對法院民事調解檢察監督的構想

張明友　吳　輝

民事調解作為解決糾紛的一種法定方式。在審判實踐中被廣泛的使用。法院曾一度以調解解決訴訟活動為主。1989年。法院對民事、經濟案件的調解結案率為69％和70％，到2001年以后，民事案件調解率下降到30％—40％左右。隨著司法制度的改革和發展，調解案例的積累，司法實踐反映的問題越來越多，對法院民事調解進行必要的檢察監督顯得尤為重要。

一、法院民事調解的基本特點

(一)我國法院民事調解的特點

1以自愿、合法為準則。《民事訴訟法》第9條規定：“人民法院審理民事案件，應當根據自愿和合法的原則進行調解；調解不成的，應當及時判決。”該規定是我國民事訴訟法的基本原則之一，也是法院民事調解必須遵循的準則。

2以“調解和審理合為一體”為訴訟模式。我國的法院民事調解制度的特色體現在法院將調解和審理融為一體，從調解的開始、進行和結束，均由原審理案件的法官主持和控制，法官處理案件既是調解員又是案件的裁判員，調審合一。調解結案的好處在于可以簡化程序，便利群眾，免得原告和被告之間有傷感情，還有利于迅速徹底解決糾紛。不利方面在于法官在同一訴訟結構擔任兩種職責，法官在審理案件過程中，很難準確把握裁判者身份與調解者身份，為了使固執于自己主張的當事人做出妥協，往往會有意無意地從調解人滑向裁判者，或明或暗的強制在調解中占主導地位，這將會使得調解的自愿性難以得到保障。

3調解結果具有不可上訴性。由于調解的特殊性，如調解者是法官、法律規定不具體等等，目前體制下，調解結果不具備可以上訴的條件。其結果導致對法院民事調解監督力量的缺失。“在采用調解方式時，由于調解書或調解協議的不可上訴性，上訴這一極其重要的監督機制不復存在。促使一審法官嚴肅執法的壓力也就消失了。民訴法雖然允許當事人對已經發生法律效力的調解書申請再審，但再審的理由僅限于調解違反自愿原則或者調解協議的內容違反法律。并且要求當事人提供證據證明，而調解書一旦生效后。當事人事實上是很難證明法官在調解中違反自愿原則或者調解協議的內容違反法律的，所以能夠申請再審的可能性也相當小。在監督機制被極大弱化的情況下，要求法官象判決過程中那樣嚴格執行法律，往往是難以做到的。辦案質量出現這樣或那樣的問題，與其說是部分法官素質、水平不高等個人方面的原因造成的。倒不如說調解中程序法的約束軟化這一制度方面的原因使然。”

4法官職權較大，調解啟動程序靈活。法院民事調解可以發生在人民法院作出判決之前的各個訴訟階段，也不受審級的限制，法院可以控制調解的節奏，甚至在調解內容方面有引導作用，如協議內容可超過訴訟請求等。在涉及程序事項方面。可以靈活便利，充分保障調解的各項權利。

5缺乏對法院民事調解的有效監督。從民事訴訟的監督機制上看，一方面，調解具有法律效力，調解權力能夠得到有效行使；另一方面，無專門法律監督力量對其進行監督，缺乏對這種權力的有效臟督機制。H現行有效的法院民事調解制度是一種“背靠背”的調解，是法官對當事人分別調解、事后協議的調解方式。因此。程序法約束的軟化，造成了法官行為的失范和審判活動的無序化；實體法約束的軟化，造成了調解結果的隱性違法和審判權的濫用。所以，這種無監督力量或監督力量缺位的調解機制極易滋生腐敗。

(二)部分國外法院民事調解的基本特點

國外法院民事調解制度，是司法ADR的一部分。ADR起源于美國，全稱為Alternative Dispute Resolu—tion，即替代性糾紛解決方式或可選擇性糾紛解決方式。主要包括協商、調解和仲裁三種基本類型。而司法ADR，又稱為法院附設ADR(Court annexed ADR)，是指在20世紀70年代，形成于英美法系國家特別是在美國一些州的法院內附設的仲裁和調解等第三人解決糾紛的制度，即將ADR作為訴訟程序的一環引入，形成了司法ADR制度。司法ADR是糾紛進入法院后的非審判解決途徑，它與審判相輔相成，共同承擔著解決糾紛的司法職能。

1美國司法ADR的特點：一是訴訟與非訴訟糾紛解決機制相融合。美國法院將仲裁、調解等非訴訟方式與法院訴訟相結合，增強了法院對案件的宏觀調控能力，還創設了“法院附設仲裁”、“調解一訴訟”、“早期的中立評估”、“小型審判”、“和解會議”和“聘請法官”等新穎多樣又各具特色的糾紛解決程序。這些程序并非相互孤立。通常都是根據個案在法院的指導下穿插靈活運用。其中“法院附設仲裁”和“調解一訴訟”是被美國各地區法院普遍采用的兩種形式。二是調解制度的靈活運用。法院附設調解是美國司法ADR的主要形式之一。在設立了“法院強制調解”制度的法院，法官會要求爭議雙方在進行訴訟之前首先利用調解解決爭端，若調解不成，再行起訴。

2日本司法ADR的特點：日本在調解方面的立法相對來說比較完善并具有可操作性，并有組織有系統地將調解納入了司法制度，目前這在世界上并不多見。日本的調解分為家事審判法規定的家事調解和民事調解法規定的民事調解。調解由設于法院之內的調解委員會進行，調解委員會由指定的法官擔任調解主任，再由他從有經驗學識者中指定兩名以上的調解委員。民事調解委員作為非正式公務員，對其任免事項由最高法院規定。根據法律規定向民事調解委員支付津貼，并按最高法院的規定支付旅費、日薪及住宿費。日本調解適用范圍較廣。家事審判法規定除了不適用調解的糾紛事項，如禁治產宣告等之外，其他所有的人事訴訟事件和其他普通家庭事件都可以進行調解，并且采取的是調解前置主義，只有調解不成方可向法院起訴。民事調解法則規定當產生有關民事糾紛時。當事人可以向法院提出調解申請，法院在調解委員會上進行調解，適當時，法官也可單獨進行調解。如果調解中雙方當事人達成協議，并記載在筆錄上，就作為調解成立，記載的筆錄同審判上的和解具有同等的效力。對在調解過程中做出的裁判，當事人可以提出即時抗告，抗告的期限為兩周。司法調解具有相關罰則做保障。為了確保調解的順利進行，家事審判法和民事調解法都規定了相應的罰則。比如。當事人接受調解程序后，有參加的義務，無正當理由不按時參加，將受到罰款的制裁。

二、我國應當對法院調解行使檢察監督權

(一)國外司法ADK對我們的啟示

任何一個制度的建立首先需要在立法上構建起一套盡可能與本國國情相適應的體制，而且要求法律的現實性、可操作性與社會已有的傳統文化、價值取向、道德標準和訴訟觀念相配合、相協調。從建立配套制度方面。建立調解程序的司法控制制度。調解不能無限度地自由進行，為了防止調解的濫用，亦應對調解予以監督和控制。從制度配套建設上，借鑒日本制定具體的罰則，確保司法ADR程序的順利進行。從人員選任和待

遇上，可借鑒其審前調解人員的選任、地位、費用方面制度。目前我國審前調解人員選任的來源還是比較豐富的，可以考慮由政府、法院、檢察院等部門共同牽頭組建一個專門的司法ADR工作指導委員會。承擔對司法ADR的管理、指導工作，對司法ADR人員進行管理和培訓，實行組織化、制度化管理。

(二)我國對法院民事調解實施檢察監督的理論依據

1法律依據分析。《憲法》第129條規定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。”《民事訴訟法》第14條規定：“人民檢察院有權對民事審判活動實行監督。”憲法作為根本大法，沒有對人民檢察院監督人民法院審判的范圍作任何限制性的規定，結合我國國家機構設置的實際情況，人民檢察院對人民法院的監督應作廣義的理解，否則成為監督的空白，人民法院調解屬于人民法院審判活動的一部分。應當受人民檢察機關監督。

2調解協議內容分析。法院調解作為法院解決民事案件、經濟糾紛案件的一種重要的結案方式，在法院裁判過程中慣常使用，與判決、裁定具有同等的法律效力。因此，也應當與判決、裁定一樣。屬于人民檢察院監督的范圍，對生效的調解文書，如果確有錯誤，檢察院就有權對其監督。

3訴訟法學理論分析。《民事訴訟法》第14條規定：“人民檢察院有權對民事審判活動實行法律監督。”法院民事調解是民事訴訟活動之一，從語言邏輯上看，當然屬于人民檢察院監督的范圍。《民事訴訟法》第182條規定：“當事人對已經發生法律效力的調解書，提出證據的證明調解違反自愿原則或者調解協議的內容違反法律的，可以申請再審。經人民法院審查屬實的，應當再審。”然而，由于我國民事訴訟法并沒有明確規定我國審判機關能否對調解書提審或指令再審，因此為了進一步明確調解的再審情況。在最高人民法院民他字[93]第l號“關于民事調解書確有錯誤當事人沒有申請再審案件人民法院可否再審問題的批復”中明確回答：“對已經發生法律效力的調解書，人民法院如果發現確有錯誤，而又必須再審的，當事人沒有申請再審，人民法院根據民事訴訟法的有關規定精神，可以按照審判監督程序再審”。按照該批復的原則和我國《民事訴訟法》第14條的要求，檢察院對民事調解的監督以抗訴的形式啟動再審程序是符合訴訟法學理論依據的。

三、對我國法院民事調解實施檢察監督的構想

(一)補充完善民事訴訟法的有關條款

基于民事訴訟法的特殊地位，在有關法律條文的表述上，應把生效的調解書同生效的判決和裁定并列。我國民事訴訟法在很多條款上都羅列了人民法院的判決和裁定，卻沒有提到生效調解書。在檢察院按照審判監督程序提出再審的表述中，如我國民事訴訟法第187條、189條的規定也應該適用于生效調解書。修改相應的司法解釋，如最高人民法院《關于人民檢察院對民事調解書提出抗訴人民法院應否受理問題的批復》規定：“人民檢察院對調解書提出抗訴的，人民法院不予受理。”出臺這樣的規定，對于生效的確有錯誤的民事調解，法律與相關司法解釋所規定的啟動再審的情形就僅有“法院提審或指令再審”、“當事人申請再審”這兩條途徑，而人民檢察院無法實現“法律監督”的職權，這是與建立社會主義法治國家相違背的。

(二)賦予檢察機關對法院民事調解的抗訴權

法院民事調解一般是建立在雙方當事人完全自愿的基礎上解決爭議的結案方式，依據意思自治原則，當事人有權自行決定怎樣行使訴訟權利，這既符合我國儒家學說形成的“禮、仁、義”，與老百姓傳統觀念相合，也有利于迅速結案和徹底解決糾紛，節約司法資源。但是法院民事調解的問題在于：部分法院的法官濫用調解權，自覺不自覺的強制調解或考慮到法院系統考核目標等因素追求高調解率等情況。如果當事人對此違法調解申請再審被駁回，而檢察機關對其又不能進行抗訴等有效監督，就很難保證司法公正。因此，檢察機關有必要對法院的違法調解進行抗訴等監督。根據《民事訴訟法》第14條的規定，檢察機關有權對人民法院的審判活動實施監督。法院民事調解是人民法院的審判活動的一部分，它當然的被檢察機關監督。而且如前所述，調解書同法院判決一樣都是解決實體問題的法定方式之一，生效的調解書具有法律約束力，調解書自然應當包括在檢察機關的抗訴范圍之內。檢察機關的抗訴不但能更好的維護當事人的合法權益，而且也能幫助法院糾正錯案，確保國家法律的統一正確實施。同時，檢察機關也可以對沒有必要抗訴的調解案件當事人做好息訴工作，從這點上看，賦予檢察機關對法院民事調解的抗訴權具有極其重要的法律和社會價值。

(三)賦予檢察機關對法院民事調解的再審檢察建議、檢察建議、糾正違法通知書等多種形式的監督權

檢察建議能及時有效的糾正不公正的狀態。“遲來的正義是非正義”，這種監督沒有強制執行力，可以維護法院審判的權威性，并且能從法院自身的角度考慮，符合當前的司法需要。