我國行政壟斷與政府管制的特點分析

郭 寧 陳 松

中圖分類號:D922 文獻標識碼:A

內容摘要:本文在分析政府管制的概念及我國行政壟斷相關內容的基礎上,分別從政府與企業(國有企業、非國有企業)的角度分析我國的政府管制與行政壟斷所具有的特點,而且均以生產性企業為例,提出相應的結論與改革啟示。

關鍵詞:行政壟斷 政府管制 國有企業 非國有企業

對我國而言,西方經濟學的理論和經驗不足以構建完整的壟斷和政府管制的理論框架。在應用現有的理論來分析我國的壟斷產業和管制時,對那些用西方經濟學標出的壟斷產業,其成因并不能順利地用西方理論來解釋。最根本的原因就是這些產業從未經歷類似西方的完整的市場經濟,我國的行政壟斷,作為計劃經濟的遺留,其成因與政府管制是密不可分的,而管制的保護作為計劃經濟的遺留影響至今,因此,我國的壟斷和政府管制表現出不同于西方經濟學理論和實踐的地方,這也就意味著我國的改革應有自己的特色而不應照搬西方的模式。

有關管制的概念

管制是政府管理的行政措施,而宏觀調控是經濟措施。管制雖是行政措施,卻可以進一步劃分為經濟性管制和社會性管制。通常我們所說的管制是指狹義的,即經濟性管制,指在自然壟斷和存在信息偏差的領域,為了防止資源配置低效和確保公民的使用權利,政府機關運用法律手段,通過許可和認可的方式,對企業的進入、退出、價格、服務的數量和質量、投資、財務會計等有關行為加以限制(植草益,1992)。社會性管制是以保障勞動者和消費者的安全、健康、衛生和防止公害、保護環境、增進社會福利為目的對社會經濟主體所進行的政府干預。

隨著新制度經濟學引入管制理論和20世紀80年代英國電信業的實踐,又出現了激勵性管制(incentive regulation),就是在保持原有管制結構的條件,激勵受管制企業提高內部效率,也就是給予受管制企業以競爭壓力和提高生產或經營效率的正面誘因,激勵性管制給予受管制企業一定的價格制定權,讓其利用信息優勢和利潤最大化動機,主動提高內部效率、降低成本并獲取由此帶來的利潤增額。

20世紀80年代,鮑莫爾等人(Baumal,1982)又提出“可競爭性理論”(contestability theory)。他們認為潛在的進入壓力會對市場供給者的行為產生很大的約束,即使由于自然壟斷只有一個廠商,可競爭理論市場仍然能夠實現良好的經濟效率,于是就有了無管制(non-regulation)的概念。

行政壟斷的表現及成因

行政壟斷作為一個具有中國特色的概念,20世紀80年代末期首次被學術界提出,其指的是政府為保護本部門或本地區所屬企業的利益,通過法律、行政法規或規定的形式,維護這些企業的市場壟斷地位,阻止競爭市場形成的行為。由于它是通過國家法律、行政法規和規定的形式取得壟斷權力的,因此也常稱為法定壟斷(過勇、胡鞍鋼2003)。

(一)行政壟斷的表現形式

行政壟斷主要有兩種表現形式:地方保護主義和行業壟斷。地方保護主義指的是地方政府或者其職能部門利用其行政權力設立市場壁壘的行為。行業壟斷指的是政府或者政府的行業主管部門為保護其特定行業的企業及其經濟利益,而實施的排斥、限制或者妨礙其他行業參與競爭的行為。

行政壟斷無論是地方保護主義還是行業壟斷,最突出的表現就是應用行政手段阻止進入和妨礙市場競爭,所以行政壟斷產生的效果是使產品的替代率變小,進而使得市場需求曲線向右上方移動,實際上產品需求不僅取決于價格,而且取決于行政性手段的扶持。

(二)行政壟斷的歷史成因

地方保護主義的形成要從毛澤東在《論十大關系》中提出的放權讓利,調動地方積極因素的經濟體制改革說起。在這一方針指導下的“行政性分權”的做法,造成了1958年的大混亂。至1970年又一次大規模的下放,直至1976年文革結束。我國的經濟管理體制改革始終沒能走出“一放就亂,一收就死”的怪圈(吳敬璉,2004)。而1978年十一屆三中全會以后,也沒有完全棄用“行政性分權”調動地方政府增產增收的經濟性,例如,“財政大包干”、“外匯大包干”和“信貸額度切快包干”等行政性分權的做法。這一時期開始的財政分權制度,即允許地方政府保留一定比率的稅收收入,這使得他們有了保護地方行業的強烈意愿,而1994年的“宏觀經濟改革”中,中央和地方的財政收入又進行了大比例的調整,地方節余變小,而集中到中央以便進行大項目、大投資,于是出現了地方從縣到鄉鎮,直至村的全面財政吃緊。此時保護地方產業的動機就更強烈,甚至出現了傷農命案。地方政府能夠從建立跨地區競爭壁壘獲得利益,同時,支持國有企業獲得的利益要超過其他企業。

行業壟斷則主要由于國有企業所承負的政策性負擔引起,我國從第一個五年計劃開始就推行優先發展重工業的戰略,投資那些不具有比較優勢的資本密集型產業和產業區段,以此為中心對原材料、外匯、利率等做了人為的壓低,以降低重工業的成本,經濟租金只在重工業部門體現出來,而社會成本卻極大。同時,由于重工業屬于資本密集型產業,但卻由政策指導使企業負擔很多的就業人口。尤其在改革開放以后,這種冗員問題使得這類產業本身也失去了競爭能力,只有在行政命令的保護下才能維持,否則,就只有出售、重組、以至破產。同時,行政壟斷下的行業壟斷使工業上游部門出現了買方壟斷。其中工業部門在壟斷價格內包含了行政壟斷轉移來的壟斷租金,一方面轉化為這些部門提供的服務極不相稱的高收入和高福利,另一方面又刺激其他生產性部門的關聯新高價,甚至是仿效和攀比。

從不同角度分析我國行政壟斷和管制的特點

(一)從政府的角度來看

從對壟斷的管制背景來看,西方自由市場國家與我國相比具有較大的差別: 法治。特別是政府依法行政的傳統,而且法律是公開的各方可參與的立法、修法程序的結果。雖然我國目前有各種名目繁多的聽證會,但其參與性、公開性和實際的作用卻不盡人意。政府和企業之間的界限比較清楚,沒有政企不分的問題。雖然一些大跨國公司、企業集團背后都有深刻的政治聯系,但他們表現出來的是在市場機制中各自擁有稀缺資源的合約雙方,他們的關系體現在交易上,即使供給和需求是制度和選票。私人產權不受侵犯。雖然保護個人合法產權所得已寫入我國新修訂的《憲法》中,但舊的所謂交易習慣仍在影響著企業和個人的經濟行為。因為在市場中私人產權包括了資源的使用、收益和交易的權利。從保護個人財產發展到這種程度,仍需時間。

所以,我國就出現了一方面管制立法并不成熟,政府的管制職能并未正確的、必要的干預資源配置過程中的失靈;另一方面,政府管制失靈的現象卻比市場失靈顯得更嚴重。在政府管制的市場上,雖然企業和消費者的目標不變,企業追求利潤最大化,而消費者則追求消費者剩余的最大化,但立法者和管制者卻不用追求選票的最大化,它追求的目標是與企業一致的,是效用和稅收的最大化,因此在存在政企同盟的條件下,使第三方都滿意的均衡點是找不到的,雖然幾乎所有的成本都由消費者來承擔,但在受管制的市場上,消費者永遠是管制博弈的輸家。

(二)從企業的角度來看

1.對于國有企業。國有企業憑借行政壟斷來設置進入壁壘,并且獲得超額利潤。它們在行政命令支持下獲得的是資金、原材料、銷售市場等多方面的扶持,于是就出現了行政壟斷替代市場競爭條件下的自然壟斷現象。在行政壟斷壁壘下,企業家注重的不是一般企業家才能的發揮,比如融資、銷售等,而是偏向于有關制度和組織創新的政治企業家才能的發揮。對國有企業來講,獲得有效的行政命令保護是急切的,所以如何調整生產結構、管理的形式以適應行業政策的變化是很重要的。

2.對非國有企業來講。由于在獲得行政性保護上明顯處于劣勢,于是不得不通過管理創新和民間融資的方式來突破國有企業設置的壁壘。同時,注重企業之間的聯合與合作,這時的制度創新又擴展到了行業內部和行業間。隨著企業規模擴大,技術資金要求又逐步提高,遇到的行政性壁壘會更多。一旦非國有企業突破了行政壟斷的壁壘,就會面臨兩種境地:第一,國有企業退出,市場是由非國有企業形式的競爭模式。這樣自然壟斷會得到原始的發展。第二,仍舊是原有的市場競爭模式,非國有企業的規模低于市場環境下所要求的市場性進入壁壘水平。同時,由于突破行政壟斷壁壘時的積累中制度方面的經驗多于經營方面的經驗,企業家才能在新的環境下發揮程度又受到了限制。所以,對于非國有企業或者進入者而言,不僅受行政壟斷的影響,還受到自然壟斷程度的影響。

(三) 我國企業尋求管制的表現及危害

1.不斷的尋租。產業部門為了維持自己的壟斷地位和經營特權,不斷地游說或者論證本行業、本部門只能有國企特許經營,防止非國有企業的進入和市場競爭。而對擁有行政壟斷的大企業,在獲得生產性資源的同時,收益比內部管理成本高,更比市場交易來得方便和穩定。由于資源不斷地向大企業集中,所以行政壟斷的本質是妨礙市場競爭,妨礙整個市場效率的提高(胡鞍鋼等,2002)。

2.從就業動向來看,這些行業職工平均工資比全國企業平均水平高出50%-120%(盧現祥,2002),人們通過各種手段或者關系進入電力、電信、金融和保險等部門。人們趨向高工資部門無可厚非,但人才向著受行政性保護而利潤穩定的部門集中,就會有負面影響了。在短期這可能顯現不出來,但在長期就會出現對企業家才能培養的損失。可以看到這樣一個現象:在這些部門,工資收益來源與工作的努力程度相關度不是很大,工作的程式化程度很高,這使得企業員工的創新能力快速地平均化,與競爭性產業比缺少了“干中學”的技術進步能力。

3.掩蓋低效。由于有行政的介入,壟斷具備了行政合法性,甚至法律合法性。比如《郵政法》規定除國家郵政外,其他企業不得從事信件傳遞業務,但信件的概念很模糊,事實上這就限制了速遞公司的發展,而中國郵政在沒有競爭對手參照的情況下,其業務水平的好壞,真實成本的大小也就永遠不能被外人得知了。

結論與啟示

對企業而言,管制也可以是保護,也就是各類企業爭奪的資源。在行政壟斷中,管制本身既是原因,也是企業尋求的資源。這也使得對自然壟斷的管制失效,因為作為原因的管制掩蓋了企業的真實成本和真實利潤率。在尋求管制保護的過程中,更會出現合謀,這樣必然降低效率。由此可以認為,對生產部門的管制,凡是經濟性的都是中性的,只有政府的社會性管制,對社會福利而言,才是效果單一的。

對我國今后改革的啟示:政府在所有競爭性領域理所當然要退出,領導權應該是在國企和非國企之上的超越管制權。政府、國有企業和非國有企業之間要有法定的制度安排。政府管制著資源和財富的分配,提供對企業的激勵性管制,企業則可以基于固定的制度做出理性預期。由于歷史與現實的差距,我國的企業壟斷和管制與國外存在很大區別,因此我國政府管制改革應有自己的特色而不能照搬西方的改革模式。

參考文獻:

1.吳敬璉.經濟學家、經濟學與中國改革[J].經濟研究,2004.39(2)

2.胡鞍鋼,過勇.從壟斷市場到競爭市場:深刻的社會改革[J].改革,2002(1)

3.汪偉,史晉川.進入壁壘與民營企業的成長—吉利集團案例研究[J].管理世界,2005