農村教育碩士政策失真現象及其原因分析

周其國　周淑芳　鄒二發

一、農村教育碩士政策概述

2004年，教育部推出“農村學校教育碩士師資培養計劃”(簡稱“農村教育碩士政策”)，每年從具有研究生“推免”資格的高校中，選拔優秀本科畢業生到中西部貧困縣任教。農碩生協議服務年限5年，第1年工作，第2年脫產學習，第3年邊工作邊撰寫學位論文，畢業后頒發研究生學歷和教育碩士專業學位。服務期間，農碩生按照國家規定領取工資，享受在職教師各項福利待遇；學習期間免繳學費，按在職教師脫產學習規定，帶薪并享受相關待遇；培養經費由培養學校主管部門按照研究生招生國家計劃安排。

截至2007年，全國已有3000多名農碩生投身貧困地區農村教育事業。該政策在一定程度上緩解了農村學校師資緊缺問題，拓寬了優秀大學生到基層建功立業的渠道，因而在總體上得到了貧困地區農村學校的肯定。但實踐中也出現了招生難、工作安排難、培養經費落實難、培養質量難保證和農碩生心態難穩定等一系列矛盾。這些矛盾實際上是政策執行中的種種失真現象的綜合表現和必然結果。因此，分析該政策失真的種種表現，深入探討失真的原因，有利于今后進一步完善該政策，提高決策的科學性和有效性。

二、農村教育碩士政策失真的種種表現

政策執行是解決政策問題、實現政策目標的根本環節，是檢驗政策正確與否及其水平的唯一標準。著名政策學者艾利森說過，在實現政策目標過程中，方案確定的貢獻僅占10％，其余90％主要，取決于政策的有效執行。政策執行還是政策變更的中介性環節。任何一項政策都有自身的生命周期，無論是政策調整，還是政策終結，都需以政策執行中反饋的信息為依據。政策執行的核心目標是保證執行的有效性，防止失真。然而，由于種種原因，在農村教育碩士政策實踐中卻出現種種失真現象(執行活動及其結果與決策者的預期嚴重偏離的現象)，具體歸為二三類：

(一)肢解政策，選擇性執行

政策是一個由多種政策工具組成的完整的體系。在執行中，執行者不完全按照政策指示和要求辦事，僅執行部分內容或某些內容，其余則予以擱置或遺棄，造成貫徹政策內容殘缺不全，政策效果大打折扣。這種現象通常被稱為“政策縮水”或“政策折扣”。在該政策中，這類失真現象主要有：一是有關部門推諉扯皮，農碩生培養經費長期不落實。二是農碩生有關福利待遇沒有完全落實。三是農碩生工作崗位長期不落實。

我們對某省2005級農碩生的問卷調查顯示，22％的農碩生認為，“按照國家規定領取工資并享受在職教師的各項福利待遇”沒得到很好落實；31％的農碩生認為“脫產學習期間，按照在職教師脫產學習的有關規定，帶薪并享受相關待遇”沒得到很好落實；10％的農碩生認為“脫產學習期間，往返交通費按照當地教師脫產學習的有關規定執行”沒得到很好落實；27％的農碩生認為“脫產學習期間免繳學費、住宿費等費用按照在校研究生繳費辦法執行”沒有得到很好落實；認為各項政策都得到基本落實的人數僅占10％。這種政策失真導致該政策對大學畢業生的吸引力大大降低，并影響到已參加計劃的農碩生“軍心”的穩定。

(二)曲解政策，替換性執行

這種情況主要發生在“擇優選拔農碩生”環節。該政策的本意是促進教育均衡發展，幫助條件艱苦、教師隊伍薄弱的農村學校培養一批高素質教師。然而，有些省份工作作風不扎實，不是事先嚴格按文件精神界定并公示接收學校及工作崗位，然后組織學生報名，按程序“擇優”推薦，而是讓學生“各顯神通”，自己去找學校簽約，然后把符合條件的學生直接確認為“農碩生”。把“公平公正”拋在腦后，“擇優選拔”成了走過場。甚至有些“關系戶”，鉆政策空子，以“農碩生”身份進入其他人夢寐以求的重點中學。有關部門對此審查不嚴，睜一只眼閉一只眼。這種政策失真嚴重損害了政策的公平性，還可能導致選拔不到優秀畢業生，從而影響基層學校接收畢業生的積極性，造成有限政策資源的巨大浪贊。

(三)擱置政策，象征性執行

主要表現為：一是有些地區政策執行部門對政策實施的意義認識不足、理解不深刻，工作作風不扎實。執行政策僅是發發文件，喊喊口號。不宣傳、不動員、不調研，不制訂詳細、切實可行的實施方案，碰到困難也不協調，做表面文章，致使政策執行流于形式。據問卷調查，竟然有90％以上的農碩生認為“參加該計劃時對該政策并不太了解”；認為當地教育行政部門對該政策“很重視”或“比較重視”的人僅占41％。有的縣級教育行政部門主要負責人對該政策竟然也一無所知，有的則將該政策與“西部計劃”混為—談。二是基層教育局既是政策執行者，也是目標群體。面對利益沖突，有些地區的政策執行者沒有大局意識，部門利益、個人利益至上，本來具有接收農碩生的崗位和條件，但就是不拿出崗位來招聘，心中打著自己的“小九九”。有的本來可以多拿出一些崗位來的，卻只象征性地拿出1—2個來招聘。這類政策失真造成了政策資源閑置，延誤了農村教育事業的發展，影響全面建設小康社會的大局。

三、農村教育碩士政策失真的原因

(一)政策問題過于復雜

政策理論一般認為：“政策執行有效與否，首先是和所要解決的問題的類型和性質密切相關。越復雜的問題，執行難度越大。”這里出現的政策問題不是一個單純的師資隊伍問題，也不是一個單純的教育問題，而是長期城鄉二元結構體制和基礎教育“地方負責，分級管理”體制下，整個農村經濟、社會、教育發展種種矛盾綜合作用的結果。政策問題的復雜性既表現為因農村教育長期投入不足所直接造成的農村教師工資待遇、工作條件、工作環境等顯性方面與城市教師的實質差距，以及由此而造成的職稱評聘、外出進修、發展機會等隱性方面的差距；還表現在因城鄉差別、農村經濟社會發展落后所間接造成的生活條件、生活環境方面與城市教師的實質差距，以及由此所帶來的個人生存、發展所需的額外社會成本。可以預見，如果城鄉差距拉大的勢頭得不到根本扭轉，則解決該問題的難度就不可能降低。

(二)政策設計自身存在缺陷

1政策不夠具體明確。政策的具體明確性是政策執行有效性的關鍵因素之一。它既是執行者行動的依據，也是政策監控的基礎。一項好的政策往往都是目標具體明確、措施和行動步驟清晰的。而政策模棱兩可、含糊不清往往會導致對政策的隨意變通。該政策執行中出現隨意“曲解政策，替代性執行”等失真現象。政策具體明確性不夠“難辭其咎”。

2政策資源投入不足。任何政策的執行都需消耗一定的政策資源(經費資源、人力資源、信息資源和權威資源)。國內外許多政策研究學者都把政策資源列為影響政策執行有效性的重要因素。在該政策中，無論是“肢解政策，選擇性執

行”，還是“擱置政策，象征性執行”，亦或“曲解政策，替換性執行”，其“罪魁禍首”都是政策資源投入不足，尤其是經費資源和權威資源投入嚴重不足。

如前所述，該政策問題的主因之一是現有體制下地方財權與事權不匹配所造成的農村教育經費投入不足問題。因此，該政策的使命應當是通過政策杠桿，重新分配教育資源，使眾多利益相關者之間復雜的利益關系基本上達到有利于政策目標實現的平衡。然而在該政策設計中，中央政府除了為少數承擔了農碩生培養任務的部屬師范大學承擔培養經費外，沒有投入任何其他經費。省財政除了承擔農碩生學費外也沒有投入其他經費。

從培養學校方面來看，省財政投入的經費勉強可以彌補部分培養成本。但在農碩生方面，選擇去農村學校任教需支付巨大的機會成本，換回的僅是讀教育碩士的機會和研究生畢業(至少5年)后預期收益的可能增加。而對貧困縣政府來說，一方面它需要承擔農碩生讀研期間的工資、福利、交通補助等待遇，另一方面它還是農碩生畢業后預期收益增加的主要承擔者。由于貧困縣政府普遍存在財政困難，加上擔心農碩生服務期滿后會“流失”，因而也普遍積極性不高。換言之，從經濟角度上看，該政策的兩個最重要利益相關者——農碩生和貧困縣政府——對該政策的利益安排都缺乏積極認同。

權威資源是政策執行者采取行動、進行指揮、獲取其他政策資源的源泉。林水波、張世賢認為：權威可以加強執行人員的責任心，提高其工作情緒；權威是取得協調的基礎，謀求行動上協調一致的良方；權威是部屬表示順服，誠意接受某項建議而予以執行的動力；權威是工作指派、工作指導及工作控制的依據；權威是獎賞或懲罰員工行為，提高工作績效的根據。袁振國教授也認為，“在我國，許多教育政策執行中出現的問題，可歸屬于政策對重要執行者權力分配的不當與不足。”而該政策中的權威資源不足表現在兩方面：一是作為政策的主要執行機關——教育部門——權威資源不足，難以協調并監控政策實施的其他相關部門(如財政、人事)嚴格執行相關政策。比如，許多省份都出現過省財政長期不落實農碩生培養經費的現象，其主要理由是該文件僅是教育部單獨下發，不是教育部和財政部聯合下文。二是作為教育部門內的政策主要牽頭機構——師范司(或處)權威資源不足，難以協調并監控本系統內的其他相關部門(如計劃、財務、人事等)及下級教育行政部門執行政策的相關情況。

培養學校向教育機關牽頭部門要培養經費，牽頭部門說財務問題應找教育財務部門，教育財務部門則說誰答應你培養計劃，你就找誰。調研中，還有許多基層教育局抱怨，人事局、財政局等部門常以類似的種種說辭不落實工資關系，造成許多農碩生工資福利及政策所規定的其他待遇長期得不到落實。上述做法固然有違反行政法之處，但究其主要原因還是政策程序瑕疵造成政策合法性缺損，并導致政策權威性不足。

3主要目標群體不夠配合。目標群體對政策的順從和接受程度是影響政策能否有效執行的關鍵性因素之一。而目標群體對政策的順從接受程度既與他們所認知的政策成本——收益有關，也與政策對目標群體行為的調適量有關。前面我們已從利益沖突角度，對貧困縣政府和農碩生的種種不配合行為作了分析。下面再從觀念沖突角度分析農碩生不配合行為產生的原因。

在對畢業后是否愿意參加該計劃的調查中，只有33％的同學明確表示愿意。許多大學生說，自己好不容易跳出農村，一聽到帶“農”字的計劃，直覺反應就是想躲得遠遠的。其緣由除了政策缺乏吸引力外，也與就業心態有很大關系。一是精英意識，就業的期望值高。二是功利主義價值觀較嚴重。根據我們的問卷調查，農碩生選擇“獻身農村教育，想為農村發展貢獻力量”的人僅占3％；43％的人是基于“就業壓力，想先過渡，再圖發展”；53％的人看中該政策的優惠待遇；服務期滿后，表示愿意繼續在那里工作的人只占28％，明確表示“不愿意”的人占34％，表示“不確定”的人占38％。因此，當發現許多優惠政策沒有落實，條件艱苦到超出預期時，許多人不由得“望而卻步”。

(三)政策監控不力

具體表現在三方面：一是沒有制定具體、切實可行的政策監控計劃。政策實施幾年來，有的省份甚至從未組織過專項檢查。這使少數政策執行者有了鉆空子可能。二是沒有建立信息反饋機制。我國政策系統中普遍沒有建立獨立的信息反饋子系統，信息反饋職能往往由執行子系統兼任。執行者自己執行自己反饋，往往報喜不報憂，造成決策系統“耳目閉塞”。由于利益訴求機制不暢，最底端的執行者和目標群體面對利益損失，往往只能以消極、不合作的方式對待，致使政策失真不能得到及時矯正。三是政策監控效果不彰。政策實施中，有的監控主體對目標群體反饋的政策失真問題矯正力度不夠，處理不嚴，造成目標群體對其失去信心，也損害了政策的權威性、嚴肅性。

由此可見，造成該政策失真的原因是多方面的。有直接的，也有間接的；有客觀的，也有主觀的；有整體性的，也有局部的；既與政策問題性質有關，也與政策設計存在缺陷有關，還與政策外其他因素有關。政策設計者和執行者必須有針對性地采取措施，進一步完善政策，才能有效解決政策執行問題，同時還要防止政策失真造成新的政策問題。