大部制的理論基礎與實踐風險

范廣垠

摘要：大部制通過對組織結構進行合并整合，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，以提高行政效率。從組織與環境的關系看，這是應對組織環境的不確定性而采取的重要措施之一，我國行政環境的不確定性和具體現實使大部制改革成為必要和可能。從組織內在結構看，我國行政組織結構導致行政整體效率低下的問題，需要進行大部制改革。我國大部制改革既有必要性也有可能性，但是，大部制有其運行的復雜性和自身功能的局限性，必須有相應的措施和綜合性的改革，才能實現大部制改革的預期目標。

關鍵詞：大部制；組織理論；不確定性；環境；風險

中圖分類號：D630.1文獻標識碼：A文章編號：1009—3060(2009)01—0110—07

大部門體制(簡稱大部制)，指國家為推進政府事務綜合管理與協調，按政府綜合管理職能合并政府部門，組成超級大部的政府組織體制。其特點是擴大一個部所管理的業務范圍，把多種內容有聯系的事務交由一個部門管轄，即合并職能相近的部門，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而提高行政效率，降低行政成本。概言之，即是“寬職能、少機構”的政府組織體制。當前，我國正在進行大部制改革，從組織理論上說明大部制改革的原因，同時指出大部制可能存在的問題和應對措施，就具有了理論和實踐的雙重意義。

一、大部制的組織理論基礎

早期的古典組織理論，主要包括以馬克斯·韋伯(Max weber)為代表的理性——法律學派，以弗利德里克·泰勒(Frederick Taylor)為代表的科學管理學派，以法約爾(H.Faya01)為代表的行政管理學派，他們非常強調制度規范、科學管理和專業分工的重要性。古典組織理論以及在此基礎上建構的公共組織結構和管理會產生以下弊端：

1忽視了組織環境的不確定性

組織環境的差異性和變動性構成了組織環境的不確定性。古典組織理論強調理論的“普遍適用”，必然傾向于把組織環境看做是穩定的系統，本質上否定了組織環境的變動性和差異性。組織環境的不確定性，即使不是在理論上，在事實上也被古典組織理論否定了。

2把組織看作封閉僵化的系統

古典組織理論的最大貢獻在于從組織自身結構和管理出發，來提高組織效率，但割裂了組織與環境的關系，組織無法回應組織環境提出的目標要求。“控制意味著要設法把一切工作都按照已經規定的章程和已經下達的指示去做。”古典組織理論所提出的原則要求，實際上構成了對組織的控制，使組織處于一種僵化狀態。

現代組織理論家賽爾茲尼克(Selznick)認為，環境影響對組織的制度化(institutionalization)過程起著至關重要的作用。價值觀、目標和程序牢牢固定下來，原因不一定是組織人員選擇這些作為最有效率的生產手段，很大程度上是因為環境的影響和交流的結果。。現代組織理論注意到了組織環境對組織結構的影響，而不再單純強調組織結構的恒久不變，要求組織結構之于動態環境的開放性、適應性與回應性，組織不僅要追求效率，還要吸納社會價值觀等文化因素的影響。20世紀50年代末和60年代初，涌現了多個權變模型，強調組織的許多問題與環境的不確定性相關，組織及其管理要“視情況而定”，從而通過不確定性這個主要變量把組織與環境之間的關系勾連起來。

現代組織理論在組織設計上出現了適應性系統理論與偶然性理論，并取代了古典理論。

適應性系統理論認為：組織的特點各不相同，不同組織適應著不同的環境條件。組織分為兩種，即更具官僚性、結構穩固不變的組織與更靈活、結構較為松散的組織，前者適應穩定的環境，而靈活的組織是建立在諸多偶然性和復雜性基礎之上的。

關于偶然性理論，詹姆斯·湯普森(Jams Thompson)、赫伯特·西蒙(Herbert Simon)詹姆斯·馬奇(Jams March)做出了重要貢獻。西蒙和馬奇指出：“組織的一個最基本的功能是吸收不確定性造成的影響。”湯普森認為管理層的基本職能在于：通過保持組織的生存環境、技術和組織結構三個動態要素之間的良好配合，保證組織的生存與發展。并認為組織面l臨的不確定性越大，組織的權力就越分散，組織必須在保持核心技術的同時下放決策權，同時組織內部采用越來越復雜昂貴的協調機制協調內部活動。湯普森指出，組織之所以要下放權力，是因為信息處理的要求越來越高，而管理人員的思考有限，正式的官僚組織的信息處理能力也有限，二者難以滿足信息處理的要求。在處理復雜信息的過程中，明確的上下級命令關系、垂直的上下級溝通方式、嚴格的專業分工，以及嚴格的規則和工作程序都使得組織的行動過于遲緩和缺乏靈活性。湯普森借用經濟學“垂直兼并”的概念，指出可以合并一個組織里連續的生產階段，把相關聯的階段吸納到一個單獨的組織里。比如，醫院可以開設護理學院和實習項目，從而減少和控制醫護人員培養和實習方面的不確定性。組織將能力集中到自給自足的部門中，以較為完整的資源應對諸多偶然性事件。至此，偶然性理論要點可以概括為：組織為了生存，必須吸收環境的不確定性，為此，①組織必須調整結構和功能；②組織還必須下放權力，這樣才能迅速地了解并應對環境的不確定性；③進行組織職能合并，即實行大部制。

分工與協調是組織結構設計的兩個最基本的核心問題。現代組織理論對古典組織理論進行了修正，在充分肯定專業分工必要性的同時，對組織的職能領域邊界問題進行了再認識，強調適當擴大組織的職能領域邊界，在專業分工的基礎上進行適當的綜合與協調。由此看來，大部制并不是對分工的否定，它是對組織橫向分工邊界的新的擴展性界定，把部分職能相近的機構合并，簡化分工，從而把原來可能涉及交叉部門的不確定性任務承擔起來，盡量杜絕原有小部門機構對不確定性任務的回避與推諉。大部制配備比較完整的資源，形成自給自足的部門，可以應對復雜的充滿不確定性的任務環境，提高組織運行效率，降低組織運行成本，更好地達成組織目標。

由此可知，組織結構的大部制，是應對組織環境的不確定性而采取的重要措施之一。

二、小部門體制下的管理悖論

我國目前的行政組織結構是強調專業分工的小部門體制。這一行政體制是韋伯官僚制理論的產物，也是我國意圖實現高效率的行政管理，重建官僚制實踐的結果。但是，在嚴格的官僚制下，政府成員會本能地回避、推諉、甚至拒絕不確定性環境下提出的新任務，只刻意完成行為規范所規定的確定的任務，以明哲保身。人為地回避或漠視不確定性，是古典組織理論下政府結構體系帶來的一個必然結果。在這種“壓力型”的體制下，能夠帶來局部的、部門的效率，而難以實現整體效率和目標。從目前的組織結構與組織環境關系看，在簡單穩定的任務環境中尚且可以應對，但如果面對紛繁復雜、充滿不確定性的動態環境，它便難以回應。在動態環境下，還會由于政府職能轉換遲緩而出現職能空白。

“結構是組織取得有限理性的基本工具。通過對責任、資源控制及其他事物的界定，組織為其參與

者提供了一些邊界，在這些邊界內效率可能是一個合理的預期。”。從我國政府組織功能看，沒有實現組織高效的預期，存在以下問題，而這些問題正構成了大部制改革的重要原因：

1政府職能不夠清晰，缺乏平衡性

關于政府職能覆蓋的范圍，聯合國制定了一個具有普適性價值的政府職能標準，包括十個領域：一般性公共服務；國防；秩序與社會安全；經濟職能；環境保護；教育；衛生；娛樂、文化與宗教；住房與社區；社會保護。我國國務院原有28個部委，連同直屬局和直屬機構共66個部門，計80多項職能，按照以上標準來衡量，我國機構設置過多過細、管理幅度不適當、管理對象與事物重疊，而這又導致了政出多門又推諉扯皮、協調困難等復雜問題。同時，我國政府職能之間并不均衡，政治、經濟職能過強，而社會管理、公共服務的職能則相對較弱，這導致部分部門機構龐大、權力集中，而社會管理、公共服務部門在機構設置、職能配置和人員編制上比較薄弱，出現了“越位”、“缺位”、“錯位”現象。

2問責困難

“組織結構之于組織責任有著重要影響，結構是組織中相對穩定的、可以觀察得到的責任分配和劃分，結構通過由上而下的權威體系、規則和條列，以及個人、團體和分支單位的專業分工而實現。由組織決定的責任劃分把組織的目標分解成不同的團體和個人可以分別致力追求的部分。”組織結構是責任分配與劃分的載體，通過這種責任劃分，組織責任則更為明確、具體。相反，“如果責任劃分不清，就無法完成一些重要的任務……職責與活動也可能發生重疊，造成沖突、浪費精力并產生非故意的冗員。”。因此，必須通過合理的組織結構明確劃分部門之間的責任。在我國目前行政體制下，多個部門機構之間在職責上存在交叉，這導致同一任務事件承載著多個部門機構的多重管理，這似乎是加強了管理力度，但實際上造成了部門之間對責任的推諉與扯皮。建構問責制政府必須對公共組織的結構進行重構，實行職能有機統一、機構高度整合、責任劃分明確的大部制。

3行政效率低、成本高

正由于以上兩個原因，降低了行政效率，還提高了行政成本。因此，必須轉變以往政府機構改革重機構、輕功能的做法，探索機構整合與職能轉變有機統一的大部門體制，從而提高行政效率、降低行政成本。

總之，我國目前的政府機構，“設置不同的職責與部門可以帶來專業化的好處，但同時也產生了協調與控制問題，不同的部門都傾向于優先考慮自己的利益，結果只能是局部最優化，即重點在于達到部門的目標而不是整體的目標。各部門的努力被分解了，績效受到影響。這個問題困擾著政府。”“官僚制必定會伴隨著這樣一種危險：由于專注于行政問題而忽視了組織的行政目標。我國現在的行政組織結構注定了其內在管理悖論，實行寬職能的大部制，按照職能門類進行整合，可以大大減少職能部門對不確定性任務的推諉借口，也可以減少諸如職能交叉、問責困難等問題。

三、我國行政組織環境現況與大部制改革

組織必須和環境進行交流以獲得信息和資源，無法逃避環境。那么，理解組織環境才能更好地理解組織的變化和改革。

政治制度和政治現實對公共組織的運行乃至結構有著根本而直接的影響。“三個代表”思想，先進性教育，科學發展觀，本屆政府對民主、民生的強調，對廉潔高效政府的強調，已經或正在影響行政組織的運行。在政治合法性的追求上，越來越拓寬政治合法性的基礎，而不是僅僅在經濟績效上突出政治合法性。應當看到，我國政府尚未有明確完整的價值目標體系，秩序、公平、正義、自由、權利、民主、效率等都是政府要追求的價值目標，但這些價值目標的權重隨著社會環境的變化而變化。政治為行政確立的多元價值標準與變動的價值目標體系，也要求寬口徑的職能部門來承擔，防止小部門體制的推諉和資源不足。在目前的政治體制下，行政機構改革承擔著一些政治體制改革的功能和意義，中央政府對最大可能地發掘行政機構的正向功能有很高的積極性，這無疑推動并保證著大部制改革。

市場經濟加速了技術創新進程，技術創新帶來了市場經濟的進一步發展和物質成果的極大豐富，兩者相互促進。經濟與技術日新月異的變化，帶來福利，同時也帶來了難以預料的大量的社會問題，而這些問題甚至會難以預料地快速出現。行政機構采用大部制，有利于對這些變動不居的經濟和技術環境做出快速和較為積極的回應。當然，經濟和技術的發展還為大部制建設準備了物質基礎，它使得組織縱向和層級之間的無縫隙溝通成為可能，使得組織橫向部門之間的協調更加便捷。

文化、法治和公民社會的發展，同樣需要進行大部制改革。市場經濟和科技的發展還重塑社會生活形態、價值觀念和社會關系準則。市場經濟增強了公民的自主性、權利意識、競爭意識、思想和價值觀的多元化趨勢。這些思想意識又會傳導到組織環境的其他層面，并最終對政府行政產生影響，要求政府回應。民主觀念和維權意識的加強，必然推進法治進程。當前，建立責任政府的呼聲越來越高漲，而這一呼聲與實現政治、政黨對行政的領導和政治家對官僚的監督是相吻合的。來自政權上層和社會基層的政治與法律訴求，都要求行政部門進行改革，以有利于回應社會訴求和行政問責制的貫徹。俞可平教授指出：中國改革開放以后，一個相對獨立的公民社會已經在中國迅速崛起，并且對完善市場經濟體制、轉變政府職能、擴大公民參與、推進基層民主、推動政務公開、改善社會管理、促進公益事業發揮著日益重要的作用。公民社會的發展，迫使政府增強對社會環境的開放性、適應性與回應性。

中國處于高度變化發展的轉型時期，行政組織環境變動性很大。由于歷史、自然、社會等原因，各地發展不平衡，產業發展不平衡；我國同時具有農業社會、工業社會和信息社會的一些相關特征，社會經濟形態多元共存；各地政府所面對的環境有很大的差異性。“組織的技術和環境越是撕裂組織，組織越是要捍衛其整合度。”在社會環境差異性和變動性都很大的社會，根據偶然性理論，即便只是為了應對的行政生態環境的不確定性，中國政府也要采取大部門體制，并下放權力，整合政府與環境之間的關系，提高行政效率。

我國當前的大部制改革，是由上而下的強制性制度變遷，現有的政治體制及其強有力的中央政權、社會環境和技術條件，既要求實行也能夠支持大部制改革。大部制改革雖然會有阻力，但我們相信會獲得相當的進展和成功。

四、大部制運作的風險與應對措施

大部制改革，既有必要性，也有可能性，盡管如此，我們要對大部制改革的復雜性和局限性要保持清醒認識，并采取相應的措施。

1大部制職能調整過程中可能的誤區

保持組織與變動環境之間的結合性，不僅要進行一定的職能合并，實行大部制，還要根據環境變化轉變政府職能，甚至要下放一些權力，才能使組織與環境保持密切的聯系和及時的溝通。只靠合并職能的大部制來實現組織與環境的結合，那是一種誤解。

2大部制下組織之間協調的復雜性與高成本

“最高管理層肩負雙重責任，既要保持組織和環境的結合性，又要管理組織內部各組成部分的相互

依賴性。”保持組織內部各組成部分之間的相互依賴性，就要分別做好部內和部際之間的協調。

大部制的擴展性界定必然帶來組織要素成分的增加，“那種綜合多個核心技術的擴張行為會更多地增加組織的成分。多成分組織不可避免地面臨平衡其不同成分的能力的問題。”根據貝爾(Be—yer)與特萊斯(Trice)的研究結論，組織規模的增大將導致工作分工的增加，而工作分工的增加則增大了組織在水平和垂直兩個方向上的復雜性。公共組織的規模越大，其結構上的復雜性就可能越大。大部制改革之后的部門機構，其內部組成部門、規章制度、人員編制等多個方面會更趨復雜，其等級層次、勞動分工會更多，因此大部內部各部門之間需要在橫向與縱向上進行交叉協調。大部門內存在目標、時間表和內部工作氛圍等方面有許多差別的分支機構。根據詹姆斯-湯普森的研究，組織部分之間的相互依賴有三種，即集合的相互依賴、序列的相互依賴、互惠的相互依賴。相應的，這三種依賴形式分別對應著三種不同的協作模式，即基于標準化的協作模式、基于計劃的協作模式、基于相互調整的協作模式。而且，三種相互依賴模式的偶然性程度是遞增的，這導致協作難度也呈上升趨勢。根據湯普森的這一理論，大部制內各部門之間在很大程度上是一種序列性依賴甚至是互惠性依賴。

系統理論特別是超級大系統理論已經被廣泛運用于組織理論領域。每一個組織都是一個系統，其內部有幾個不同的分系統組成，但是它又都處于一個更大的系統中，因此，相對環境而言，每個組織又是一個環境的分系統，環境為組織提供資源投入，并利用其產出。環境作為一個超級系統對組織本身、組織內部各要素有著不同的影響，而且還對組織之間的關系有著深刻的影響。湯普森認為，組織總是內嵌在一個更大的行動系統中，其某些構成部分必然會與一些并不從屬于本組織的組織存在相互依賴，而這些組織不受制于本組織。這樣，組織的邊界擴展部門面臨的關鍵問題就不是對可控制范圍的變量的協作，而是如何對于那些組織無法控制的約束條件和偶然事件——即經濟學家所謂的外生變量——作出調整。對于大部制而言，這里的外生變量存在兩種可能形態，一種可能是外生變量本身即是大部制中一個部門除外的其它部門；另一種可能是部際之間共同面臨的環境條件與事件構成了外生變量。前一種外生變量需要直接性的部際協調，以協調矛盾、解決部際之間的沖突；而后一種外生變量需要的則是通過部際之間的共同協作來共同應對環境提出的挑戰與環境危機，說到底，這本質上還是一種高強度的部際協調。

3大部制自身功能的局限性

不論什么樣的組織，只有組織中的個人職責明確，并得到公平的獎懲時，組織才能良好地運轉，大部制也不例外。大部制要防止在職能更寬泛的情況下，職責反而更不明確的狀況。大部制還造就了權力更大的部門，對權力的制約更加迫切。

“組織與環境是互動的，管理者可以創造、形成并管理組織的生存環境”。組織并非被動地接受環境的制約，有可能采取對社會環境進行管制或改造的方式來維護或固化自己的利益，這會嚴重影響行政效率的提高和行政目標的實現。大部制可以抑制政府職能交叉、令出多門、相互扯皮的現象，但其本身并不能解決“權力部門化、部門利益化、利益集團化”的現象，不能根本保證執政為民的行政目標。

4應對措施

第一，為了和環境密切聯系，大部制改革過程中，要合并職能和轉變職能同步進行，并下放一些管理權力。鑒于中國的情況，大部制改革不只是把職能權力在部門之間做橫向轉移，有些微觀管理方面的職能和職權應該減給地方、企業或市場，而政府要加強社會保障等功能，而不是推給社會和企業。

第二，為解決大部制下部門的協調問題，在大部內部各組成部門之間的協調上，注重規章制度的標準化、部門相互之間的信息傳遞與級別溝通，并十分注重協作成本的最小化，提高部內協作的內在一致性。同時注重構建部際之間的協調配合機制，可以通過諸如正式會議與非正式交流、構建任務小組等適當打破部際界限以完成特定工作任務，也可以委派專職協調角色、通過設計矩陣結構交叉協調等多種方式來進行部際之間的協調，以應對環境提出的挑戰。

第三，為了有效制約已經大大擴展的權力，按照“決策、執行、監督”相互協調、相互監督的原則，重塑政府權力結構和具體的運行機制。在大部制內，一方面功能要分化，一方面要使不同的機構分別承擔決策、執行、監督的職權，做到分工明確，又相互監督。為防止行政部門偏離公共服務目標，在實行行政結構大部制改革的同時，實行相應的政治體制改革，加強對公權力的監督，尤其是外部監督。外部監督不僅僅促進行政效率的提高，更重要的是保證公共行政的服務目標的公民取向。這就要求行政組織廣泛接受立法、司法和社會的監督，在大部制組織結構的改革的同時，實行行政運行機制，乃至于政治體制改革，只有這樣，大部制改革才能實現預期目標。

(責任編輯：謝閩)