強化檢查業務管理的途徑

上海市靜安區檢察院課題組

檢察工作一體化機制建設是檢察改革的重要內容之一，檢察業務管理對強化檢察機關上下級領導關系，推動檢察業務上下一體具有重要意義。

一、檢察業務管理的功能定位

(一)組織機構定位：檢委會參謀部門

業務管理機構在組織機構的定位上——是檢察院的業務管理權威機構(檢察委員會的具體辦事機構)。從管理學的角度上說就是檢委會的管理輔助機構、參謀機構。檢察業務管理機構的建立，目的就是在對現行檢察人力、物力資源進行有效整合和優化配置的基礎上，使檢察業務的管理更為優質高效。

(二)訴訟程序定位：非訴訟程序監督制約

非訴訟程序內監督制約是指檢察機關內部由專門業務管理部門承擔的在訴訟程序之外對其他業務部門進行的監督，包括考核評估、督導督查、辦案分析和預警機制等。這是適應主訴(辦)檢察官辦案責任制改革，符合司法規律的新型管理機制。

(三)運行模式定位：事后監督為主，事中監督為輔

事中監督為輔，主要是對事后監督為主的補充和對一些案件可能存在的質量問題的特殊監督，也就是一種針對性的質量補救措施。這里的“事中監督”不具有實體處分案件的權力，檢察業務管理機構對案件實體提出的處理意見，只是一種參考意見，最終決定還要由檢察長、檢委會或案件承辦人員來作出。

二、檢察業務管理機構設置和工作范圍

根據司法實踐，我們傾向于將研究室(檢委會辦公室)作為專門的業務管理機構。主要基于以下考慮：

首先，專門業務管理機構應當具相對的獨立性。其一，從業務管理的專業性、技術性角度說，作為對辦案部門進行業務管理的專門機構，要充分發揮職能作用。必須保持相對的獨立性。即具備獨立的部門建制、獨立的工作職能，確保人員配備。其二，從業務管理目標實現的角度說，業務管理機構應獨立于辦案部門，處于一個比較超脫的地位，有助于發揮管理、協調的職能作用。

其次，專門業務管理機構的設置比較符合檢察機關工作實際。檢察機關現行內部業務管理模式是多年實踐探索基礎上形成的，體現了專業化分工，相互配合制約的內在要求，有其合理的一面。同時，也應看到現行模式還存在一定的弊端，需要進一步改革完善。業務管理必須在組織機構設置上有所突破，成立一個權力與職責相統一的檢察業務管理機構。由研究室(檢委會辦公室)作為專門的業務管理部門是切實可行的。

再次，根據高檢院《關于加強案件管理的規定》的精神，可以對業務管理機構的工作職能、權責分配進行合理界定，形成一套上下聯動、職能清晰、系統嚴密的業務管理運作體系，確保各級檢察機關、上級檢察機關準確、及時、全面掌握業務工作情況，為業務工作決策提供參考依據。

根據檢察業務管理具有專門性、綜合性的特點，其具體工作范圍主要包括：一是負責檢察委員會具體事務。對提交檢委會研究討論的案件、管理制度等情況進行論證、調研，提出意見，為領導決策服務。二是實施業務流程管理。依托檢察辦案軟件，對個案進行實時監控。督促辦案人員規范辦案。三是對案件質量進行督查。在檢察長授權下，代表檢委會對本單位各業務部門的辦案情況進行監督和檢查，為業務工作考評提供必要的依據。四是對辦案情況進行檢查評估。通過檢查發現辦案中的問題，并及時反饋給業務部門，作為辦案質量評估的重要依據。五是負責業務工作的協調。對內，協調本單位各業務部門之間的關系；對外，會同各業務部門協調與上級業務條線、公安機關、人民法院等關系，并做好銜接與配合工作。六是進行法律政策適用研究。及時參與有關案件的協調與研討。收集整理典型案例，及時提出意見和建議，定期向檢委會報告。七是開展辦案信息管理。對執法工作效能、辦案數據進行跟蹤、統計、分析和研究，設定預警標準，化解辦案風險。八是配合開展綜合性業務工作。定期組織開展專項業務活動，完成檢察長和檢委會交辦的工作事項等。

三、檢察業務管理的運作模式

(一)規范保障機制

1確立執法規范標準。根據相關法律法規、高檢院司法解釋、業務條線的考核辦法等相關規定，從實體要件、程序要件、行為要件和辦案效果等四方面確立執法規范標準。同時，區分不同情形建立和完善不同等級業務質量評價標準和獎懲規定等配套規范，確保檢察業務管理工作有序開展。

2論證把關制度規范。檢察業務部門內部或本單位各業務部門之間制定的涉及檢察業務工作的制度、規則等，須交檢察業務管理機構備案。檢察業務管理機構發現與有關規定不符的，應及時要求相關業務部門進行修訂。對須以本單位名義頒發的規定由檢察業務管理機構審核，并提交檢委會討論。對本單位與公安、法院等單位或本單位內設部門與上述單位內設部門之間簽訂的執法工作意見，須事先由檢察業務管理機構審核，必要時提交檢委會討論通過。

3整合內部業務規程。在業務部門梳理由其制定且有效的執法辦案規章制度、操作規范的基礎上。檢察業務管理機構會同業務部門、監察部門對上述規程的執行情況和效果進行督促檢查，發現不符合規范要求的，向責任部門提出限期整改意見。

(二)監督控制機制

1檢委會研究、指導、監督重大問題和重大案件。隨著檢委會業務管理作用的日益突顯，其職能也由偏重研究案件向研究、指導、監督并重的方向轉變，加強實時監督，建立健全反饋機制，及時發現問題，確保疑難復雜案件、容易發生辦案質量問題的案件、階段性執法辦案傾向性問題等進入檢察委員會討論程序。

2辦案流程管理。檢察業務管理機構通過網上時實監控，對辦案程序期間、期限節點。實行內部監控及督促檢查，以掌握和分析辦案工作進展情況。發現尚未辦結的案件存在質量問題的，檢察業務管理機構管理人員應及時向相關業務部門領導或承辦人溝通：視情況由檢察業務管理機構向業務部門分管領導報告，必要時報檢察長處理。

3案件督查。一是常規督查。對一般案件進行法律文書對照復核。主要包括公訴部門的《移送起訴意見書》、《起訴書》、《判決書》、《裁定書》等法律文書；偵查監督部門的《提請批捕意見書》、《審查逮捕案件意見書》、《不捕案件評析意見》和捕后《不起訴決定書》等法律文書；自偵部門的《偵查終結報告》、《起訴意見書》等法律文書；控申部門的《刑事申訴復查決定書》、《刑事賠償確認書》和《刑事賠償決定書》等法律文書；民行部門的《立案審查審批表》、《案件審查終結報告》和《建議提請抗訴報告》等法律文書。從公安機關、檢察機關、法院認定差異分析著手，確認這種差異是否屬于案件質量問題以及法律文書是否符合規范性要求等，對檢察環節的工作狀況進行評價。對具有典型性、傾向性的一類問題開展專題調研，提出具體的改進措施和法律適用建議。二是重點督查。檢察長、分管檢察長對可能存在隱患的重點案件、敏感案件和異常情況的案件，應當

要求業務管理機構進行督查。業務管理機構對重點案件進行全面審查，提出意見供承辦人參考。并報告分管檢察長。督查意見與承辦人意見不一致的。檢察長可提交檢委會作出決定。三是專項督查。結合上級機關的工作部署或執法辦案中反映的突出問題，研究法律適用疑難爭議問題。通過調研論證，提出具體對策和建議。

4監察部門督察。一是建立健全各項內部執法監督制度。二是在辦案部門聘任兼職紀檢監察員。由于兼職紀檢監察員直接參與辦案、可以對其他辦案人員在辦案中執行法律、遵守檢察紀律、維護案件當事人合法權利等情況進行直接監督，可以隨時發現問題隨時糾正。更能有效地預防辦案人員違法違紀行為的發生，提高內部執法辦案效率和效益。三是推行檢務督察制度。發現辦案人員有貪贓枉法、徇私舞弊、濫用職權等違法違紀現象的，報請檢察長批準，移送監察部門查處，有效地促進公正執法。

5自偵案件監控。將自偵案件辦理過程分為線索初查、立案偵查、強制措施適用、偵查措施運用、偵查終結五個環節，每個環節分別確立不同的項點，每個項點設定不同的內容、評估方式、解決應對措施。檢察業務管理機構發現涉及影響案件質量的一般問題，應及時提醒相關部門引起重視：重大問題須提請分管檢察長、檢察長或檢委會研究決定。

6備案跟蹤。業務部門對于新類型(罪名)的、疑難復雜的、改變定性或增減犯罪事實的、本單位審查過程中改變強制措施的、可能存在質量風險的、程序上逆向運行的、重復三次以上民事申訴案件、有重大影響的案件以及部門之間有重大爭議的案件，及時向檢察業務管理機構備案。檢察業務管理機構應加強對上述備案案件的跟蹤監督，研究其中疑難復雜爭議問題，加強指導、積極協調并及時解決。無法解決的提請分管檢察長、檢察長或檢委會研究決定。

(三)反饋解決機制

1督查意見。檢察業務管理機構應及時將案件質量檢查情況反饋相關業務部門。并作為該部門對主訴(辦)檢察官辦案質量的考核依據之一，該內容在干警檢察業務責任檔案中予以記載。對一般質量問題的案件，由檢察業務管理機構反饋業務部門；對于較大質量問題的案件，由檢察業務管理機構報分管檢察長審批，同時反饋業務部門；對重大質量問題的案件，由檢察業務管理機構提請檢委會討論確定責任。并轉相應部門處理。

2辦案預警。檢察業務管理機構對案件處理情況，開展定時定量分析。對一段時期內案件動態情況出現較大幅度起落的。發出預警，并配合業務部門開展調研，或與階段性的法律政策、工作要求進行比對，分析原因。提出措施。

3業務檔案。建立干警檢察業務責任檔案，對辦案人員履行職責、執法辦案、遵守辦案紀律、開展調研、獎懲等情況進行記載。運用過程調控的方式，全面、準確、客觀地了解和掌握檢察干警的工作水平、工作能力、執法觀念、執法效果等情況。分析各項檢察工作的實際運作狀況。

4調查研究。重點包括案件質量效率整體情況分析、法律適用問題研究、疑難分歧案例分析等。分別從個人、部門、院的層面對辦案質量效率進行橫向、縱向和過程性的比較，分析一段時期內業務工作的發展變化情況，提出法律適用意見或建議，從中找出制約質量效率的原因。

5業務協調。對內，建立部門之間協調機制；對外。完善公安機關、檢察機關、法院辦案工作機制；通過聯席會議研討辦案質量、工作機制，協調解決辦案工作中的突出問題。由檢察業務管理機構牽頭的執法聯席會議，在會后應形成規范的書面會議紀要，由與會的主要部門蓋章后交檢察業務管理機構備案。

(四)引導改進機制

1執法辦案自評。按照“一案一自評”的原則，承辦人對每個案件進行質量和效率自評。把辦案工作的要求落實到每個具體案件，將自評結果報所在部門領導。并反饋檢察業務管理機構。

2執法辦案互評。由各業務部門參考檢察業務管理機構的督查意見，每季度對業務工作情況進行分析。形成書面《季度辦案情況分析》向檢察業務管理機構反饋。并組織進行相互檢討和評議，梳理出辦案的成功經驗和存在的質量問題，及時總結經驗并推廣。

3執法辦案考評。檢察業務管理機構和監察部門走訪公安、法院、案發單位等部門，聽取對辦案人員及辦案工作評價和意見。有針對性地對相關案件、辦案人員進行考核評估。并將考評的結果作為干警檢察業務責任檔案的重要內容。

4執法辦案引導。樹立精品案件、典型案件的示范效應。對考評結果就典型事例進行講評，結合辦案情況定期分析及提供判例典范，在全院予以推廣，營造自覺鉆研業務、提高執法水平的良好氛圍。