循環經濟背景下水資源立法的健全與完善

王明遠

摘 要：我國水資源及其開發利用現狀不容樂觀。從循環經濟的角度審視現行水資源法律制度，不難發現我國水資源立法存在的幾個主要問題。我們應根據循環經濟對水資源立法的基本要求建立和完善與循環經濟相關的法律制度、加強水資源保護的內容、重視水資源市場機制的作用；還應改進現行水資源立法在立法思路、立法機制、管理體制和法律制度等方面存在的不適應發展循環經濟之處；應當調整立法思路、改進立法機制、健全水資源法律體系、完善水資源法律制度設計、充分發揮市場機制的作用，使我國水資源立法更好地適應和推動循環經濟的發展。

關鍵詞： 循環經濟；水資源；立法

中圖分類號：DF46

文獻標識碼：A

近幾十年來，隨著國民經濟的持續快速發展、城市化進程的加快，以及人民生活水平的提高，我國水資源短缺、防汛抗旱形勢嚴峻、水環境惡化等問題日益突出。盡管水資源管理法制建設取得了進一步發展，水資源管理體制改革穩步推進，但水資源立法仍然無法為水資源管理提供有力的支持。在《循環經濟促進法》即將實施的情況下，如何在國家大力推進循環經濟的背景下健全和完善我國水資源立法，是一個亟待解決的重要問題。

一、我國的水資源及其開發利用現狀

（一）我國水資源概況

我國水資源總量大，但人均占有量不足，地域和時間分布不均衡。具體而言，我國水資源的特點主要體現在如下三個方面：

首先，水資源總量大，但人均占有量少，屬貧水國家。我國年均降水量為630毫米，低于全球陸面和亞洲陸面年均降水量；年平均淡水資源總量為2.8萬億立方米，人均占有水量僅2 300立方米，只相當于世界人均水平的1/4，居世界第109位，是世界上人均占有水資源最貧乏的13個國家之一；現實可利用的淡水資源量僅為11 000億立方米左右，人均可利用水資源量約為900立方米^［1］。

其次，水資源地區分布不均衡。我國水資源時空分布嚴重不平衡，降水東南多西北少，山區多平原少，雨量大致由東南向西北遞減。81%的水資源集中分布在長江流域及以南地區；長江以北地區人口和耕地占我國的45.3%和64.1%，而水資源卻只占全國的19%。同時，降水年內分配不均，冬春少雨、夏秋多雨，汛期雨量過于集中，常以暴雨形式出現，利用難度大，非汛期又水量缺乏^［2］。

再次，水資源年際分配不均，旱澇災害頻繁。受季風氣候的影響，我國降水和地表徑流年內季節分配不均，且降水量多集中在暴雨期，可利用比例較低。同時，我國降水年際變化和河流徑流量的年際變化都很大。同時，由于我國陸地水資源年內和年際分配都不均衡，所以旱澇災害頻繁^［3］。

（二）我國水資源開發利用存在的主要問題

建國以來，我國一直非常重視水資源開發和利用工作，進行了大規模的防治水害和開發利用水資源的工作，并取得了顯著的成就^［4］。但與此同時，我國水資源開發利用仍然存在如下方面的問題，這些問題需要在進一步水資源立法過程中著力解決：

其一，水資源短缺己經成為制約經濟社會可持續發展的重要因素。在滿足目前正常需求和不超采地下水的情況下，全國年缺水總量約為300~400億立方米。特別是1999年以來，我國北方地區持續干旱，對工農業生產造成了較大的影響，也對城市、農村居民生活用水造成很大困難。2001年6月上旬旱情最嚴重時，全國受災面積一度達到4.2億畝。持續干旱導致水源不足，造成城鄉人民生活用水緊張，2 260萬農村人口和1 450萬頭大牲畜發生臨時飲水困難，17個省份的364個縣級以上城鎮缺水，日缺水量達1 305萬立方米，影響人口2 198

涉及水資源有償使用制度的立法主要包括《電力工業部關于對水電站征收水資源費和庫區開發費問題的通知》（1993年）、《國務院辦公廳關于征收水資源費有關問題的通知》（1995年）、《建設部關于貫徹落實〈國務院辦公廳關于征收水資源費有關問題的通知〉的通知》（1995年）、《電力工業部辦公廳關于認真貫徹執行國務院辦公廳〈關于征收水資源費有關問題的通知〉的通知》（1995年）、《地質礦產部關于征收地下水資源補償費問題的復函》（1995年）、《最高人民法院關于對征收水資源費法律適用問題的答復》（1995年）、《地質礦產部關于征收礦泉水資源補償費問題的復函》（1996年）、《取水許可和水資源費征收管理條例》（2006年）等。

（二）節約用水制度

2002年《水法》就節約用水制度作出了較為詳細的規定：國家厲行節約用水，大力推行節約用水措施，推廣節約用水新技術、新工藝，發展節水型工業、農業和服務業，建立節水型社會；各級人民政府應當采取措施，加強對節約用水的管理，建立節約用水技術開發推廣體系，培育和發展節約用水產業；單位和個人有節約用水的義務；（注： 《中華人民共和國水法》第8條。）工業用水應當采用先進技術、工藝和設備，增加循環用水次數，提高水的重復利用率；（注： 《中華人民共和國水法》第51條。）城市人民政府應當因地制宜采取有效措施，推廣節水型生活用水器具，降低城市供水管網漏失率，提高生活用水效率；加強城市污水集中處理，鼓勵使用再生水，提高污水再生利用率；（注：《中華人民共和國水法》第52條。）新建、擴建、改建建設項目，應當制訂節水措施方案，配套建設節水設施；節水設施應當與主體工程同時設計、同時施工、同時投產。供水企業和自建供水設施的單位應當加強供水設施的維護管理，減少水的漏失。（注： 《中華人民共和國水法》第53條。）

為了實施該制度，國務院、建設部、水利部等發布了一系列相配套的法規、規章、規范性文件，其中主要包括：《城市節約用水管理規定》（1988年）、《國務院辦公廳轉發建設部、國家計委關于進一步做好城市節約用水工作報告的通知》（1991年）、《水利部關于全面加強節約用水工作的通知》（1999年）、《建設部關于進一步加強城市節約用水工作的通知》（2000年）、《國家計委關于印發改革水價促進節約用水的指導意見的通知》（2000年）、《建設部關于進一步加強城市節約用水和保證供水安全工作的通知》（2003年）、《國務院辦公廳關于推進水價改革促進節約用水保護水資源的通知》（2004年）等。

（三）用水總量控制和定額管理相結合制度

2002年《水法》確立了用水總量控制和定額管理相結合的制度：省、自治區、直轄市人民政府有關行業主管部門應當制訂本行政區域內行業用水定額，報同級水行政主管部門和質量監督檢驗行政主管部門審核同意后，由省、自治區、直轄市人民政府公布，并報國務院水行政主管部門和國務院質量監督檢驗行政主管部門備案。縣級以上地方人民政府發展計劃主管部門會同同級水行政主管部門，根據用水定額、經濟技術條件以及水量分配方案確定的可供本行政區域使用的水量，制定年度用水計劃，對本行政區域內的年度用水實行總量控制。 （注： 《中華人民共和國水法》第47條。）

在此基礎上，我國頒布了一些區域性的用水總量控制和定額管理方面的立法，如《深圳市水量平衡測試實施辦法》（2006年）和《黃河水量調度條例》（2006年）等。2007年，我國又頒布了《水量分配暫行辦法》，并已于2008年2月1日實施，從而為這一制度的實施提供了進一步的法律依據。

（四）計量收費和超定額累進加價制度

《國家計委關于印發改革水價促進節約用水的指導意見的通知》（2000年）指出，要結合供水體制改革、供水設施改造和整頓水價秩序工作，適當提高供水價格，推行節約用水的水價制度。其具體實施意見中提出，要提高城市供水價格和污水處理費標準，適時推進階梯式水價和兩部制水價制度，促進節約用水。2002年《水法》規定，用水應當計量，并按照批準的用水計劃用水；用水實行計量收費和超定額累進加價制度。（注： 《中華人民共和國水法》第49條。）在此基礎上，我國又頒布了《水利工程供水價格管理辦法》（2003年）、《國務院辦公廳關于推進水價改革促進節約用水保護水資源的通知》（2004年）等，從而為進一步落實這一制度提供了法律依據。

（五）落后工藝、設備和產品強制淘汰制度

2002年《水法》確立了對嚴重耗水的落后工藝、設備和產品的強制淘汰制度，規定國家逐步淘汰落后的、耗水量高的工藝、設備和產品，具體名錄由國務院經濟綜合主管部門會同國務院水行政主管部門和有關部門制定并公布。生產者、銷售者或者生產經營中的使用者應當在規定的時間內停止生產、銷售或者使用列入名錄的工藝、設備和產品。（注： 《中華人民共和國水法》第51條。）目前，國務院經濟綜合主管部門已經制定并公布了有關名錄。

三、循環經濟對水資源立法的需求

循環經濟，是指在生產、流通和消費等過程中進行的減量化、再利用、資源化活動的總稱。其中，“減量化”是指在生產、流通和消費等過程中減少資源消耗和廢物產生；“再利用”是指將廢物直接作為產品或者經修復、翻新、再制造后繼續作為產品使用，或者將廢物的全部或者部分作為其他產品的部件予以使用；“資源化”是指將廢物直接作為原料進行利用或者對廢物進行再生利用。（注： 《中華人民共和國循環經濟促進法》第2條。）循環經濟的主要理念，是生產過程中自然資源利用的最大化和廢棄物排放的最小化，從而使生產成為與生態系統循環相協調的良性循環。循環經濟對水資源立法提出的主要要求包括如下三個方面：

（一）建立和完善與循環經濟相關的法律制度

盡管我國水資源法律制度中包括一些與循環經濟相關的制度，但是僅有這些制度對于水資源的保護、節約和循環利用而言還是不夠的。還應建立和完善與循環經濟相關的其他制度，進一步完善水資源立法的體系和內容。在此不僅應加強以命令—控制為特征的行政管理性制度，還應充分重視市場規律的重要作用；既通過權利義務性規定實現法律規制的目的，也應重視鼓勵性措施和懲罰性措施的保障作用。

（二）加強水資源保護方面的內容

循環經濟要求對自然資源進行充分有效的保護。我國2002年《水法》雖然增加了水資源保護方面的內容，但這些內容并不完善，主要表現在兩個方面：一是對水資源的經濟價值與生態價值的并重意識不夠；二是有關水資源保護的內容不夠完善。從循環經濟角度看，這兩個方面是不可或缺的，也是在水資源領域貫徹循環經濟理念的重要內容。

（三）重視水資源市場機制的作用

循環經濟的減量化原則要求提高資源利用效率。節水與水資源的優化配置是實現水資源高效利用的根本措施，市場和政府調控是資源配置的兩條根本途徑。長期以來，我國一直傾向于通過行政手段由政府來配置水資源，從而導致水資源的浪費和低效利用。

理論和實踐均已證明，水市場是提高水資源利用效率的有效途徑。通過市場機制，水市場使水資源從低效益的用戶轉向高效益的用戶，從而提高水資源的利用效率，有助于消除指令分配各地區各行業水量的不合理性。同時，市場交易具有動態性，能夠反映總水量的變化和用水需求的變化，有助于通過市場重新分配現有水資源來滿足城市化與工業化對水資源的需求，從而抑制或避免新建供水工程。另外，通過市場交易機制，還可使買賣雙方的利益同時增加^［7］。

這就要求我國在水資源法律制度中完善市場機制，通過市場機制和政府管理兩方面對水資源進行調整和管理。

四、我國現行水資源立法存在的主要問題

我國目前雖已形成了以《水法》為核心的水資源法律體系，但從落實循環經濟戰略的角度看，這一體系并非完美無缺，其中存在的問題主要體現為如下幾個方面：

（一）立法思路和立法機制方面的問題

在立法思路方面，我國水資源立法存在的主要問題是有關部門重視程度不足。較之于水資源合理開發利用而言，我國更加關注水污染的治理。有關水污染治理的內容在我國政府工作報告中明顯較解決資源短缺問題篇幅更長，內容也更加具體。就立法本身而言，《水污染防治法》已經進行了修訂，而水權交易的出現在時間上晚于排污權交易近20年。不難發現，面對水量短缺和水質惡化的雙重挑戰，立法機關的反應在程度上有明顯的差異：首先考慮的是水污染的治理，其次才是水資源的短缺問題^［8］。

這一思路在很大程度上影響了水資源立法工作的進程，使得與水污染防治立法相比，我國有關水資源合理開發和利用的立法略顯滯后，并對加強水資源管理工作和落實循環經濟戰略產生了負面影響。

在立法機制方面，部門立法和部門利益傾向依舊明顯。我國盡管遵循了水資源立法與水污染防治以及其他水資源開發立法相分離的思路，但仍然注重從現有的行政管理職權角度設計法律制度，部門立法傾向依然突出，水資源可持續發展的考慮被部門權力分割的現狀所淡化，水資源管理與保護中的各種利益關系未能得到很好的協調和平衡。其結果是，由于需要照顧現行行政權分割、部門利益競爭的原因，一些在水事管理實踐中已經取得成功經驗的內容沒有被納入，由此進一步影響了法律制度和管理機制的健全和完善。

（二）管理體制方面的問題

在管理體制方面，我國水資源立法存在的問題主要包括兩個方面：

其一，政府身份定位不明。在我國，政府一方面是水資源的所有者，另一方面是水資源的保護者和管理者。在計劃經濟體制下，政府的這兩種角色不作區分；現行水資源立法雖然有所突破，但這兩種角色仍未界定清楚^［9］。

不難理解，這兩種角色的價值取向存在很大的不同：水資源所有者更加傾向于最大限度地實現資源價值，而水資源的保護者和管理者則更加傾向于水資源開發利用的持續性，從而維護社會利益。此種差異的內在沖突，不利于水資源管理效率的提高。

其二，權力配置和協調機制不完善。2002年《水法》雖然增加了流域管理方面的內容，明確了流域管理機構的管理地位，但在流域管理與區域管理相結合、兩者并重的規定下，流域管理機構與區域管理機構之間的關系卻不明確。在兩者“并重”的前提下，首先需要解決的問題是二者之間的權力應如何配置。這一問題如果得不到妥善處理，既不利于流域管理，也不利于區域管理。

（三）法律制度方面的問題

盡管2002年《水法》在制度安排方面取得了一些新的進展，但仍然存在一些問題亟待解決。這些問題主要體現在如下幾個方面：

其一，在水資源權屬方面，該法雖然規定了水資源所有權和取水權，但并未明確取水權的物權屬性，并且取水權依然具有十分強烈的行政色彩。尤其是在將取水權與取水許可制度同時規定的情況下，更容易使人產生這種認識。同時，水資源的有償使用依然停留在國家收取水資源費的階段。在現行制度框架下，直接基于取水權建立水市場和水權交易制度的難度還相當大。

其二，在水量水質統一管理方面，該法不僅增加了水資源保護的內容，對水污染控制作出了規定，而且還賦予了流域管理機構和水行政主管部門一定的污染控制權。然而，在目前水資源管理與水環境保護分屬兩個部門管轄的格局下，很可能會繼續出現兩個部門分別依據不同法律執法、對相對人的同一行為進行不同認定的情況。這一問題事關行政相對人的利益損害和公共利益的保護，應給予充分的重視。

其三，在調整機制方面，市場機制未能受到應有的重視。盡管2002年《水法》在水資源管理權的設置方面注意了間接調控與指導，對管理部門的設置及其權力的配置和行使作出了進一步規定，但真正體現市場機制和價值規律的內容并不多，水資源的市場化管理制度尚未建立，對直接的市場主體間的水資源交易制度更沒有作出規定。

五、我國水資源立法的健全和完善思路

基于前述循環經濟對水資源立法的內在要求以及我國水資源立法目前存在的問題，我們建議從如下幾個方面健全和完善我國水資源立法：

（一）調整立法思路，改進立法機制

有關部門對水資源立法重視程度不足，使得與水污染防治立法相比，有關水資源合理開發和利用的立法略顯滯后，并對加強水資源管理工作和落實循環經濟戰略產生了負面影響。為此，應更加重視水資源立法工作，特別是與《循環經濟促進法》的有關要求相銜接的內容，從而推進循環經濟理念在水資源保護和可持續利用領域的進一步落實。

在立法機制方面，建議盡量淡化水資源立法的部門立法色彩，發揮全國人大環資委在水資源立法中的積極作用。這不僅有利于從落實可持續發展和循環經濟的視角制定和修訂相關立法，而且有利于水資源法律體系內部的協調統一，特別是有利于協調和避免立法過程和立法內容上的部門之爭，從而有助于解決在立法體制方面存在的問題。

（二）健全水資源法律體系

其一，法律體系應是一個有機整體，不僅要求各部法律法規自身的完善，而且要求法律之間在橫向與縱向方面的協調統一。為此，不僅應進一步完善《水法》和專門的水資源立法，而且還應基于水資源保護和可持續利用的需要，完善與水資源相關的立法，如《環境保護法》、《水土保持法》、《水污染防治法》、《防洪法》和《環境影響評價法》等。

其二，還應注意水法的定位問題。水法應定位為綜合性法律，其中應當對水資源管理與之相關的原則性規定盡可能地完善，規定有關水利用與管理的基本制度，避免與其他相關水資源單行法的重復與不必要的沖突。

其三，為了確保水法等有關法律的順利實施，還有必要完善下位階立法。鑒于各個地方在水資源特點等方面的差別，應在水法等法律以及行政法規的框架內，結合地方水資源管理的需求，制定符合本地區需要的地方法規和規章。

（三）完善水資源法律制度設計

我國水資源法律制度中已包括一些與循環經濟相關的制度，但如前所述，這其中的一些制度安排并不完善，而且在與循環經濟理念的銜接方面也有待改進。例如，應加強水資源立法中水資源保護的內容，使水資源保護得到更加充分和完整體現。從水資源立法的具體結構看，水資源保護的各項內容應與水資源開發利用制度相互呼應。在這其中，水資源保護監督管理制度在整個制度體系中居于戰略層次^［9］15，應給予高度重視。再如，應建立水資源補償機制。這一機制應包括水資源的開發利用與保護過程中對水資源生態價值的補償、水資源不同功能間的價值補償以及水資源利用者對水資源保護者的補償、受益者對受害者的補償等方面的內容。又如，在水資源權屬方面，應明確取水權的物權屬性，從而為建立、健全和完善水市場和水權交易制度奠定基礎。

水資源立法要充分發揮作用，除了水資源立法本身的完善外，還需相關制度和機制的配合和完善，如水資源所有權制度和使用權制度，以及水資源行政管理體制等。在管理體制方面應特別注意明確界定政府在水資源管理中的定位，以及流域管理機構與區域管理機構之間的關系，并著力解決水資源管理與水環境保護分屬兩個部門管轄的情況下對行政相對人的行為認定問題。在健全和完善這些機制和制度的過程中，我國應該借鑒國外先進立法經驗，同時充分考慮我國的實際情況。唯有如此，才能使水資源法律制度最大限度地為水資源管理提供法律支撐和保障。

（四）充分發揮市場機制的作用

2002年《水法》的目標之一就是在我國發展節水型產業、建立節水社會。在計劃經濟時代，我國實行國家對水資源的直接配置，水資源所有權與水資源利用未能很好地配套運作。在市場經濟條件下，在加強國家宏觀調控的同時，應充分發揮市場機制的作用。為此，應健全和完善水市場體系，利用市場機制實現水資源的優化配置，通過市場機制和政府調控兩方面對水資源利用和保護活動進行有效的規制。

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Improvement and Perfection of Water Resources legislation in the Context of Circular Economy

WANG Ming-yuan (Center for Environmental, Natural Resources & Energy Law, Tsinghua University, Beijing 100084， China)

Abstract:This article analyses the status quo of the water resource and its utilization in China, discusses the existing legal systems of water resource, the demands on water resource legislation for circular economy development, and the major defects of existing water resource legislation and its improvement from the perspective of circular economy. The author points out that the basic requirements of circular economy for water resource legislation include establishing and improving the legal systems related to circular economy, strengthening the content of water resource protection, relying more on the thnction of water resource market mechanism; thinks that the legislative ideas, legislative mechanism, governance system and legal systems of existing water resource legislation can not adapt to the development of circular economy very well, emphasizes adjusting the legislative ideas, improving the legislative mechanism, water resources legal system and water resource legal regime, and making full use of the market mechanism, so that the water resource legislation can better adapt to and promote the development of circular economy.

Key Words:circular economy; water resource; legislation

本文責任編輯：曹明德