失地農民權益保障與行政文化重構

吳 妤 高 穎

【摘要】重構行政文化不僅能從推動國家制度變革的層次給予失地農民有效的利益保障,還能促進行政人員行政觀念的優化,以建立依法、公正的服務型行政思想和“以人為本”的價值導向,從而積極保障失地農民失地后的各種合法利益。

【關鍵詞】行政文化 失地農民 權益保障

我國最根本的問題是農民問題,失地農民的權益保障又是所有農民問題中亟待解決的大問題。失地農民由于權益得不到保障而上訪的數量一度增加,嚴重影響了我國和諧社會的建設。行政文化是行政管理之魂,具有不可忽視的作用,關系到行政體系的穩定與變革。規范、引導和調整行政行為,構成行政體系和行政行為的深層結構,更是建設服務型政府的重中之重。因此,重構行政文化對改善政府行政行為、進而保障失地農民基本權益具有重要作用。

失地農民權益保障現狀分析

我國當前處于經濟高速發展階段。無論是工業、房地產業、酒店業、公路建設、公益性事業還是經營性事業,其發展都少不了對土地的需求。隨著我國工業化和城市化進程的不斷加快,大量農村土地被征用,失地農民數量日益增加。目前,我國失地農民人數已達4000多萬,并有逐年增加的趨勢。農民失地并不可怕,可怕的是在當前來看,農民失去了土地即意味著失去了今后生活的保障,失去了唯一穩定的經濟來源,其子孫后代也失去了生活依靠。這是由于我國當前的土地征用制度不完善、土地產權關系不明晰、城鄉二元社會體制以及對行政行為監督機制的缺乏等原因,使失地農民權益流失現象極其嚴重。農民得不到相對合理的征地補償,一方面是因為征地制度等土地政策不完善,更重要的則是國家相關行政部門在執行土地征收過程中不能嚴格執法,將許多“非公益性事業單位”,比如各種經營性企業也列入了“公益事業”的范圍,從而使得更多的不符合獲批國家征收土地范圍的企業乘虛而入,使農民失去了大量本該繼續保持農業用途的土地,而所獲得的補償費既非市場價格,又無參照價,補償標準難以使被征土地所有權人信服。

當前,我國《物權法》確定的農用地補償范圍主要包括:土地補償費、勞動力安置補助費、土地附著物及青苗補償費、社會保障費用等,農民的其他損失不予補償。而土地補償費僅為該耕地征用前3年平均年產值的6～10倍,且土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前3年平均年產值的30倍。由于縣鄉政府和村集體的層層截留,這一筆補償費真正分發到農民手上時已不充足,根本無法保障農民的正常生活支出。加之國家沒有完善的保障失地農民失地后能維持正常生活的各項配套措施,比如就業、子女上學、社會保障等等,因而大部分失地農民處于“種田無地,就業無崗,低保無份”的生活狀態。這也必然導致城鄉之間矛盾的層層激化,威脅社會的和諧發展。歸根結底,產生于當前行政文化氛圍中的政策制定模式,不僅沒有使廣大農民享受到被征土地的增值收益,反而使他們走上了比被征地前更為艱苦的生活道路。

行政文化重構的重要性

行政文化是在一定的行政實踐的基礎上,國家行政機關工作人員和社會公眾在國家行政管理活動中產生的具有普遍性和可遵循性的核心價值理念,是行政組織及其成員共同形成的對行政活動的態度、情感和價值觀的總稱。它包括以主觀形式存在的行政思想(行政信仰、行政意識、行政理想和行政道德)和行政心理(行政態度、行政動機、行政情感),以及以規范形式存在的行政制度、行政傳統和行政習慣等幾個方面。

行政文化的建設不僅是創新政府執政理念、優化行政管理、確保有效行政的前提條件,也是推動行政主體不斷變革政策框架的必然要求。然而,在我國當前行政文化建設中暴露出了一系列問題。

外來行政文化與傳統行政文化的負面影響。我國當代行政文化因為受到了外來行政文化和傳統行政文化的影響,精華與糟粕雜陳,加之改革尚未徹底,還存在形形色色的負面行政文化現象,比如地方本位主義、官本位、錢本位、個人主義、形式主義等等。這些多元化的價值觀念,使生活于社會之中的行政主體陷入矛盾與困惑中,制約著行政文化的有序整合和健康發展。同時,伴隨著市場化帶來的金錢崇拜,負面行政文化因素迅猛地沖擊著掌握社會資源配置的行政領域,造成了行政人員價值觀念的混亂。

行政失范現象引發的道德敗壞。行政文化是社會文化的楷模,行政失范現象的大量存在加速了腐敗現象的滋生蔓延,對整個社會的道德風尚產生了極其惡劣的影響,對法治的實現也是一種無形的障礙。若任其發展將對整個社會的健康發展和穩定產生極大負面影響。

行政主體行政思想的利己導向影響了政府行為的權威性。一些行政人員的行政思想發生嚴重扭曲,極力推崇“個人至上”、“金錢至上”等不正之風,極大地損害了“公仆”在“主人”心目中的形象,影響了公眾對政府的認知、情感、評價和態度,激化了社會行政文化與主導行政文化的對立。這種沖突和對立,加深了行政主體與大眾的裂痕,破壞了人民對政府的信任,從而影響了行政權威的合法性、行政效能的發揮和行政目標的實現。

重構行政文化對失地農民權益保障的重要意義

當前我國行政文化的負面多元化和利己價值觀已經嚴重影響了國家行政人員在參與行政活動中的行為導向,違背了國家行政機構在處理國家行政事務中“以人為本”的宗旨,更進一步影響了政府決策,尤其在制定有關弱勢群體(本文著重介紹有關失地農民權益保障機制問題的研究)的保障機制時,忽視了其應享受的權利,未能充分體現我國建設和諧社會進程中公平正義的基本原則。

“利益最大化”與合法權益的保障失效。國家行政部門在制定土地征收制度伊始,是為了更快地發展和保護我國的工業領域,以促進經濟快速增長。但同時,土地征收過程也是各級政府不斷追求自身利益最大化的過程。據有關統計數據,在近年的土地征收過程中存在大量違規、違法現象,其中以各級政府行政部門違章強行用低價把土地從農民手中搶走,再按市價拍賣給土地需求者,從而謀取土地差價居多。這其中又存在政府自身為追求集體利益最大化和部分行政人員因行政思想腐化而引起的腐敗行為。隨著我國社會主義市場經濟的迅猛發展,部分政府官員和行政人員在公共領域中為了追求自己的最大效用、權力、地位、待遇、名譽等,把公共利益放在次要地位,導致政府能力的弱化和腐敗的蔓延。無論以集體為主或以個人為主的利己行為都是政府行政人員行政思想轉變、行政道德缺失的直接結果。為了尋求自身利益最大化,行政主體可以忽略行政客體的合法利益,從而導致整個部門的行政文化水平倒退。這種與民爭利的行為顯然不符合對政府公正廉潔的要求,嚴重違背了政府建立服務型行政文化的導向,偏離了政府試圖在不同市場主體與客體之間建立“公平正義”行政文化的目標,造成對失地農民權益保障的失效。

“以人為本”的主體行政文化淡化。由于我國當前產權制度并不完善,產權界定不清晰,導致農村被征地農民的集體土地所有權難以確定。《物權法》第六十條雖然規定了集體土地所有權的主體即集體經濟組織、村民委員會、鄉鎮集體經濟組織,但集體經濟組織的概念過大、范圍過廣,到底應該由誰來擔任集體土地的產權代表,法律尚沒有明確界定。目前在我國普遍實行的是由村委會、鄉政府等充當集體土地產權代表的制度,并非農民代表或農民本身,這極大地損害了集體土地所有權個體的基本利益。因為隨著市場經濟和社會化程度的高速發展,越來越多的行政人員逐漸淡忘了“以人為本”的行政文化,取而代之的是“以行政人為本”的錯誤思想。由于缺乏正確行政文化的指導和真正“以人為本”的行政思想規范,一段時間以來,由行政人員組建的村委會、鄉政府在充當集體土地所有權代表執行分配和發放失地農民補償金等土地利益的時候,出現了大量的由村集體、鄉政府直接挪用、截留、侵吞或多分給自己的親朋好友,以及化整為零在村民中私分的現象,真正被分配到農民個體手中的補償費微乎甚微,與行政人員需遵從的“以人為本”的主體行政文化背道而馳。

服務大眾的行政價值取向。當今各國在政府建設中越來越強調服務型政府的創建,與之相配套的便是服務型行政文化的形成。尤其在中國這樣一個弱勢群體保護力度較低的國家,服務型行政文化的有效形成更是當務之急。縱觀我國的土地征收制度,在整個征收過程中,沒有確立具體的征收對象范圍,限制了被征收者作為當事一方參與了解征地細則、參加土地征收聽證會、爭取補償款標準的各項權利,還未建立健全土地征收司法救濟程序等等。造成失地農民權益得不到基本保障的根本原因之一,就是在正處于建設階段的服務型政府中尚未形成健全的服務型行政文化。這種新的行政價值取向應該是服務、法治、效率、責任、廉潔和創新。在征收農村土地的過程中,這種行政價值取向可以引導行政人員幫助失地農民明確闡述并實現其公共利益,建立完善的失地農民合法權益保護機制和司法救濟程序,而不是試圖去控制或剝削他們。人民大眾是行政活動的中心,行政人員要將自己定位于服務者的角色上,以公眾的利益和需要為其行動導向,圍繞公眾展開服務,履行職能。“行政就是服務,公眾就是顧客。”全心全意為人民服務是行政文化建設的核心,一切行政行為都應圍繞這個核心來進行。(作者單位:蘭州大學管理學院)