關(guān)于建立山林權(quán)屬糾紛仲裁制度的若干構(gòu)想

何宗圭　季小寶　何金根　林上平　楊獻(xiàn)華　吳煥松　雷小平　林根旺

摘要針對(duì)目前我國在解決山林糾紛調(diào)處機(jī)制和程序當(dāng)中存在的問題和弊端，提出了加快解決山林糾紛立法仲裁的理論探討和加快立法的步伐，并提出了建立山林權(quán)屬糾紛實(shí)行仲裁制度的若干建設(shè)性構(gòu)想，旨在解決山林糾紛在機(jī)制和程序上更具合法性，更加快速有效地做好山林紛調(diào)處工作。

關(guān)鍵詞山林糾紛；仲裁制度；必要性；基本原則

中圖分類號(hào)D915.7文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào) 1007-5739（2009）03-0094-02

山林權(quán)屬糾紛是當(dāng)事人為山林所有權(quán)或使用權(quán)歸屬而發(fā)生的爭(zhēng)議（以下簡(jiǎn)稱山林糾紛）。由于歷史和人為的原因，各地山林糾紛時(shí)有發(fā)生，多年來一直困擾著各級(jí)政府，也影響著林業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和林區(qū)穩(wěn)定。而現(xiàn)行山林糾紛的調(diào)處機(jī)制一般是由政府直接做出行政決定加以調(diào)處。在現(xiàn)行調(diào)處機(jī)制下，至少存在著以下問題：一是缺少調(diào)處期限規(guī)定。二是法院審理山林糾紛行政案件不能適用調(diào)解程序；三是一旦進(jìn)入司法程序，政府負(fù)舉證責(zé)任，而山林權(quán)屬有關(guān)證據(jù)一般都在爭(zhēng)議雙方當(dāng)事人手中，政府往往處于被動(dòng)局面的情況等。實(shí)踐中上述弊端的存在增加辦案難度。我國目前尚未建立系統(tǒng)的山林糾紛仲裁制度，造成立法與司法實(shí)踐相脫節(jié)，影響了山林糾紛調(diào)處活動(dòng)的正常開展。筆者針對(duì)以上這一實(shí)際，試圖就建立山林糾紛仲裁制度的有關(guān)問題，作一初步探討。

1建立山林糾紛仲裁制度的必要性

1.1山林糾紛仲裁制度的建立是由人民政府處理山林糾紛行為的性質(zhì)決定的

山林糾紛仲裁制度是調(diào)整政府機(jī)關(guān)仲裁山林糾紛程序的法律制度。隨著山林糾紛仲裁理論與實(shí)踐的開展，它的建立愈來愈顯得必要。由于《森林法》僅賦予各級(jí)政府處理山林糾紛的權(quán)力，并未明確這一處理行為的性質(zhì)，所以理論界對(duì)這一行為的定性不一。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，人民政府依《森林法》授權(quán)山林糾紛的處理行為屬于行政決定；另一種觀點(diǎn)則相反，認(rèn)為它屬于行政仲裁。筆者贊同第2種觀點(diǎn)。這是因?yàn)椋盒姓俨檬侵感姓C(jī)關(guān)或其特定機(jī)構(gòu)以第三者身份對(duì)特定類型的民事、經(jīng)濟(jì)、勞動(dòng)等爭(zhēng)議按仲裁程序做出裁決和公斷的行為。行政決定則是行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員經(jīng)法定程序依法對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)作單方處分的行政執(zhí)法行為。其二者的本質(zhì)區(qū)別表現(xiàn)在：①提起的方式不同；②目的不同；③行政機(jī)關(guān)在行政法律關(guān)系中的地位不同；④處理的方式不同。山林糾紛是平等主體之間對(duì)山林所有權(quán)、使用權(quán)等財(cái)產(chǎn)關(guān)系所發(fā)生的爭(zhēng)議，其實(shí)質(zhì)是一種民事法律關(guān)系，人民政府的處理行為，完全符合行政仲裁的特點(diǎn)，是以第三人的身份，適用調(diào)解、裁決等方式對(duì)爭(zhēng)議的資源權(quán)屬進(jìn)行的仲裁。

1.2建立山林糾紛仲裁制度是健全行政仲裁制度，搞好山林糾紛仲裁工作，保證社會(huì)安定的需要

要建立和健全我國行政仲裁制度體系，則必須建立山林糾紛仲裁制度。建立山林糾紛仲裁制度是規(guī)范山林糾紛仲裁行為，提高行政效能的要求。建立山林糾紛仲裁制度是正確合法有效地處理山林糾紛，維護(hù)社會(huì)安定，促進(jìn)林業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的需要。山林糾紛發(fā)生容易解決難，如龍泉市在1990~2008年間的山林糾紛立案2 357起，爭(zhēng)議面積7 651.7 hm²。其中調(diào)處結(jié)案2 251起，山林面積6 717.6hm²；積案106起，爭(zhēng)議面積934hm²。特別是山林延包后，森林資源流轉(zhuǎn)和林權(quán)抵押貸款的開展，林農(nóng)重視山林開發(fā)和利用，更加要求對(duì)山林權(quán)屬進(jìn)一步明晰，調(diào)處任務(wù)十分繁重，如不及時(shí)解決容易引起惡性事件。這就必須要建立一套完善的仲裁制度加以保證，促使矛盾的盡早解決。

2關(guān)于山林糾紛仲裁制度的基本原則

2.1自愿申請(qǐng)?jiān)瓌t

對(duì)于山林糾紛，當(dāng)事人可以自行協(xié)商解決，也可以向人民政府申請(qǐng)?zhí)幚恚搅旨m紛的仲裁需經(jīng)當(dāng)事人一方或雙方自愿申請(qǐng)方可提起，仲裁機(jī)構(gòu)不可強(qiáng)行收案。

2.2分級(jí)管理，一次裁決原則

山林糾紛仲裁由各級(jí)人民政府的專門機(jī)構(gòu)承擔(dān)，根據(jù)《森林法》等法律、法規(guī)的規(guī)定，根據(jù)案件的性質(zhì)、座落地點(diǎn)，分別由鄉(xiāng)、縣、市（地）、省人民政府和國務(wù)院分級(jí)處理。各級(jí)仲裁機(jī)構(gòu)進(jìn)行仲裁，實(shí)行一次裁決制度，無論哪一級(jí)仲裁機(jī)構(gòu)的裁決，都是終局裁決，不得申請(qǐng)上級(jí)仲裁機(jī)構(gòu)再行仲裁。但是，不服裁決的可以依法向人民法院起訴。

2.3著重調(diào)解原則

由于山林糾紛的復(fù)雜性，處理結(jié)果對(duì)社會(huì)穩(wěn)定有較大影響等因素，山林糾紛的仲裁應(yīng)先行調(diào)解。同時(shí)要做到當(dāng)事人必須自愿，必須合法，但不能久調(diào)不決。山林糾紛處理的經(jīng)驗(yàn)說明，著重調(diào)解是妥善處理山林糾紛的有效方法。據(jù)統(tǒng)計(jì)，浙江省1991年以調(diào)解方式結(jié)案的達(dá)768起，爭(zhēng)議面積9 333.3 hm²，占立案總數(shù)的81%，歷年的調(diào)處情況基本類同。又如：龍泉市1985~2008年共調(diào)處山林糾紛 2 418 起，其中已調(diào)解結(jié)案的 2 275 起，決定結(jié)案的143起，調(diào)解結(jié)案的占總結(jié)案數(shù)94%。

2.4以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩的原則

查清事實(shí)是正確仲裁的關(guān)鍵，不管是以何種方式結(jié)案，在事實(shí)清楚的前提下，正確適用法律，做到在程序和實(shí)體兩方面都合法。

2.5當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)平等原則

山林糾紛當(dāng)事人在仲裁程序中的權(quán)利都是平等的，任何一方都無權(quán)凌駕于法律之上。仲裁機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人應(yīng)一視同仁，保障雙方平等地行使權(quán)利。

2.6回避原則

凡與本人及其配偶或者當(dāng)本人及其配偶的近親屬有特殊關(guān)系的案件，均不宜參與。不宜辦理本案的仲裁人員應(yīng)當(dāng)回避，當(dāng)事人也有權(quán)申請(qǐng)他回避。

3關(guān)于山林糾紛仲裁的管轄

按級(jí)別管轄是劃分上下級(jí)仲裁機(jī)關(guān)之間受理和解決山林糾紛案件的職權(quán)范圍。各級(jí)仲裁機(jī)關(guān)管轄本轄區(qū)內(nèi)的案件，即：鄉(xiāng)級(jí)仲裁機(jī)關(guān)管轄本鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的案件，縣級(jí)仲裁機(jī)關(guān)管轄本縣內(nèi)案件，地（市）級(jí)仲裁機(jī)關(guān)管轄本轄區(qū)內(nèi)縣際糾紛案件，省級(jí)仲裁機(jī)關(guān)管轄本轄區(qū)內(nèi)地（市）際糾紛案件，國務(wù)院仲裁機(jī)關(guān)管轄全國省際糾紛案件。地域管轄是劃分同級(jí)仲裁機(jī)關(guān)之間受理和解決山林糾紛案件的職權(quán)范圍。它按照山林的座落情況和本級(jí)仲裁機(jī)構(gòu)的轄區(qū)劃分仲裁管轄。

4關(guān)于山林糾紛的仲裁程序

4.1案件受理

仲裁機(jī)關(guān)收到當(dāng)事人的申請(qǐng)后，應(yīng)作初步審查，在規(guī)定期限內(nèi)（行政仲裁通常在7d）作出受理或不予受理的決定。仲裁機(jī)關(guān)受理后，應(yīng)在規(guī)定期限內(nèi)（通常為5d）申請(qǐng)書副本送達(dá)申請(qǐng)人的對(duì)方當(dāng)事人，要求其在法定限期提出答辯和提供有關(guān)證據(jù)材料。

4.2仲裁準(zhǔn)備

仲裁機(jī)關(guān)應(yīng)由3人以上單數(shù)組成仲裁庭，實(shí)行合議制，其中設(shè)首席仲裁員1人。仲裁機(jī)關(guān)在正式仲裁前，應(yīng)認(rèn)真審閱申請(qǐng)、答辯書，收集證據(jù)勘察山場(chǎng)，并制作爭(zhēng)議山場(chǎng)示意圖等。

4.3保全措施

各級(jí)政府在處理山林糾紛時(shí)，為避免造成更為嚴(yán)重的財(cái)產(chǎn)損失，可以根據(jù)當(dāng)事人申請(qǐng)做出保全措施的決定，對(duì)仲裁標(biāo)的范圍內(nèi)林木、林產(chǎn)品等財(cái)產(chǎn)進(jìn)行查封、扣押等。

4.4調(diào)解協(xié)商

調(diào)解應(yīng)當(dāng)在查明事實(shí)的基礎(chǔ)上進(jìn)行，可在仲裁裁決前的各階段進(jìn)行，通過擺事實(shí)講道理，促使雙方當(dāng)事人相互諒解，達(dá)成調(diào)解協(xié)議書。

4.5仲裁裁決

調(diào)解未達(dá)成協(xié)議或者調(diào)解書送達(dá)前一方或雙方反悔的，仲裁機(jī)關(guān)即應(yīng)進(jìn)行裁決。裁決時(shí)應(yīng)充分聽取當(dāng)事人的陳述和辯論，全面掌握案情，弄清事實(shí)真相，進(jìn)行合議，作出裁決。被申請(qǐng)人經(jīng)合法傳喚，無正當(dāng)理由拒不到庭的，可以缺席裁決。仲裁裁決書應(yīng)寫明雙方當(dāng)事人的姓名、住址、身份以及爭(zhēng)議內(nèi)容、對(duì)爭(zhēng)議所作出的裁決（附山場(chǎng)示意圖）、裁決的根據(jù)和理由、不服裁決的起訴期限等。

5參考文獻(xiàn)

[1] 何丕坤.調(diào)處山林權(quán)屬糾紛的幾個(gè)原則問題[J].林業(yè)與社會(huì)，1994（4）：1-2.

[2] 鄒竹華，李蘇華，饒光雄.山林權(quán)屬糾紛與調(diào)處對(duì)策[J].中國林業(yè)，2007（6）：48.