論農村公共產品供給體制

陳飛宇　胡曉林

[摘 要]經濟學發展到今天，各種流派，分野令人應接不暇，但是無論何種經濟學分支，最根本的問題之一就是“市場”和“政府”干預的關系問題。公共產品理論為解釋“市場自由”與“政府干預”的關系問題提供了系統的分析方法，本文將在對公共產品理論再認識的基礎上，進行理論綜述及評價，并運用公共產品理論的框架對我國農村公共產品供給體制進行一個嘗試性分析。

[關鍵詞]農村公共產品 現狀 對策

作者簡介：陳飛宇(1983-)，男，上海大學公共管理系碩士生，研究方向：區域經濟發展；胡曉林（1984-），女，上海大學公共管理系碩士生，研究方向： 歷史政治制度。

一、農村公共產品的定義

農村公共產品是相對于農民“私人產品”而言，供由農村居民享用，具有非競爭性、非排他性的各類經濟物品或公共服務。根據其在消費過程中性質不同，也分為農村純公共產品和農村準公共產品。前者包括農村基層政府的行政服務、綜合規劃、農村信息系統、農業基礎科學研究、大江大河的治理、農村環境保護等；后者包括農村義務教育、電力設施、小流域防洪澇設施、農業科技推廣、公共衛生、社會保障等。

二、農村公共產品供給的現狀

1994年分稅制實施后以后，農業稅被劃為市縣本級收入，用于縣市一級的公共產品提供。農村鄉鎮基層組織的基本特征是政社合一，都在一定程度上履行政權職能，同時，也是一個經濟組織，在這一體制下，公共產品的供給主要靠內部解決。盡管改革開放以來農村公共產品供給有了明顯改善，但仍滯后于現代公共產品供給，城鄉統籌發展和社會主義新農村建設的要求。

（一）農村公共基礎設施建設落后。在“城鄉分治”的二元管理體制下，城市地區的公共設施和基礎設施等基本公共產品比較充裕，提供的主體是政府，建設資金來自于財政撥款。對于這些公共產品的管理，也有比較完備的管理體系。而農村地區除少數經濟十分發達的地區政府能夠提供基本公共產品外，大多數農村至今還沒有享受到基本的公共產品。雖然有些地方建設了道路、自來水等公共基礎設施，但建設資金基本上由農民自主解決，國家只給予適當的補助，在現行的財政體制下，國家財政資金向城市投入多而對農村投入少。

（二）農村義務教育問題突出。長期以來，我國農村基礎教育主要是由縣、鄉政府及村負責，中央和省級政府承擔的責任少，基礎教育管理權限下放，地區之間、城鄉之間義務教育公共資源配置失衡的問題十分突出。同樣是義務教育，國家財政撥款和教師工資城鄉間存在較大差異，農村教育經費與適齡人口的匹配不相適應。在廣大農村，尤其是偏遠農村，由于忽視農民的教育培訓，加上經費短缺，師資力量薄弱，致使城鄉教育水平存在很大的差距。據資料顯示，目前我國農民的平均受教育年限為7.3年，城市居民的平均受教育年限為10.4年。這說明我國農村處于十分嚴重的“教育貧困”狀態，相當多的農村人口不能獲得改善其生活水平所必需的教育培訓。

（三）農村醫療和公共衛生薄弱。1991-2000年，全國新增醫療衛生經費中投入農村的只占14%，而這14%中又有89%是“人頭費”，真正專項的農村醫療衛生經費只有1.3%。目前，農村有3000多萬人口不能保證有及時的醫療服務，有近8%的嬰幼兒沒有享受免役接種，10%的村寨沒有醫療衛生點，新的農村合作醫療覆蓋面也只有9.5%。廣大農民基本上處于一種“小病不看，大病看不起，看大病即意味著傾家蕩產”的狀況。

（四）農村社會保障水平低。長期以來，由于我國實行城鄉分割的二元社會保障制度，在國家財政大力支持下，城市已建立起比較完善的社會保險、社會救濟、社會福利“三位一體”的保障體系。而以農民為保障對象，涵蓋社會保險、社會福利和社會優撫的農村社會保障始終處于國家社會保障的邊緣。目前我國農村社會保障覆蓋率只有3%，參加養老保險的農民只占農村總人口的9.6%，這意味著農村養老基本上仍以傳統的家庭養老為主。

三、增加農村公共產品供給的對策建議

（一）消除體制障礙，給農民以城鎮居民同等的國民待遇。我國城鄉分治的“二元”經濟管理制度現已成為制約“以工促農，以城帶鄉”，城鄉統籌，區域均衡的主要障礙。因此，應盡快消除以傳統戶籍管理制度為主的各種體制障礙，實行以職業劃分為農業與非農業人口，以居住地劃分城鎮與農村人口的戶籍管理制度。

（二）積極引進私人投資，構建多層級的公共產品供給結構。根據公共財政學的有關理論，社會產品序列可以按照消費競爭性、收益排他性以及外部性的大小劃分為四類：純公共產品、準公共產品、俱樂部產品以及私人產品。私人產品可以由市場機制自行提供，俱樂部產品的受益人是相對固定的，而且其外部收益溢出的范圍通常限于少數利益相關的受益人，因而可以通過俱樂部的形式將相關受益人組織起來，形成利益上的共同體，并通過共同費用分攤，實現收益內在化。純公共產品和準公共產品由于具有較大的外部性，私人提供缺乏效率，因而必須由政府扶持。而政府扶持并不意味著完全由政府提供，政府可以通過補貼等方式和私人混合提供。

（三）積極擠進農村稅費改革，理順公共分配關系現行制度。從當前來看，惟有進行農村稅費制度改革，通過提高現有農村地方稅稅率，把現行制度外財政中具有稅收性質的部分轉化為制度內征收，其余部分在清理的基礎上作為稅收的附加一并征收，然后再按其用途返還。這一方面可以通過稅收的權威性確保公共資源的籌集，另一方面也可以從根本上杜絕亂開口子，亂收費的情況發生。

（四）重視農村人力資源開發，將教育經費的投入重點向農村傾斜。教育作為一種準公共產品，是促進收入分配平等的最有效的因素之一。建設社會主義新農村，統籌城鄉公共產品供給，必須適時超前地進行人力資本的開發投資。要將教育經費的投入重點放在農村義務教育和基礎教育方面，真正實施九年義務教育制，盡快改善農民的教育狀況。

（五）以新型農村合作醫療和農村最低生活保障制度為重點，建立完善的農村社會保障體系。一是應將新型農村合作醫療制度和農村醫療救助制度二者進行整合，以簡化農村醫療保障制度設計，降低制度運行成本，提高制度運行效率。二是進一步做好對貧困農民的基本生活保障工作。三是創造條件，逐步建立農村養老保險制度。四是解決失地農民和進城農民工的社會保障問題。

參考文獻

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