對我國體育彩票立法中的政府角色的認識

[摘 要]隨著我國體育彩票市場的不斷發展，體育彩票管理體制也在不斷完善，但是還是存在著政企不分和監管不力等弊端，本文闡述了體育彩票立法中的政府角色失位，提出了重新定位政府角色的一些設想。

[關鍵詞]體育彩票立法 政府角色定位 管理體制

作者簡介：王永波，男，山東臨朐人，蘇州大學體育學院在讀碩士研究生，體育人文社會學專業。

一、我國體育彩票立法的簡要回顧

1994年3月，國務院發出了《國務院辦公廳關于體育彩票等問題的復函》，這一管理法規的發出標志著我國在全國范圍內發行體育彩票的開始；1998年9月，為了加強體育彩票公益金的管理，根據《國務院關于進一步加強彩票市場管理的通知》(國發〔1993〕34號)的精神，國家體育總局、財政部、中國人民銀行共同發出了《體育彩票公益金管理暫行辦法》；2000年12月，財政部下發了《關于同意國家體育總局發行足球彩票的批復》，批準2001年試點發行足球彩票；2002年11月，為打擊以“六合彩”、賭球等形式進行的賭博活動，財政部、公安部、工商總局、民政部、體育總局五部門聯合發出《關于堅決打擊賭博活動、大力整頓彩票市場秩序的通知》。

二、我國體育彩票立法中政府的角色定位問題

在體育票的整個運行過程中，我國的政府部門既當了“裁判員”又當了“運動員”，這種雙重角色的扮演有其弊端，一度造成政府角色的失位。

第一、體育彩票管理機制中政企不分。

政府理論中，政府的根本目標是追求社會公平和正義，而企業的則是追求市場份額與利潤。兩者的目標完全不同，相應的職責也有區別。在社會經濟活動中，政府的職責就是規范市場，加強監督，提供必要的公共服務。顯然，直接參與經濟活動與政府能不符，這一職能是屬于企業。然而，我國的體育彩票管理中心既隸屬于體育局的行政部門，又是體育彩票的發行與銷售部門。體育票管理中心行使了自己所不具有的職能，因而造成了許多違規行為有發生。

第二、體彩管理體制中的監管不力。

政府既當“裁判員”又當“運動員”，直接導致了我國體育彩票的監管行政部門的自我監管。雖然國務院規定財政部才是體育彩票的監管部門，但體育總局實際上也分享了監管的部分權力，因為（1）體彩中心的彩票發行工作直接受體育部門的指導；(2)公益金的分配和使用方向為體育部門所掌握，財政部很難對其效果進行監督；(3)我國除了體育彩票外，還有福利彩票(民政部發行)，財政部制定有關的政策與規則時，需要與兩個平行的行政部門協調好才能得到較好的貫徹。因而，體育彩票的這種“行政部門監管行政部門”模式的作用效果比較有限。再者也缺乏必要的機制保障，因為財政部，彩票的監管具體是由綜合司的彩票處負責，級別低、人員少，在省市一級財政部門還缺乏專門的職能機構。因此，在某種程度上，體育彩票的監管是一種體育部門的自我監管，由于部門利益的存在，自我監管的隱患不言而喻。體彩中心沒有實施有效的監督管理，致使彩票銷售的關鍵環節失控，給作案人提供了可乘之機。

三、關于重新定位政府角色的設想

從國外的彩票立法中看，政府在彩票中主要是負責監管，即只當“裁判員”，而具體的經營操作都交給了企業。在我國，政府在體育彩票的運行過程中所扮演的是雙重角色，這種狀況導致了許多問題的出現，如政企不分，監管不力等。因此，我國的體育彩票立法應將政府的角色轉換成只當“裁判員”的單一角色，即由監管與操作并行的“雙重角色”到監管的“單一角色”這樣才與政府的職能相符，具體來講，政府主要負責對體育彩票的監管。當然，要將政府角色轉換成主要負責監管的“裁判員”，其相關的監管機構和監管權力的設置也要做相應調整。

（一）體育彩票監管機構的重新設置

1．國外彩票監管機構的設置

從國外的彩票立法中可以看出，每個國家或地區的監管機構不盡相同，但根據監管機構獨立性來分大致有三種，第一種是美國加州的完全獨立的彩票監管機構。彩票委員會是美國加州的監管機構，其依法享有獨立地位和行使監管職能，不隸屬于行政、司法和立法機構中的任何一個部門。彩票委員會成員由州參議院和眾議院的成員組成。第二種是法國的不獨立的監管機構。法國沒有專門的彩票監管機構，彩票的監管職能歸國家預算部行使。彩票監管權由政府的行政部門來行使。第三個類型是英國的相對獨立的監管機構。英國國家彩票的彩票監管機構是國家彩票委員會，但國家彩票委員會不是隸屬于政府的某個部門，而是直屬于主管部長，并依法行使彩票監管職能。

2．我國體彩監管機構設置的抉擇

目前的監管機構是財政部，屬于完全不獨立的監管機構，這種監管機構不太適合，即便是把體育總局的監管權歸于財政部的彩票處，彩票處的級別和規模限制也使它難以很好的履行其監管職責。因而英國的做法更值得我們去借鑒，把相對獨立的監管機構作為我國體育彩票的監管機構。具體來講，我國可以設立一個直屬于國務院的專門彩票監管機構彩票監督管理委員會，用于監管我國體育彩票的發行與經營。這一監管機構由于仍然屬于行政系統，因而其獨立性是不完全的，但由于不再從屬于政府的某個部門，而是直接成為政府的一個部門，因而又具有一定的獨立性，這樣一來，彩票的監管部門就能較少地受到其他部門出于部門利益的羈絆。若能通過立法來設置一個相對獨立的監管機構，由于避免了部門利益，將會對于防止此類現象有著積極的作用。

（二）我國體育彩票監管權力的重新設置

按照相關法規規定，我國體育彩票目前的監管權由財政部行使，我國的體育部門實際也分享了部分監管權，當確立彩票監督管理委員會為我國體育彩票的監管機構以后，這些監管權應全部上收給彩票監督管理委員會。其監管權力主要包括：（1）管理體育彩票市場，查處違規發行和銷售體育彩票的行為；（2）審批體育彩票的發行種類、銷售方案和游戲規則（3）審定體育彩票銷售機構資格和體育彩票印刷廠商的印刷資格；（4）審核體育彩票發行與銷售設備及相關技術規范；（5）監督和管理體育彩票公益金的收繳、分配和使用，審批體育彩票公益金使用計劃和發行費用收支計劃；（6）打擊非法彩票，保護彩民的利益。

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