職業資格問題研究

李亞軍　梁　快

摘要：在對職業資格的發展、職業資格分類、與學歷之間的關系、在人力資源開發中的作用以及經濟角度和社會角度下的職業資格有關屬性加以闡述分析的基礎上，提出完善職業資格法律體系，建立適合中國國情的職業資格管理機制和相應的政策引導等建議。

關鍵詞：職業資格；職業資格考試；職業資格制度

2007年12月31日，國務院辦公廳下發的《關于清理規范各類職業資格相關活動的通知》（以下簡稱《通知》）明確指出，職業資格“制度在實施過程中也存在一些突出問題，集中表現為考試太亂、證書太濫；有的部門、地方和機構隨意設置職業資格，名目繁多、重復交叉；有些機構和個人以職業資格為名隨意舉辦考試、培訓、認證活動，亂收費、濫發證，甚至假冒權威機關名義組織所謂職業資格考試并頒發證書；一些機構擅自承辦境外職業資格的考試發證活動，高額收費等，社會對此反應強烈”。《通知》中還明確要求：“職業資格相關活動的清理規范工作要于2008年4月30日前完成。”相信此次整頓規范工作會在一定程度上解決目前存在的一些突出問題，但存在于職業資格制度建設中的深層次的矛盾和問題，如：國家職業資格法律體系完善與執法效率提高，政府管理體制改革，以及如何有效發揮行業協會等中介組織在職業資格制度建設方面的作用等問題的解決，將是一個長期的過程。為此，有必要加強對職業資格有關問題的研究，在深化對職業資格本質屬性認識的基礎上，建立和完善適合中國國情和發展需要的職業資格管理制度。

職業資格制度發展簡述

社會分工促使職業的產生，特定職業在其不斷發展演化中逐步形成一定的工作規范，要求從業人員必須依據相應的規范從事職業勞動，職業資格應運而生。職業資格一般是指對從事某一職業從業人員所必備的知識、技能和能力的基本要求。職業資格需要評價，職業資格考試承擔著對職業資格進行評價和認證的職能。一般認為，專業技術資格考試、執業資格考試、國家公務員錄用考試、職業技能鑒定都屬于職業資格考試的范疇。廣義的職業資格考試歷史源遠流長，甚至可以追溯到中國三皇五帝時代選拔部落首領的活動，始于中國隋唐時期的科舉考試是對官員特別是文職人員任職資格的一種評價和選拔，已是一種嚴格意義上的國家職業資格考試，科舉考試制度在中國綿延一千余年。在借鑒中國科舉考試經驗的基礎上，英國于16世紀在西方國家中率先建立了文官考試制度，并逐漸在西方國家推廣開來。長期以來，特別是在小農經濟和手工作坊式生產時期，一名從事傳統手工業的學徒的職業資格，往往是由其師傅根據行業內約定俗成的內容來進行評價的。這一時期人才的流動性非常有限，職業轉換的可能性很小，在一個相對封閉和狹小的行業或區域內，這是一種有效的職業資格評價方式。西方工業革命以來，伴隨著工業經濟的不斷發展，社會化大生產逐漸取代了傳統的手工作坊生產方式，一個自由開放的勞動力市場成為社會經濟發展的必要條件，人才的流動需求使得建立一個可比照的、客觀的職業資格評價方式成為必然。行會組織在職業資格的發展中發揮了重要作用，各種行業性的職業資格不斷出現，現代意義上的職業資格考試制度在西方國家逐步建立起來。進入19世紀，隨著西方工業革命的完成，旨在公平選拔國家管理人員的現代文官考試制度在西方國家日益完善。伴隨西方發達國家陸續進入經濟起飛階段，對人才特別是技能型人才的旺盛需求帶來了職業教育的大發展，職業資格及其認證在技能人才培養和勞動力市場的完善等方面發揮了積極的導向和控制功能，從而促進了這些國家經濟的進一步發展。一些國家的政府開始積極參與職業資格的制定，職業資格也從民間資格逐步演變為國家資格，職業資格證書成為了國家證書制度的重要組成部分。如今，歐洲的英國、德國，亞洲的日本、韓國以及澳大利亞等國都已建立起較為完善的國家職業資格考試制度和國家職業資格證書制度。

新中國的職業資格考試始于20世紀50年代的學徒工轉正等級考核，之后逐步發展為與工資制度相對應的工人技術等級考核制度。20世紀80年代后期以來，又相繼建立了專業技術資格考試、國家公務員錄用考試、職業技能鑒定等職業資格考試。目前職業資格的考試范圍已基本覆蓋了社會各類從業人員。

對職業資格的進一步認識

職業資格的分類分類標準的不同和資格證書市場的混亂，使得對這一并不復雜的問題的認識也在不斷深化。簡單來講，按對應的工作性質劃分，職業資格包括專業技術資格（含執業資格）、技能資格以及公務人員（含職員、雇員）資格等；按認證機構劃分，職業資格又可分為國家職業資格（政府部門主導）和民間職業資格（包括協會等中介組織認證和廠商認證等）。在歷史上，第一方認證和第二方認證都曾存在，而目前國際上通用的認證方式是第三方認證；按證書通用的區域范圍劃分，職業資格又分為國家職業資格和地方職業資格，以及國內證書和國際證書；按認證考試方法來分，又可分為標準參照和常模參照兩種類型的職業資格，前者的職業資格具有達標功能，后者則具有選拔性功能；按法律效力劃分，職業資格又可分為從業資格和執業資格，前者是非強制性的水平認證，后者則是強制性的準入資格，隨著《行政許可法》的頒布實施，職業資格在我國又被劃分為行政許可類職業資格和非行政許可類職業資格。

職業資格與學歷文憑職業資格體系和學歷文憑體系有著不同的屬性，前者以職業分類與職業標準為依據和導向，其“產成品”是與某一職業（工種）相對應的職業資格證書或任職資格；后者則以學科分類與學科教育標準為依據和導向，其“產成品”是某一階段或學科的學歷文憑證書。但二者的關聯又是如此緊密，以至于討論職業資格問題最有效的參照物就是學歷文憑，甚至可以預言，能否有效解決職業資格與學歷文憑之間的融通問題，從而使二者對應的職業教育與學科性教育相得益彰，共同成為國家人力資源開發的有效手段，將直接影響未來中國職業資格制度建設的進程。

職業資格與人力資源開發職業資格體系的建立與完善，將極大地推動人力資源開發的效率和效益，其表現為：（1）為轉變人才觀念，優化人才結構帶來契機，特別是對于糾正長期以來的重理論知識、輕操作技能，重學歷文憑、輕資格經驗等錯誤觀念將發揮積極作用。（2）有望打通各級各類人才的成長通道，特別是為低學歷人群的職業發展拓展了空間，使終身學習成為可能。（3）通過發揮職業資格認證考試的“指揮棒”作用，引導和控制人力資源開發的方向，提高教育和培訓工作的針對性和實用性。（4）為企業（組織）的人力資源管理提供了一個有效的工具。（5）促進統一開放的勞動力市場的建立和完善，使之成為政府對人力資源宏觀管理的有效工具，通過對勞動力能力結構、職業結構的調整來適應技術結構和產業結構的變化，從而減少結構性失業，促進充分就業。

從經濟學角度認識職業資格從經濟學角度認識職業資格，主要有以下幾個方面：（1）職業資格與勞動力產權。合理的職業資格制度通過明晰每個勞動力的產權，來降低勞動力產權交易的費用，有利于發揮勞動力市場在人力資源配置中的基礎性作用。同時，勞動力產權的確認可以減少信息的不對稱，有利于企業和勞動者雙方維護自身的合法權益。（2）職業資格的外部性。一些產品的生產和消費過程會產生一些有害或有益的影響，這些影響會由那些并不直接參與該產品生產和消費的企業或個人承擔，這些影響在經濟學上被稱為外部性，好的影響被稱為正外部性，反之則是負外部性。就職業資格的生產和消費而言，假如A企業開展了針對本企業員工的職業資格培訓和認證，而另一家同類型的B企業未開展相應的培訓和認證，在人才可以流動的情況下，當出現在A企業獲得培訓和認證的員工到B企業任職的情況時，A企業的這種生產行為就具有正的外部性，而B企業的消費行為就有負的外部性。當這種生產和消費的產品是通用性的職業資格時，產生這種外部性的幾率會更大。這種外部性影響將導致作為個體的企業往往不傾向于進行職業資格產品的生產。（3）職業資格的準公共產品性。經濟學上的產品概念包括私人產品和公共產品。在消費上具有競爭性和排他性的產品被稱為私人產品，公共產品在消費上則具有非競爭性和非排他性特征。在人才流動相對自由的情況下，和外部性的產生相類似，A企業很難阻止B企業對A企業培養的人才的消費，因此職業資格作為一種教育產品在消費上很難做到排他性，從而具有一定的公共產品特征。而外部性和公共產品的存在都會導致“市場失靈”。

職業資格的社會屬性從科舉時期的為博取功名從小考到老，到現代高考的“千軍萬馬過獨木橋”，再到目前名目繁多的資格認證考試，無不體現出中國人濃厚的“考試情結”。一紙文憑和證書承載了無數中國人改變命運的夢想，為了通過考試，可以作弊或雇用“槍手”，為了拿到證書，不惜重金去買。“槍手”成了一種“職業”，盈利性的資格認證機構“遍地開花”。考試和證書的內在價值被放拋了一邊，被賦予了超越其本身職能的沉重使命，從而具有明顯的社會屬性。目前的職業資格種類和數量繁多，存在著職能和影響力上的差異，但職業資格考試的社會屬性和人才評價功能具有整體上的一致性。人才評價制度與每個社會成員的利益息息相關，對人力資源的管理和開發有著重要的控制、導向和激勵功能，在人才管理制度體系中應居于核心地位。在強調以人為本，創建和諧社會的今天，加強職業資格制度建設有著重要的現實意義。

結論和建議

基于上述認識，我們認為，首先，特殊的社會屬性、與學歷文憑的關系以及在人力資源開發中的作用等特征表明，職業資格及其認證工作具有全局性的影響力，相關法律體系的建立和完善非常必要；其次，在中國特定的歷史文化以及市場經濟尚在發展完善的背景下，對職業資格產品的供給采取市場化的推廣行為弊大于利，這一點亦為實踐所證明，政府對這種市場化的行為應加以限制和規范；再次，外部性、準公共產品等特性表明，靠市場機制自發調節職業資格產品的供給并非效率最高，政府應對企業、行業協會等中介組織主動參與這項工作提供政策激勵。為此，筆者提出以下幾點建議：

完善職業資格法律法規體系把對職業資格的管理上升到政府層面、國家層面是多數發達國家通行的做法，而通過立法的形式使之成為國家意志的國家也不在少數，如德國的《職業教育法》、韓國的《國家技術資格法》等。自1993年中共十四屆三中全會首次明確提出學歷文憑與職業資格并重至今，據不完全統計，在國家層面，涉及職業資格方面的法律法規和規章就有：1993年的《職業技能鑒定規定》、1994年的《勞動法》和《職業資格證書規定》、1996年的《職業教育法》、1999年的《關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》和《關于推進勞動預備制度加快提高勞動者素質意見的通知》、2002年的國務院《關于大力推進職業教育改革與發展的決定》、2005年的國務院《關于大力發展職業教育的決定》等。可以看出，國家對推行職業資格證書制度是高度重視的，成效也是斐然的，據統計，僅通過職業技能鑒定方式獲得各級各類技能職業資格的人數目前已超過6 000萬人。但職業資格市場目前存在的各種問題表明：在立法層面，目前的法律法規體系尚不夠完善，職業資格應有的法律地位尚未完全確立，有關職業資格的法律條款太過原則化，可執行性較差，面對目前出現的種種現實問題，解決起來無法可依；在執法層面，自1999年開始推行就業準入制度，原國家勞動和社會保障部確定了87個就業準入工種，但不同行業和地區的執行力度參差不齊，總體實施效果并不理想，沒把這一制度當回事的企業和個人不在少數，執法不力使法律的權威性大打折扣。因此，建議在修訂完善目前現有法律法規的基礎上，盡快啟動“國家職業資格法”的制定工作，應從國家法律層面解決職業資格的法律地位、管理架構、組織實施、質量保證、罰則等目前困擾職業資格制度建設的諸多問題。

建立適合中國國情的職業資格管理運作機制這一管理運作機制至少應具有以下幾個特征：（1）宏觀管理層面上的集中統一。這種集中統一既要體現管理機構的權威性，也要體現職業分類、職業標準等職業資格核心內容的統一性。人力資源和社會保障部的成立會對實現職業資格的集中統一管理帶來推動作用，但對于能否徹底解決目前存在的證出多門、多頭管理的現象則尚難預料。（2）微觀管理層面上的權力適度下放。這也意味著中央政府宏觀管理職能的轉變，通過授權和相應的政策引導來最大限度地發揮地方政府部門、行業協會等中介組織、企業和個人的積極性，以完成職業資格從開發到認證的各項具體工作。這里的難點在于如何實現宏觀層面的非競爭性集中管理與微觀層面的競爭性分權管理的平衡，亦即如何解決好職業資格認證工作的公平和效率的平衡問題。（3）嚴密的質量管理體系。如果說職業資格證書最初的公信力來自于法律的授權，那么最終的公信力則來自于社會對證書內在質量的認可。證書的質量應包括職業標準的先進性、實用性和認證實施的規范性、公正性兩層含義。值得一提的是，各方對于應發揮行業協會在職業資格制度建設中的積極作用是有共識的，與證書質量有關的職業資格開發、職業標準制定和認證實施都離不開行業協會的積極參與甚至主導作用，但中國相當一部分行業協會的性質和專業能力限制了其在職業培訓和職業資格認證方面的作用發揮，甚至成了攪亂職業資格市場的“黑手”。

政策引導與支持以立法為依據，各級各地政府可以通過制定相應的政策來引導和支持社會力量積極開展職業資格的培訓、認證工作。一個良性的政策環境應能做到：廣大勞動者有意識、有主觀意愿和能力參加職業培訓和認證；廣大用工企業愿意（而不是被強制）雇傭、激勵持證人員；行業協會逐步成為職業資格培訓和認證工作的主體；部分有實力的企業愿意主動承擔職業資格的培訓認證工作；從而形成了一種崇尚職業技能成才的社會風氣。完善的職業資格制度的直接受益者是個人和企業（包括營利性培訓認證機構），在職業資格培訓環節可以發揮市場機制的調節作用，但職業資格的社會屬性、外部性和準公共產品等特征表明，職業資格類產品供給不能完全依靠市場機制的調節，政府和非營利性組織必須有所作為。特別是對通用性強的職業（工種）資格的培訓和認證更需要政府政策的支持，有多種政策手段可以選擇：（1）財政補貼政策。通過補貼個人，營造一種政府支持鼓勵職業培訓和認證的社會氛圍，同時減輕勞動者參加培訓和認證的經濟負擔；通過補貼企業，降低提供培訓和認證服務企業的私人成本，使之與相應的社會成本保持一致，從而鼓勵企業主動開展人才培養這一正外部性行為；條件允許情況下，也可以補貼提供培訓和認證服務的社會培訓機構。（2）政府購買職業資格培訓和認證服務。在服務對象支付能力較弱的情況下，這種政府購買行為是必要的，比如困難人員再就業培訓、農村勞動力轉移培訓和認證等。積極為本行業發展提供人才培養和評價服務是行業協會等中介組織的基本職能，而目前的現狀是：專業性的行業協會積極性不高；而作為政府機構改革產物的一些協會卻將職業資格的提供作為了一種牟利的手段。因此，就需要政府發揮作用，通過采取包括政府向行業協會購買培訓和認證服務在內的多種政策手段，扶持、引導和規范行業協會在職業資格提供方面發揮作用。（3）政府直接提供公共培訓和認證平臺。對通用性強、本地勞動力市場緊缺的、培訓和認證門檻較高的以及營利性較差的職業（工種）的培訓和認證服務，可以由政府直接提供公共服務平臺，對企業和個人免費或以較低的價格開放，從而達到鼓勵和扶持的政策效果。香港、上海和深圳等地的政府部門都已在做類似的工作。（4）稅收優惠政策。稅收優惠同樣是鼓勵企業提供具有準公共產品和正外部性特征的職業資格服務的有效的政策手段。

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作者簡介：

李亞軍（1972—），男，河南新鄉人，碩士，深圳職業技術學院工程師，研究方向為培訓管理。

梁快（1968—），女，湖南常德人，碩士，深圳職業技術學院助理研究員，研究方向為高職院校職業培訓、職業資格認證與職業技能鑒定。（本文責任編輯：尚傳梅）