我國節能減排長效機制探析

李 汶 王育才

中圖分類號:F124 文獻標識碼:A

內容摘要:在我國增長方式轉變和社會轉型時期,面對能源和環境的巨大壓力,必須構建節能減排的長效機制。本文以科學發展觀為指導分析我國能源及節能減排制度建設,探討節能減排長效機制的法律保障。

關鍵詞:節能 減排 長效機制

我國能源與環境方面的嚴峻形勢和巨大壓力,凸顯出我國節能與減排制度性建設的重要性和緊迫性?！笆晃濉币巹澗V要明確提出:“十一五”期間單位國內生產總值能耗降低20%左右,主要污染物排放總量減少10%,節能減排被確定為約束性目標。然而,完成“十一五”節能降耗的目標只是階段性任務,要保持經濟和社會長久和諧發展,要使節能減排深入持久地開展下去,還必須積極探索如何建立節能減排的長效機制。

我國建立節能減排長效機制的必要性

(一)科學發展的必然選擇

我國正處在經濟和社會轉型的關鍵時期。學界普遍將轉軌經濟的本質定位在從計劃經濟到市場經濟的轉變過程,比如科爾奈將轉軌定義為從社會主義向資本主義的轉變。而本文認為,轉軌時期不應僅僅被理解為是從計劃經濟到市場經濟的轉變,還應當包括:工業化、城市化、法制化和增長模式的轉變等多方面的社會轉型。節能減排的制度性約束與激勵是促進增長模式轉變和構建和諧社會的重要一環。

(二)國際化的客觀需要

我國已是《聯合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》的簽約國,盡管現階段,我國在各框架內享有的權利多于義務,但作為世界第二大二氧化碳排放國,未來勢必承擔更多的義務。節能減排是應對全球氣候變化的迫切需要,而節能減排機制的確立,是充分借鑒國外成熟經驗,做到與世界接軌的必然結果;是順應能源發展國際化、環境保護全球化的必然趨勢。

節能減排長效機制構建中法律所起的作用

無論從科學發展觀所蘊涵的內在要求,還是從國內外社會發展的迫切需要出發,我國節能減排需要建立長效機制,而良好的法制環境是該機制建立和運行的保障,完善的立法能將節能減排的目標和要求法定化、剛性化。因此,建立和運行節能減排長效機制必須要有法律保障。

首先,運用法律手段促進能源的可持續利用是現代社會的必然選擇。能源是人類生產和生活中不可缺少的物質,是經濟發展的物質基礎。然而,目前我國能源已成為經濟和社會發展的瓶頸,要緩解這一矛盾,必須發揮法律的規制作用,運用法律調控機制來解決能源問題。因為,以普遍性、強制性、穩定性為其主要特征的法律,在規范能源市場、優化能源結構、維護能源安全等方面具有其獨特優勢。

其次,“市場失靈”和“政策失靈”均要求依靠法律手段推動節能減排。不可否認,現今的能源供應、利用、消費各個環節應發揮市場機制;但是,市場機制的自發作用又容易造成經濟失衡和周期波動,這極可能導致人們在使用資源的過程中造成資源浪費。而以往完全依從政府文件來管理能源的這種模式,實踐證明也不可取。因為政策本身的不穩定性,加之部門內部的利益沖突等,必然導致政府在能源決策方面存在固有的弊端,勢必要靠能源法律解決現實重大的能源問題。

最后,運用法律手段規范和調節節能減排能夠順應國際發展的潮流。目前,世界各國普遍采用法律手段來規范和調節節能減排。美國2005年制定的《國家能源政策法—2005》;日本于1979年制定首部《節約能源法》,之后連續兩次修訂該法,還有其他類似的例子。實踐表明,不斷完善相關法律制度是推動各項節能減排措施的前提和保障。

我國節能減排制度建設方面的成就與不足

(一)節能減排制度建設歷史回顧

單從節能減排的立法淵源來看,有關節能減排的制度規定從環境保護的基本法到專門法都有體現,并且散布于其他部門法的法律規范中,但體系龐雜。如1979年《環境保護法》、1997年《節約能源法》、2005年《可再生能源法》等。還有與能源相關的地方性法規、規章,已參加的國際性公約,這些都對節能減排工作的開展起到了重要作用。

近兩年,我國更是高度重視并積極推進能源法律制度建設,正在建立和健全節能減排法律法規體系。2007年10月修正的《節約能源法》在調整范圍、內容和責任方面相比之前都有較大變化。此外,相關配套法規相繼出臺,如《公共機構節能條例》、《民用建筑節能條例》等。與此同時,包括《能源法》、《循環經濟法》、《石油天然氣管道保護法》及《建筑節能管理條例》等在內的10余部法律法規正在抓緊制定中。國家一系列立法的突破性進展標志著我國能源立法逐步完善,也標志著我國節能減排工作已納入法制化軌道。

(二)我國節能減排制度保障的缺失

我國能源立法仍不健全,現行的各種法律、法規還不足以適應未來高效、經濟、安全的能源體系要求,節能減排執法阻礙重重,監督責任機制不健全等都難負重任。其不足之處主要體現在以下幾個方面:

1.宏觀的能源法體系存在結構性和協調性缺陷。迄今為止,我國的能源立法現狀是,能源立法主要調整某一領域關系,而沒有一個全面體現我國能源戰略和總體調整能源關系和活動的能源基本法。由此,導致我國重大的能源發展戰略和中長期規劃沒有確立的法律地位,能源領域的宏觀調控、能源結構調整也缺少法律依據。這種結構本身安排不合理,使得能源“統一管理”亦如“紙上談兵”。

2.節能減排立法仍不健全并存在諸多法律空白。綜觀已有的能源立法,其主要調整的是能源開發、利用等方面,對能源產品的銷售和服務缺少關注,能源公用事業也存在許多問題需要以法律的形式加以確認。現有的一些法律法規中也存在著漏洞,比如《煤炭法》對礦區生態保護和重建、環境污染和補償,均沒有明文規定。這些空白和漏洞極不適應市場經濟體制和WTO規則的客觀要求。同樣,配套性的法規、規章也存在不足。繼《節約能源法》的修訂,國務院連續頒布了《民用建筑節能條例》、《公共機構節能條例》,而對于交通運輸節能和重點用能單位節能還未具體規定。

3.法律未明確節能減排工作管理體制導致主管機構的權限和職責不清晰。盡管考慮到節能工作涉及面廣、內容復雜的特點,但現階段機構的模糊設計仍難辭其咎。以前我國的節能工作由原國家計劃與發展委員會以及原國家經濟貿易委員會等共同負責、多頭領導,現在由國家發展與改革委員會環境與資源綜合利用司節能處具體負責管理。然而,沒有一個從中央到基層,管理體系明晰、有處罰權的隊伍有效推進。即使新修訂的節能法也未明確國務院和各級政府主管節能工作的主體之間是如何分工和協調的。正由于這種權利義務的不明晰設置致使節能政策缺乏完整性和系統性,從而嚴重影響了節能減排工作的有效進行。

4.監督和責任機制不完善導致節能減排責任難以追究。在新修訂的《節約能源法》中,第十一條“國務院和縣級以上地方各級人民政府應當加強對節能工作的領導,部署、協調、監督、檢查、推動節能工作”。第十二條第一款“縣級以上人民政府管理節能工作的部門和有關部門應當在各自的職責范圍內,加強對節能法律、法規和節能標準執行情況的監督檢查,依法查處違法用能行為”。這些對節能監督管理工作做了規定,單從法條明顯發現有關節能監督的規定過于籠統,制度規定過于原則以及自身設計過程中的系統性。同時,現行規定側重追究企業違規責任,而對作為節能減排主要參與者的政府部門涉及甚少。一方面,政府機構因不存在責任承擔的風險,執行能力可能會降低 ;另一方面,其權利義務的不對等,會影響法律的權威性和公平性。

完善我國節能減排制度的建議

(一)建立和完善能源法律體系

《能源發展“十一五”規劃》提出“用科學發展觀和構建社會主義和諧社會兩大戰略思想統領能源工作……以能源的可持續發展支持我國經濟社會可持續發展”。要實現能源的可持續發展,保障能源安全,必須逐步建立完善的法律體系,以促進能源發展和管理運行的法治化。而能源基本法是完備的能源法律體系的基礎,統領著如節約能源法、煤炭法等子法。因此,我國必須抓緊能源基本法的出臺,積極開展《能源法》起草和《能源》(征求意見稿)完善工作。

(二)加快制定節能減排相關法規、規章和標準

2004年頒布的《節能中長期專項計劃》提出:加快建立和完善以《節約能源法》為核心,與配套法規、標準相協調的節能法律法規體系,依法強化監督管理;研究完善節約能源的相關法律。繼《節約能源法》的修訂和《民用建筑節能條例》、《公共機構節能條例》的頒布,還應抓緊出臺交通運輸節能和重點用能單位節能兩方面的條例,加快制定機動車燃油經濟性限制標準,建立和實施機動車燃油經濟性申報、標識、公布制度;地方政府應積極制定節能減排方面的規章,如《西安市機動車排氣污染防治條例(草案)》。此外,對現有的各項制度,如固定資產投資項目節能評估和審查制度、落后用能產品淘汰制度仍需細化規定。

(三)建立合理的節能工作管理體制

我國正逐步健全節能減排考核和責任機制,在新修訂的《節約能源法》中規定“國家實施節能目標責任制和節能考核評價制度,將節能目標完成情況作為對地方人民政府及其負責人考核評價的內容”。然而要使上述規定具有可操作性,法律應首先明確主管機關的職責和權限。在現有的法律制度內,應該規定節能減排的管理主體的地位、權利和義務,在明確各自職能的基礎上理順各主體之間的關系,用法律形式組建科學合理的節能減排工作管理制度。

(四)健全監督與責任機制

在節能減排監督方面,應當建立節能監督機制,加大監督執法力度。首先重視內部監督和外部監督的有效配合。在內部監督中,對管理機構組成人員的任職資格、審查都需要配套法規明確化,從而保證監督人員和過程透明化;重視公眾參與和社會監督,任何單位和個人可以對能源主管部門履行職責情況提出意見和建議,被提出意見和建議的部門對重要行政事項應及時做出答復。還應加大媒體與輿論監督,對能源浪費、環保違法等行為公開曝光。

在節能減排責任方面,必須通過法律形式明確節能減排管理機構未履行法定義務應承擔的法律責任。在建立節能減排決策失誤責任追究的法律制度基礎上,具體細化哪些項目、政策及規劃屬于“重大決策”范圍內,通過具有較強操作性的程序保障,追究失誤人應承擔的法律責任,明確個人責任和集體責任、嚴格責任和過錯責任等。以法律制度規范主管機構不履行職責和決策失誤等方面責任的追究,從而督促主管機關更好的履行其職責。

結論

面對能源對外依賴度不斷增高、能源風險愈來愈大的現狀,我國節能減排的艱巨任務不單單是完成“十一五”目標,更應重視建立內部協調統一、外部有效實施的長效機制來應對能源危機和經濟危機,實現環境與社會的可持續發展。而法律以其權威性和穩定性的特點,是該長效機制建立和運行的重要保障。運用法律手段保護能源持續性利用是現代社會的必然選擇,也是節能減排能深入持續下去的必備條件。落實我國經濟和社會科學發展的要求,完成節能減排的艱巨任務,必須建立和完善節能減排法律制度,以保障節能減排長效機制的建立和有效運行。

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