淺談基層人行部門預(yù)算編制工作中的問(wèn)題和建議

姚曉燕

摘 要：人民銀行自2006年執(zhí)行部門預(yù)算，部門預(yù)算是一種新的預(yù)算管理模式。文章針對(duì)基層人行在預(yù)算編制過(guò)程中遇到的問(wèn)題，就如何進(jìn)一步提高預(yù)算編制的科學(xué)性、合理性和完整性，提出建議和設(shè)想。

關(guān)鍵詞：基層人行 部門預(yù)算 建議

中圖分類號(hào):F830 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1004-4914(2009)02-210-02

部門預(yù)算是由政府各組成機(jī)構(gòu)和部門編制的、反映部門在預(yù)算年度內(nèi)所有收入與支出、經(jīng)財(cái)政部門審核人大審議批準(zhǔn)后執(zhí)行的預(yù)算。部門預(yù)算提高了預(yù)算的透明度和管理水平，在相當(dāng)程度上對(duì)政府、財(cái)政及部門的行為起到了規(guī)范和制約作用。人民銀行自2006年開(kāi)始執(zhí)行部門預(yù)算，這種新的預(yù)算管理模式通過(guò)基層預(yù)算單位由下而上的預(yù)算編制方式，將預(yù)算資金落實(shí)在具體的支出項(xiàng)目上，改變了原來(lái)預(yù)算執(zhí)行中，先有資金再確定項(xiàng)目的情況，強(qiáng)化了預(yù)算約束，增強(qiáng)了預(yù)算的計(jì)劃性和嚴(yán)肅性。同時(shí)，所有開(kāi)支項(xiàng)目均落實(shí)到具體單位、具體項(xiàng)目，對(duì)預(yù)算編制的細(xì)化程度、預(yù)算質(zhì)量提出了更高的要求。本文針對(duì)基層人行在預(yù)算編制過(guò)程中遇到的問(wèn)題，就如何進(jìn)一步提高預(yù)算編制的科學(xué)性、合理性和完整性，提出建議和設(shè)想。

一、當(dāng)前編制部門預(yù)算中存在的問(wèn)題

1.對(duì)部門預(yù)算認(rèn)識(shí)上存在偏差。部門預(yù)算直接關(guān)系到下一年度預(yù)算的分配，因此，基層人行在編制預(yù)算過(guò)程中，存在“怕吃虧”的思想，未能從履行央行職能、業(yè)務(wù)發(fā)展、人員經(jīng)費(fèi)合理增長(zhǎng)的角度綜合考慮，預(yù)算編制“寬打窄用”，隨意性較強(qiáng)。個(gè)別行編制預(yù)算，缺乏全局意識(shí)，對(duì)下年度工作未能統(tǒng)籌考慮、綜合反映，致使部分項(xiàng)目未納入預(yù)算，資金無(wú)法配套，影響正常業(yè)務(wù)的開(kāi)展。

2.預(yù)算編制時(shí)間倉(cāng)促與年度計(jì)劃脫節(jié)。由于人民銀行剛剛開(kāi)始實(shí)行部門預(yù)算，預(yù)算編制時(shí)間由每年年初變?yōu)槊磕甑?月份，每次預(yù)算編制的時(shí)間只有十天左右，預(yù)算編制時(shí)間倉(cāng)促，影響了預(yù)算編制的質(zhì)量。此外，編制部門預(yù)算以下年度的工作目標(biāo)計(jì)劃為基礎(chǔ)，但預(yù)算編制時(shí)間的提前，基層人行在編制預(yù)算時(shí)無(wú)法預(yù)先掌握下年的工作計(jì)劃，對(duì)預(yù)算多少經(jīng)費(fèi)才適合本行的發(fā)展需要，心中無(wú)底，一些資金無(wú)法細(xì)節(jié)到具體項(xiàng)目，造成計(jì)劃與預(yù)算的脫節(jié)，與統(tǒng)籌安排資金，科學(xué)合理編制部門預(yù)算的目標(biāo)相距甚遠(yuǎn)。

3.預(yù)算編制方法不盡科學(xué)。部門預(yù)算要求實(shí)行“零基預(yù)算”“綜合預(yù)算”的編制原則，但“零基預(yù)算”“綜合預(yù)算”需要的科學(xué)定額標(biāo)準(zhǔn)體系尚未建立，基本支出中除醫(yī)療保險(xiǎn)支出、養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌支出、住房補(bǔ)貼、職工福利費(fèi)、工會(huì)費(fèi)等有可靠的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測(cè)算、預(yù)測(cè)外，其他支出均缺乏科學(xué)、可靠的定額標(biāo)準(zhǔn)。基層人行仍采用基數(shù)加增長(zhǎng)的預(yù)算編制方法，參照上年度或近幾個(gè)年度的各賬戶支出數(shù)，考慮人員變化、物價(jià)水平等情況，依據(jù)一定的增長(zhǎng)幅度進(jìn)行編制，預(yù)算的科學(xué)性有待提高。另外，由于部門預(yù)算均采取手工編制，工作量大，一定程度上影響了預(yù)算的準(zhǔn)確性。

4.預(yù)算編制基礎(chǔ)工作比較薄弱。部門預(yù)算改變了原來(lái)的預(yù)算資金分配模式，預(yù)算從基層預(yù)算單位編起，逐級(jí)匯總，所有開(kāi)支項(xiàng)目落實(shí)到具體的預(yù)算單位，提高了預(yù)算細(xì)化程度，因此，對(duì)預(yù)算編制的質(zhì)量提出了更高的要求?；鶎尤诵性陬A(yù)算編制中基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、基本情況的說(shuō)明過(guò)于簡(jiǎn)單，預(yù)算編制過(guò)于粗糙，特別是資金需求量大的項(xiàng)目預(yù)算前期準(zhǔn)備不充分，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的必要性、可行性論證不足，相關(guān)資料不齊全，致使某些急需解決的項(xiàng)目未通過(guò)財(cái)政部門的審核，資金無(wú)法到位，給下一年度工作帶來(lái)難度。

5.預(yù)算編制過(guò)程中部門之間缺乏配合。編制部門預(yù)算要做大量基礎(chǔ)性工作，但基層人行各部門之間缺乏有效的信息溝通和交流，部門之間存在信息壁壘，財(cái)務(wù)部門無(wú)法從全局的角度對(duì)全行整個(gè)信息進(jìn)行識(shí)別與區(qū)分，無(wú)法根據(jù)業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)劃合理地編制部門預(yù)算，多依據(jù)工作經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合以往年度財(cái)務(wù)決算數(shù)據(jù)估算或象征性地征詢各部門的意見(jiàn)，進(jìn)行粗略測(cè)算。

6.預(yù)算編制缺乏有效的監(jiān)督和評(píng)估手段。人民銀行實(shí)行部門預(yù)算的時(shí)間不長(zhǎng)，預(yù)算編制的質(zhì)量不高，同時(shí)缺乏有效的監(jiān)督和評(píng)估手段，一定程度上影響了部門預(yù)算編制的準(zhǔn)確性、嚴(yán)肅性。在整個(gè)預(yù)算的編制過(guò)程中，對(duì)部門預(yù)算編制的過(guò)程、編制依據(jù)的論證和金額的確認(rèn)缺少有效的監(jiān)督，對(duì)編報(bào)的部門預(yù)算很少進(jìn)行有效性的評(píng)估，沒(méi)有適度的懲罰措施和辦法，部門預(yù)算缺乏約束力、依據(jù)不充分的情況時(shí)有發(fā)生。

二、規(guī)范部門預(yù)算編制工作的幾點(diǎn)建議

1.加強(qiáng)預(yù)算管理制度建設(shè)。建立一套完整的部門預(yù)算組織體系，在部門預(yù)算編制、審核、執(zhí)行、調(diào)整、監(jiān)督、項(xiàng)目資金等方面均做到有章可循。對(duì)不同性質(zhì)資金的管理內(nèi)容、程序、方法做出明確規(guī)定，形成部門內(nèi)部規(guī)范的預(yù)算管理機(jī)制，以達(dá)到制度化、規(guī)范化理財(cái)?shù)哪康摹?/p>

2.充分保證預(yù)算編制的時(shí)間。部門預(yù)算要求早編預(yù)算、細(xì)編預(yù)算，基層人行要提早做好預(yù)算編制的準(zhǔn)備工作。在每年5月份收到上級(jí)行預(yù)算批復(fù)數(shù)后，對(duì)本年度預(yù)算批復(fù)的項(xiàng)目進(jìn)行清理，確定需延續(xù)至下一年度的預(yù)算項(xiàng)目，全面考慮下一年度的預(yù)算編報(bào)。

3.建立預(yù)算編制“回頭看”制度。在嚴(yán)格執(zhí)行“兩上兩下”部門預(yù)算編制的基礎(chǔ)上，建立上級(jí)行審核批復(fù)的預(yù)算與基層人行上報(bào)的預(yù)算的一一對(duì)應(yīng)關(guān)系，改變預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行相分離的局面。年終決算后，將年終決算數(shù)與預(yù)算編制數(shù)進(jìn)行對(duì)比分析，及時(shí)找出預(yù)算編制與執(zhí)行結(jié)果的差距以及預(yù)算編制的漏洞和不足之處，逐步縮小預(yù)算編制與現(xiàn)實(shí)的偏差，在下一年度預(yù)算時(shí)加以改進(jìn)，進(jìn)一步提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性和科學(xué)性。針對(duì)部分賬戶預(yù)算編報(bào)數(shù)與決算數(shù)相差過(guò)大，隨意性較強(qiáng)的狀況，加強(qiáng)基層人行預(yù)算編制的管理，增強(qiáng)預(yù)算編制的計(jì)劃性和嚴(yán)肅性。

4.推行科學(xué)的預(yù)算編制方法。一是推行“零基預(yù)算”，確定合理的定員定額標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)人員經(jīng)費(fèi)，按機(jī)構(gòu)合理的人員編制以及工資標(biāo)準(zhǔn)逐人核定、據(jù)實(shí)估算；對(duì)公用經(jīng)費(fèi)本著實(shí)事求是的原則，根據(jù)不同地區(qū)消費(fèi)水平分類、分檔定額編制。二是利用現(xiàn)代化網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和信息集成方法，建立預(yù)算信息庫(kù)，信息庫(kù)是建立在人員和公用經(jīng)費(fèi)定額基礎(chǔ)上的智能庫(kù)，信息技術(shù)的使用不僅提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確度，而且有助于提高預(yù)算編制效率。

5.加強(qiáng)部門之間的配合。部門預(yù)算的編制不是財(cái)務(wù)部門的獨(dú)角戲，需要做大量基礎(chǔ)性工作，各種有可能影響預(yù)算的因素，不論歸口哪個(gè)部門，都應(yīng)該在部門預(yù)算中予以考慮。一個(gè)行之有效的部門預(yù)算，往往要經(jīng)過(guò)各部門的反復(fù)推敲，協(xié)調(diào)一致才能醞釀而成?；鶎尤诵袘?yīng)成立由財(cái)務(wù)部門和預(yù)算經(jīng)費(fèi)歸口管理部門組成的部門預(yù)算編制小組，由財(cái)務(wù)部門牽頭，組織預(yù)算的編制，并負(fù)責(zé)對(duì)各部門提供的預(yù)算經(jīng)費(fèi)進(jìn)行必要的審查、協(xié)調(diào)和綜合平衡工作。通過(guò)各部門之間的相互配合，一方面加大預(yù)算編制的準(zhǔn)確度，提高預(yù)算資金的到位率；一方面提高資源配置的合理性，確保央行職責(zé)的履行。

6.加強(qiáng)項(xiàng)目預(yù)算的前期論證工作。項(xiàng)目預(yù)算的編制是整個(gè)部門預(yù)算的重中之重，因?yàn)樵诓块T預(yù)算的組成中，基礎(chǔ)信息資料是按編報(bào)要求據(jù)實(shí)填列，它是編制部門預(yù)算的基礎(chǔ)依據(jù)；人員經(jīng)費(fèi)是按編制、實(shí)有人數(shù)計(jì)算的；公用經(jīng)費(fèi)按定額填制；只有項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)是由各單位編報(bào)、財(cái)政部門審核確定。因此，對(duì)單位部門預(yù)算中提交的重要投資項(xiàng)目，應(yīng)組織有關(guān)專家，進(jìn)行可行性分析論證，通過(guò)認(rèn)真的對(duì)比分析提出預(yù)算安排的具體意見(jiàn)，使得所編項(xiàng)目切實(shí)可行，有說(shuō)服力，同時(shí)合理排序，保證預(yù)算編制的順利進(jìn)行和財(cái)政資源的合理配置，加大預(yù)算編制的準(zhǔn)確度，提高預(yù)算的到位率。

7.建立項(xiàng)目績(jī)效考評(píng)機(jī)制?？?jī)效考評(píng)制度，對(duì)預(yù)算的執(zhí)行過(guò)程和完成結(jié)果實(shí)行全面的追蹤問(wèn)效，不斷提高資金的使用效益。績(jī)效考評(píng)的核心是對(duì)支出效果、效能進(jìn)行分析，提高性能比，并根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果優(yōu)化財(cái)政資源配置。上級(jí)行通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)資金的到位情況、使用情況、項(xiàng)目的效益情況進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，全面了解項(xiàng)目執(zhí)行情況，對(duì)階段性成果進(jìn)行考核評(píng)價(jià)；基層人行對(duì)納入績(jī)效評(píng)估的預(yù)算項(xiàng)目建立內(nèi)部審核制度，定期提交績(jī)效報(bào)告，改變過(guò)去預(yù)算資金“重分配”“輕管理”的狀況，全面營(yíng)造“講績(jī)效、重績(jī)效”的氛圍。

8.建立部門預(yù)算考核獎(jiǎng)懲制度。將預(yù)算編制的準(zhǔn)確性、及時(shí)性、全面性以及預(yù)算編制是否與本行中短期規(guī)劃目標(biāo)相一致作為獎(jiǎng)懲指標(biāo)，并制定相應(yīng)的考核辦法，激勵(lì)基層人行科學(xué)、合理編制部門預(yù)算的主動(dòng)性和積極性，督促基層人行把部門預(yù)算的編制作為一項(xiàng)日常工作來(lái)抓，在細(xì)化預(yù)算編制上下功夫，強(qiáng)化預(yù)算的約束，增強(qiáng)預(yù)算的計(jì)劃性和嚴(yán)肅性。

(作者單位：中國(guó)人民銀行南京分行營(yíng)業(yè)管理部 江蘇南京 210002)

(責(zé)編:賈偉)