加大對產糧區財政支持　確保國家糧食安全大局

談　琰

摘要：糧食安全是關系國計民生的大事。產糧大省雖為國家糧食安全作出了突出的貢獻，但由于種糧食的比較收益低，卻落了個“糧食大省，工業弱省，財政窮省”的名份。在世界糧價持續高企的背景下，提出了化解“高產窮省”困局的財政思路，并以河南為例，提出通過加大財政對產糧區補貼的辦法，保護中國主要產糧區耕地面積，從而提高中國糧食安全的政策建議。

關鍵詞：產糧區；財政補貼；糧食安全

中圖分類號：F325.24文獻標志碼：A文章編號：1673－291X(2009)06－0016－02

中國耕地面積較前些年不斷減少已經是不爭的事實，糧食產量的耕地約束日益加大。要長期地保障我國糧食安全，必須重建重視農業的戰略，必須做一些制度安排，來保護產糧大省的農民和政府官員種糧食的積極性。

一、中國糧食安全的現狀和問題

中國糧食庫存充足，供求也大體平衡。目前中國糧食生產比較穩定，連續四年增產，去年總產量10 030億斤，從今年夏糧收成看，有望第五年增產；糧食儲備也很充足，目前中國的糧食庫存消耗比高達40％，遠遠高于國際公認的17％～18％的安全線。

1.自然條件對中國糧食生產的制約

自然條件對中國糧食生產的制約包括中國土地資源、水資源對糧食供給的制約，還有氣候變化加劇對糧食生產的影響增大。

近二十多年來，中國耕地數量呈現不斷減少態勢。據國土資源部提供的一份報告顯示：中國人均耕地面積降為1.39畝，不足世界平均水平的40%，約相當于美國的1/8，印度的1/2。到2007年，全國耕地保有量減少到了18.26億畝。而國務院下達的任務是，到2020年中國耕地的保有量不低于18億畝。這個約束性指標的制定，是考慮到中國的人口增長速度、人均消耗糧食量、耕地質量以及平均畝產等要素，要保障糧食安全的是一條不可逾越的“紅線”。 要保障這條紅線，面臨著人多地少、建設用地需求旺盛的巨大矛盾。

中國現實可利用的淡水資源量則更少，僅為11 000億立方米左右，人均可利用水資源量約為900立方米。而且中國水資源分布還具有南北方的巨大不平衡性，北方農業主產區水資源普遍嚴重不足，在未來這將對中國的農業生產產生巨大影響。

氣候變化對糧食生產的影響也不容忽視。據統計，中國因災害年均損失糧食在1 000億斤左右，相當于每年產量的1/10。特別是近年來，由于全球氣候變暖所導致的極端天氣趨于頻繁，加劇了農業生產的不穩定性。

2.社會經濟條件對中國糧食生產的制約

中國實行聯產承包責任制以后，糧食生產分散經營，活勞動投入少，加上青壯年農民外出務工增多，留下來的農業勞動者素質相對低下。農民的主要收入來源是外出務工收入，農業只是其手中的一根可有可無的拐杖。農業生產技術對提高糧食單產的趨勢逐漸在減少、增產難度增加。

最近幾年，由于化肥、農藥、種子、農機具等農業生產資料價格的上漲，糧食生產成本增加，農民依靠種糧增收的空間有限。據估算，目前在中國的種糧成本與去年同期相比上升15%，但糧價僅上升6%，種糧的成本收益率已經從去年同期的21%下降到目前的16%。農民也會“用腳投票”，他們選擇洗腳上田。最近，有研究機構對包含河南的九個糧食大省的近200名村長或農戶調查發現，10.8%的被訪者表示將減少糧食種植面積，僅4.1%將增加種糧面積。農民離農的現象是一個危險的信號：一旦農民種糧意愿下降，減少種植面積，糧價上漲并引發農民惜售，后果將十分嚴重。糧價有可能成為未來通脹的導火索。

3.中國人口總量仍將保持慣性增長的勢頭

根據有關報告，2020年，中國人口將達16億，而且還會繼續增加。人口增加直接推動了糧食需求總量的剛性增長，這將使中國本已偏緊的糧食產需形勢在相當一段時期內更趨嚴峻。

如果按照每增加1億人口，口糧直接消費量增加1 300萬噸計算，則全社會口糧直接消費量到2010年將達到5 500億公斤，口糧缺口大大增加。由于糧食供小于求，將會導致糧價升高。

糧食的供求關系緊張的根本原因在于土地資源的約束。在沿海發達地區，耕地的保有量已經少得微不足道，現在國家的糧食安全主要是依靠包括河南在內的幾個產糧大省來保障。

二、河南省糧食生產的現狀和隱憂

1.河南為保障國家糧食安全作出了突出貢獻

河南用全國6%的耕地，生產出全國10%以上的糧食，是全國最重要的糧食生產基地。河南省糧食種植面積1.32億畝，河南是全國最大的小麥主產區，小麥年產量占全國的比例穩定在27％左右。河南糧食產量自2004年以來，連續四年創歷史新高，2007年達到1 049億斤，總產量連續八年穩居全國第一位。從播種面積和夏糧收成來看，2008年有望成為河南第五個豐收年。與此同時，河南糧食產量占全國的比重逐年提高，2000年占全國的8.9％，2005年占9.5％，2006、2007年都突破10％，糧食大省的地位更加穩固。

2.河南保護耕地的任務在逐年加重

河南省土地總面積24 830萬畝，居全國第18位，僅占全國土地總面積的1.74％。全省耕地面積1.189億畝，人均耕地1.22畝，居全國第19位，低于全國1.4畝的平均水平。全省現有基本農田1.034億畝，基本農田保護率86.9%，高于全國85％的平均水平。人多地少、農地保護任務重、建設用地少是河南的土地基本省情。

河南省現在土地利用的特點表現為“一增一減一升”的新形勢。“一增”是指隨著工業化、城鎮化進程加快，在較長時期內，全省將處于用地高峰，從2005年到2020年每年大約需要新增建設用地40萬畝左右，而且需求量一年比一年大。“一減”是指隨著土地參與宏觀調控，國家嚴把土地供應“閘門”，建設用地指標大幅減少。“一升”是指隨著土地市場化配置程度提高，用地成本上升。工業用地招拍掛方式的廣泛推行，土地征收補償標準、新增建設用地有償使用費、城鎮土地使用稅等標準普遍提高，土地價格驟升。綜合測算，全省城市用地成本大約提高45％左右。

3.農業生產收益低，種田不再具有吸引力

改革至今中國已經有2億多農民工進城，一戶小農家庭一年的生產利潤僅僅與進城務工一個月的收入大致相當，造成“種糧口糧化、農業副業化、農民兼業化”趨勢越來越明顯。而隨著通脹的長期化引發工資水平的提高，會吸引更大規模的農民入城，一方面，成為新增的農產品的消費者；另一方面，農牧產品的供應量則會因勞動力的流失而缺乏。

現在留在農村種地的農民更多是婦女、兒童和老人，人們戲稱“386199”部隊，這些人根本不具有引導傳統農業向現代農業過渡的能力，農業生產率難以提高。

三、加大對產糧區財政投入，保障國家糧食安全

1.財政支持農業經濟發展的必要性

據河南省農業廳測算，2007年河南省農民種一畝小麥產值586.17元，生產成本464.22元，即使在小麥最低收購價上漲的情況下，畝收益仍比上年下降44.27元。國家統計局的一份報告顯示，糧食主產區與主銷區農民收入差距日漸擴大：從1980—2004年，主產區與主銷區農民收入絕對差距由73元擴大到2 034元。

中國目前的情況是，國家為了糧食安全切斷了國內外糧食價格的傳導路徑，國內成了糧食的價值洼地。糧價低而國家的糧食補貼又低于種糧增長成本，在一定程度上挫傷了農民種糧積極性。

2.加大對糧食主產區財政補貼的可行性

溫家寶2008年5月在內鄉縣趙店鄉小謝崗村視察夏糧生產時說：“還是你們說的三句話，政策好人努力天幫忙。政策好我負責；人努力你們負責；天幫忙那就得老天負責了。”

要想糧食高產，首先要有好政策。只有建立一種長效機制，才能從根本上保護耕地，保障糧食安全。比如建立糧食主產區的補償機制，讓種糧食的與發展工業的有差不多的收益。

中國去年財政收入達到5.1萬億，有補貼糧食生產的實力。

3.中央財政對河南糧食補貼的幾點具體建議

加大對河南農業基礎設施的投入，盡快打造我們國家糧食的核心產區。河南還有將近一半農田屬于中低產田，中低產田改造的任務大，農業基礎設施的建設任務大。如果中央能夠加大對河南農業的投入，河南會為國家糧食安全作出更多更大的貢獻。

如何調動地方政府抓糧的積極性，一是繼續堅持并擴大現在財政對產糧大縣的獎勵制度。現在中央財政每年給河南12億元，我們有90個產糧大縣受惠，這個政策應該堅持和擴大。河南的水稻種植面積有1 000萬畝，沒有良種補貼。我省信陽市和安徽、湖北地塊相連，以生產水稻為主，其他兩省有補貼，但是信陽市沒有補貼。目前的情況是河南省財政拿錢，對其中的300萬畝給予良種補貼。這些補貼老百姓非常看重。二是應當考慮支持傳統農業地區發展自己的農產品加工業。概括起來就是：不能讓種糧農民受窮，不能讓產糧大縣的財政受困。三是加大財政對農業科技的投入，加大對農業基礎設施的投入。

糧食主產區保護耕地，大力發展糧食生產，保障了國家的糧食安全，保障了中國社會和諧穩定和國家長治久安，但同時付出了高昂的機會成本。國家應該一方面嘗試在全國范圍內或在商品糧消費地區建立糧食風險基金，解決“產糧越多，包袱越重”的財政反差；另一方面，遵循誰受益誰補償的原則，可以考慮從糧食主銷區籌集資金支持糧食主產區。具體建議如下：(1)將主銷區的非農占地指標進行拍賣，將拍賣所得的一部分上交中央，再投到主產區；(2)考慮開征糧食消費稅，通過稅收籌集支持糧食生產的資金；(3)按主銷區糧食調入量核定資金籌集額度(如一斤一毛錢),由主銷區政府籌集資金，由中央直補給主產區。這樣保障國家糧食安全。

總之，解決糧食問題必須采取多種形式，一方面利用國內、國際糧源；另一方面有效保護耕地，發展現代農業，提高我省農業的綜合效益。

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[責任編輯王建國]