論城鄉統籌的中國新型城市化發展道路

魯　楠

中圖分類號：F061.5 文獻標識碼：A

內容摘要：隨著社會的進步，世界上的國家朝著城市化方向發展，我國作為發展中的大國也必然要向這一目標而努力。我國在30年的城市化建設中取得了巨大的成就，但也出現了諸如“城市病”、城鄉差距拉大等問題，分析其中的原因主要是制度、管理、經驗不足等造成的。根據我國農村人口眾多、城市發展不科學等實際情況，應該走城鄉統籌發展之路，農村城市兩手抓，既要重視城市的現代化又要重視農村的城市化。

關鍵詞：城市化 城鄉統籌 農村城市化 城市現代化

所謂城市化是指人口等生產要素由農村流向城市所引起的經濟社會結構轉化的過程，是經濟結構發生根本性變革并獲得巨大發展的空間表現，是衡量一個國家發展水平的主要標志之一。我國作為一個發展中的人口大國，具有典型的二元經濟結構的特征，這就造成城鄉經濟發展不協調，針對這一現象，應該發揮城市的作用，通過推進城市化，從根本上打破城鄉分割的二元經濟結構，促進農業向非農業的轉換，農民向市民轉換，實現城鄉經濟社會一體化。

影響城鄉統籌城市化道路的基本關系

（一）聚集與承載的關系

聚集，是經濟行為者謀求對他們最有利的地點來發展的過程。正如米爾斯與漢密爾頓所認為的那樣，假如規模經濟存在于某種經濟活動中，那么從事這種經濟活動的經濟主體為了獲得規模經濟就必須在某地進行大規模生產。城市的工業發展需要大量的勞動力，而城市工業的高收入又吸引鄉村剩余勞動力大量的向城市聚集，所以就形成了人口向城市聚集的現象。但又有一個問題出現了，大量的人口聚集，作為城市是否能夠承載，是否超載？農民大量涌入，相對應的城市設施 、環境、教育、社會保障、醫療等資源都要有相應的增加，過度的人口聚集，在很多城市里造成城市無承載能力，這就形成了聚集與承載的矛盾。

（二）遷移與轉換的關系

遷移是指通過興建大量的小城鎮，使農民進城，使大、中、小城市的規模擴大。遷移的實質只是實現城市化量的擴張過程，而不是質的提高過程。從根本上說，真正實現城市化必須實現量與質的共同提高，即制度法律體系建立與人思想觀念的現代化。遷移作為城市化的第一層次，實現了城市化量的提高問題，也為城市化質的提高提供了首要條件，但應該注意的是，對城市居民的思想改造，這其中包括原有的城市居民和農村進城的就業人員，這就是人員思想、素質的轉換問題。所以，實現城市化過程中，要做好人的遷移與思想觀念、素質的轉換。

（三）政府與市場的關系

人類社會的城市化進程是自然屬性與社會屬性的統一。從本原上看, 城市化應該是一個自然發展的歷史過程, 是與生產力發展水平尤其是工業化水平相伴相隨的。從一般意義上說, 有多高的工業化水平就應該有大體相當的城市化水平，城市能夠提供多少新的就業崗位就會有多少農村富裕勞動力實現非農化的轉移。在商品經濟高度發展以后，這個過程主要是在市場機制的作用下逐步實現。但從另一方面看，人類城市化的歷史是人的主觀努力與自然歷史過程互動的結果。當今社會，人類的最高組織形式——政府掌握了巨大的生產資料和社會資源，政府的經濟和政治行為在很大程度上能夠加速或者延緩經濟和社會的發展。即使在市場經濟高度發達的國家，政府同樣具有不可忽視的力量和手段來干預經濟和社會的發展。可見，在市場經濟條件下，這種自然與人為的關系就表現為市場與政府的關系。

從我國的情況看，經濟社會發展極不平衡，計劃經濟的體制和觀念仍然具有很大的影響。特別是在欠發達地區，政府仍然在經濟生活中扮演著極為重要的角色，要實行趕超戰略，也必須充分發揮市場和政府在經濟發展中的雙重作用。因此，能否在理論上正確把握城市化的自然屬性與社會屬性, 在實踐中妥善處理市場機制和政府引導的關系，就顯得尤為重要。在很多城市，城市化進程緩慢，究其原因很多都是因為政府的作用發揮不利，例如農民進城以后遭遇到很多不公平的待遇，解決這些問題必須依靠政府的積極作為。政府必須在市場經濟的條件下有效的干預推進城市化，運用市場競爭手段調動人員的積極性與主動性，政府要給農民與市民提供平等的競爭場所。目前，重要的問題不僅僅是告訴農民競爭的規則，更重要的是給他們提供相應的政策與服務。此外，還要對進入市場的農民的切身利益進行法律保護。

我國城市化道路上出現的問題及原因

（一）城市病

城市的發展給國家，給人民帶來了許多好處，但同樣它也會有負面效應。隨著城市化進程的加快，城市人口急劇增加，資源短缺、環境污染、犯罪等引起了人們廣泛的關注。人們將這些負面影響統稱為城市病。城市病具體包括以下幾種：

大氣污染。隨著人口在城市的聚集，特別是工業的高度聚集，工廠的各種排放物造成了城市環境的污染，汽車尾氣與居民燒飯取暖的排放物更加劇了城市空氣的污染。我國城市的空氣污染問題也已經非常嚴重，隨著城市人口的劇增，城市空氣污染越發嚴重，當然這已經得到了各方的重視，中央電視臺每天發布各大城市空氣質量指數來提醒人們要重視空氣問題。

交通問題。城市道路建設總是趕不上 人口和車輛的增加。在城市化高速成長階段，堵車成為常見現象，中心城區人口的過度密集，城區土地的過度開發，地鐵、輕軌與公共汽車系統的嚴重滯后，道路資源的低效率配置，是發展中國家城市交通不暢的普遍原因。城市交通擁堵給城市居民帶來了不便，上班族出行成為煩惱問題。

（二）城市化水平低

從縱向上看，城市化包括兩個層次，一是現有城市的再城市化，即城市現代化；二是農村地區的城市化，即初次城市化。城市化滯后不僅指廣大農村地區的農業人口轉為非農業人口不完全，還包括城市現狀遠不能滿足市民的需要。

從橫向上看，我國的城市化水平低又表現為城市數量上與質量上的滯后。平時我們在進行城市化建設中，注意力主要放在數量上，人口大量聚集于某個大城市，而人口只是一個數量標準，并不能反映城市化的質量水平，使得我國的城市化處于一個低質的數量層次上，形成“人口膨脹”與“人口爆炸”，以致特大城市與大城市規模不斷擴大，城市地域以“攤大餅”式發展，北京就是典型。實際上，城市化水平低的關鍵問題不在于城市人口數量的高低，而是在于人的思想觀念、思想方式、行為方式的改變，在于我們如何去改變城鄉地區產業結構與生活方式，為他們提供更好的受教育條件與生活條件。

從與國外城市化比較看，我國城市化水平低又可分為外部物質環境滯后與內部制度體制結構的滯后。從城市與農村地區生活方式上看，我國的城市化低又包括城市地區居民需要滿足相對滯后與廣大農民需要滿足絕對滯后兩類。人們的需要在社會不斷進步過程中已經進入了一個新的層次，即由溫飽型向享受型與自我價值實現的階段轉變，而現有的城市設施卻不能滿足人們的這種需要，仍停留在現有的階段上，這就形成了人民物質精神文化需要的超前，這種屬于相對滯后；而對于廣大農村地區的農民來說，尚未進入城市化階段，這是一種絕對滯后。

（三）城鄉差距進一步拉大

1.城鄉基本建設差距。在城市優先，大工業優先的方針指導下，大量的財政資金集中投資于城市，用于城市基礎設施建設，城市建設越來越好，而農村卻變得不盡人意。目前全國農村還有0.5%的鄉鎮、7.9%的行政村和大量的自然村不通公路，還有20%的村莊沒有合格的飲用水，自來水到村率不足60%。

2.城鄉義務教育的差距。我國憲法和教育法都規定“公民不分民族、種族、性別、職業、財產狀況等，依法享有受教育的機會”。但是，城市居民與農民由于身份不同，其子女受到的義務教育機會是不平等的。農村師資嚴重短缺，不僅數量少而且質量不高，2005年我國農村在校小學生人數是城市的4.5倍，但專任老師僅為城市的43.11%。農村教育經費投入嚴重不足，縣鄉級財政十分困難，農村義務教育投入成為了其財政不堪重負的包袱，農村生均教育事業經費僅為城市的30%左右。

3.城鄉居民收入差距。我國20世紀70年代到80年代初開始實施農村改革，農民收入迅速增長，使城鄉居民顯性收入差距由1978年的2.57：1縮小到1983年的1.76：1。20世紀80年代中期以后，改革開放轉向城市和國營大企業，農村由于家庭經營承包制度提高勞動生產率的能量釋放完畢，多數產品豐年有余，農民收入增長緩慢，城鄉居民顯性收入差距不斷擴大。

中國城市化發展中的對策

如何加快我國城市化進程，這是擺在我們面前的一個迫在眉睫、亟待解決的重大課題。我認為加快我國城市化進程應從農村城市化與城市現代化兩個方面來進行。

（一）實現農村城市化

小城鎮建設。從各國城市化發展經驗來看，促進農村城市化過程中，小城鎮建設發揮著非常關鍵的作用。小城鎮是加速農業剩余勞動力轉移，提高城市化質量水平過程中一個不可逾越的過程。廣大農村境域內沒有實現工業化、城市化，絕大多數農民沒有改變生存方式和生產方式，就不能說中國實現了城市化。從我國農村現狀看，實行農村城市化道路要注意兩個問題，一是小城鎮不能盲目模仿現有大城市；二是農村、小城市不能追求形式上、速度上的大城市化，從質量上進行城市化建設。

1.利用小城鎮吸收我國農村的剩余勞動力。中國人口眾多，勞動力資源極其豐富，小城鎮必須作為吸納流動人口和農業剩余勞動力的重要地帶。首先不應將勞動力過剩視為一種負擔而是可利用的優勢。隨著城市規模的擴大，企業擴大再生產，仍需要補充大量的勞動力資源。我認為應該主張勞動力的自由流動與國家實行宏觀調控手段相結合，主張勞動力向各地區新的經濟增長點流動和集中，這是一種“分散式集中”人口布局方式。另外，國家宏觀調控不能局限于人為出政策來控制人口流動，應采取各種經濟手段來調節，比如加速城鄉間交通基礎設施建設，讓城市人口也愿意進入小城鎮而不受交通的制約；對流動人口進入中小城鎮就業提供比大城市更為優惠的條件和較高的工資待遇；在解決住房、就醫、入學與職工培訓上提供方便。

2.要拓寬資金籌措渠道以加快小城鎮基礎設施建設。建設資金不足，基礎設施欠賬多，已成為制約農村經濟發展與小城鎮建設的一個“瓶頸”，為此必須要多方籌集資金，完善城鎮基礎設施建設，增大對就業和人口的承載集聚空間。一是要加大國家財政專項資金投入的力度，設立小城鎮建設專項基金，重點用于小城鎮基礎設施與重點項目建設，教育、工業等職能部門在下撥事業費時要優先考慮小城鎮建設，資金向小城鎮傾斜，地方財政也應對小城鎮建設投入資金；二是廣開融資渠道。政府應制定政策鼓勵企業、個人、社會資本多元投入小城鎮建設，走一條小城鎮建設市場化運作的新道路；三是采取多種形式解決農戶與農村中小企業的貸款擔保問題，積極探索符合農村實際的擔保制度和農村保險度。比如安徽馬鞍山市農業銀行就可以通過銀行專業人員的調查評估給予農民以小額貸款幫助其發展。

3.創造條件，逐步建立小城鎮醫保和社保體系。病有所醫、老有所養是全面建設小康社會的重要內容。小城鎮建設中要以人為本，將滿足人的全面需求和促進人的全面發展作為根本出發點、落腳點，所以要加快建設與經濟發展水平相適應的社會保障體系。一是為失地農民建立基本生活保障體系。今后失地農民還會不斷出現，為使失地農民解除后顧之憂，保障其長遠生計，可以采用用土地換社保的辦法，由征地單位一次性為農民繳納社保資金，用于失地農民的養老保險，政府的土地出讓金也應按一定比例進入農村社會保障體系中去；二是對小城鎮從業人員強化社會保障基金的征繳力度，擴大征繳范圍，規范監督，確保安全；三是建立農村新型醫療制度管理辦法，積極探索農村醫療保險制度，切實解決農民看病難的問題。

（二）實現城市現代化

我國城市化進程不僅包括農村城市化，還包括城市現代化。城市現代化的內涵非常豐富，它包括有工業推進城市化、城市功能現代化、城市設施現代化等。城市現代化要考慮人的因素和環境因素，還要考慮人與環境關系的因素。

產業立市，突出特點。城市不光是房子與街道，城市的核心競爭力在于產業。將人口吸引到城市里，他們就得就業，得賺錢來消費，才能買房成為城市人，城市才能擴大。城市必須要有產業，政府才有稅源才有財政收入，才能為政府運行與城市建設管理帶來經費，因此，要先有產業，才有城市，才有居民、房子、街道，所以要想真正實現城市化，必須要重視產業。

1.發展工業，重視第三產業。對于一個城市來說，推進其城市化、現代化最重要的產業是工業。大型的工業企業不僅可以大量的吸納來城務工的剩余勞動力，而且由于工業企業規模大，銷售額大，實現的稅收多。隨著社會經濟的發展，最初工業中最具競爭力的普通制造業已經失去了競爭力，而代替它們的是新產品研發與品牌營銷能力，所以對于城市來說，要想實現現代化，必須發展工業，而發展工業應該更為重視企業的研發與企業品牌的維護，將企業品牌做好，提升競爭力。

社會在進步，經濟在發展，按照國際上眾多發達國家的發展經驗，傳統的制造業為主的城市其競爭力呈現下降趨勢。從我們國家來看，許多以制造業為主的城市競爭力也有下降的跡象，所以，當今社會除了工業，第三產業已經發揮了非常重要的作用。作為一個發展的城市，除了工業，更重要的是第三產業，像硅谷，全是些二三十萬人口的小城市，罕見高樓大廈，卻是世界上生產率最高的科技園區，一個小小硅谷的國民生產總值竟相當于我們中國的1/4；上海人口與城市規模都大于香港，GDP卻僅為香港的1/3，落后就落后在第三產業上。

2.突出城市特色，發揮優勢。一個城市可以構筑多種產業功能，但從城市本性來看只能突出一兩項主功能，形成一兩項強勢產業，這就是城市特色。如美國的汽車城底特律、鋼鐵城市匹茲堡、荷蘭港口城市鹿特丹、服裝城市米蘭等均以其獨特的城市競爭力而屹立于世。城市專業化源于城市經濟發展中的規模效益與比較成本優勢的要求，這是工業化集中發展的產物。城市專業化不僅意味著城市發展首先必須建立一個具有特色的、符合該城市資源條件與技術條件的產業群體，而且城市中各產業、行業以及企業之間都應當合理分工，進行專業化分工協作，形成有城市性的充滿活力的優勢產業群，形成一批行業相近、上下相互配套、既有競爭又相互協作的企業群。一個城市要突出特色，提高競爭力，首先要明確城市的功能定位。每個城市應全面分析自身優勢，搞清自己有什么資源，有什么樣的產業發展史。有些城市功能定位很明確，景德鎮是陶瓷城市，大慶是石油城市，黃山是旅游城市，但是更多的城市開頭很難確定其發展方向，多數城市的功能定位是在市場經濟發展過程中逐漸明朗的。

在城市整個發展中，政府發揮著重要的作用，它關鍵在于把握時機及時指導，從趨同中走出來，從趨同到不趨同。城市政府首先要圍繞城市功能、產業選擇，加強城市軟硬環境的培育。路、水、電、通訊是必不可少的，政府辦事效率、服務意識、全力支持企業也是不可少的。政府的目標是城市利益最大化，是城市定位、城市功能選擇，城市要有自己的產業鏈，要有自己的特色，所以培育自己的產業特色是城市化中一項長遠戰略。

3.營造適宜的人居環境。適宜的人居環境包括人居的硬環境和軟環境。城市的硬環境指城市基礎設施建設、城市園林綠化建設、住宅小區建設、環境污染治理等。改革開放以來，我國的城市基礎設施建設取得很大發展，但總的來看，水平比較低，特別在城市開發的新區中，要從城市總體利益出發，循序漸進，逐步形成合理的基礎設施體系。城市園林、綠化帶是人們生活空間和自然生態之間的連續體，城市綠化的功能是維持城市自然生態系統，利用生態系統的循環和再生功能，構建城市園林綠地系統，維護生態多樣化，適度擴大綠化面積，保護好城市公園和道路兩旁的樹木花草。此外，還應搞好市區立體綠化，盡可能綠化立交橋和建筑物頂層，鼓勵和引導居民綠化陽臺，以擴大綠地面積。要增強城市生態功能，提高城市自我凈化能力。住宅區是人們日常生活的場所，要營造住宅小區的生態環境和周圍的小氣候，實現住宅區自然通風和采光，注意節約能源。要安排好小區停車系統、垃圾處理系統、體育鍛煉場所等，為居民營造一個舒適的居住環境。環境污染是“城市病”的主要癥狀，要從各種污染源頭治理做起，工廠的煙囪、汽車的尾氣、污水的管道與處理、噪音的控制、垃圾的收集與處理。

城市的軟環境是城市的管理。當前，許多城市由于管理工作跟不上，仍然存在著臟亂差的現象，與文明城市的要求相去甚遠，也不利于精神文明的進步。人是城市的主體，在城市管理中起決定作用。交通秩序的維護、衛生習慣的養成、社會環境的改善、法律規章的執行、共用設施的維護，都要靠城市管理職能的提高。

中國的城市化道路是漫長的，只有做到城鄉統籌發展，城鄉共同實現現代化才能是真正的城市化。

參考文獻：

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