雜的城鄉邊緣地帶的土地利用混亂狀況可見一斑。這些規劃的歷史“欠賬”盤根錯節,沒有一些制度、法律上的重大調整,僅僅依靠城市規劃,根本無法解決問題。

城市的規劃與建設需要土地,但我國最大的國情是“農村包圍城市”,也就是農村集體土地包圍城市國有土地,城市擴展必然要征收農民土地。《土地管理法》規定,“國家為公共利益的需要,可以依法對集體所有的土地實行征用”,但被征地農村集體或農民只能對征地補償的數額提出異議,但不能改變土地被國家征用這一行為的發生。

城市規劃相關法律、規章及政策等一到農村便發生變異,很難被村“兩委會”貫徹下去。由于村委會是由村民直接選舉產生的,自然會向村民負責,在涉及到集體利益和村民利益的事情上大多站在村民的立場上,城市規劃相關政策若對農村考慮不周詳的話,基本上很難在農村推行,所以城市規劃的效能往往僅在城市轄區內有效,難以做到城鄉統籌。從深層次的制度層面來講,城鄉二元結構的形成,以及存續到現在仍然具有相當大的慣性,這并不是僅靠城市規劃所能解決的,從這一角度來看,城市和鄉村在規劃建設之間的矛盾有著深刻的社會、經濟、政治上的根源,“城市規劃實際上很難對城鄉土地利益關系進行調整,反而可能背上城市規劃促使農業用地流失的罪名(石楠,2005)”。城鄉之間缺乏信任,因不信任而不合作,村集體在土地利用方面通常“隱瞞真相”,或采取“非暴力不合作”態度,這樣必然導致公共政策難以落實到農村。

(三)城市規劃須符合的要求

要達到城鄉一體化的目標,城市規劃必須符合如下要求:加強經濟發展的整體性,即向城鄉融合型的經濟發展,完善合作型的經濟網絡;強調區域空間上的整體性,即在一定地域內的特大城市、大城市和中小城市在保持密集分布的條件下,加強相互間的資源分配和規劃布局上的協調,使土地得到合理的使用并保持最大的節約;強調城鄉發展的整體性,即城市與村鎮的有機結合,使建設地區和農業、林業、畜牧業等地區以自然生態環境保護為前提達成有機結合;力求階段發展上的整體性,也就是時空系統的整體性,強調分片發展及建立在開敞空間系統基礎上的遠近結合,而不是一哄而起,時序不清;既要發揮市場經濟的活力,又要實現宏觀調控,以達到整體協調。

結論

經過長期的實踐與探索,城市規劃的程序、內容有所變化,形成了新的規劃系列。一是普遍開展了區域(主要是省、市、縣域)城鎮體系規劃,目的是為了能更科學地確定城市的性質、經濟發展方向和發展規模,并統籌安排區域性生產力布局和交通運輸等基礎設施建設,協調解決工農之間、城鄉之間的用地矛盾。二是大中城市較普遍地在總體規劃基礎上開展分區規劃,在編制詳細規劃之前增加了一個新的工作層次。三是詳細規劃又分為兩類:一類是為了適應綜合開發和土地有償使用、招標批租的需要,編制控制性詳細規劃;另一類是在確定建設項目的前提下,編制修建性詳細規劃。

隨著改革開放政策的深入,市場經濟不斷發育,特別是城市的流通職能進一步突出,城市多功能作用日益突出。這些給城市經濟社會發展帶來了新的活力,城市規劃的內容和范圍也更加廣泛。加上住宅商品化和房地產業的興起,特別是土地有償使用制度的實施,對城市規劃編制和規劃管理工作必然產生重大影響。城市規劃的依據不能再完全靠國民經濟計劃,而必須改變靜態的計劃經濟觀念,樹立動態的市場經濟觀念;城市規劃的內容,不能局限于物質空間布局,而要樹立全面研究城市經濟發展、社會發展的綜合觀念;城市規劃的實踐,不能光靠集中在市區本身,更要樹立從一定地區范圍來研究城市發展的區域觀念。

參考文獻:

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