看小街鎮(zhèn)的林權(quán)改革

林權(quán)是森林、林木和林地權(quán)屬的簡稱，包括森林、林木和林地所有權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)。林權(quán)是林業(yè)工作的基礎(chǔ)和核心，林權(quán)制度改革事關(guān)林業(yè)建設(shè)發(fā)展的成敗。

2003年6月，國務(wù)院出臺了《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》，拉開了我國深化集體林權(quán)制度改革的序幕。改革首先在福建省展開，其目標(biāo)是：“山有其主，主有其權(quán)，權(quán)有其責(zé)，責(zé)有其利”。到目前為止，一些省份已經(jīng)完成主體改革，正在進(jìn)行配套建設(shè)。

云南省是林權(quán)改革的活躍省份。作為全國四大重點(diǎn)林區(qū)之一，全省共有1.85億畝商品林，其中集體所有的商品林面積達(dá)1.54億多畝，占全省商品林面積的83.3％。云南省的集體林權(quán)制度改革始于2006年4月，在學(xué)習(xí)福建經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，堅持“先試點(diǎn)，后推開”的原則，現(xiàn)在已進(jìn)入了主體改革驗(yàn)收階段。2008年7月上旬，本人隨中央民族大學(xué)“985”項(xiàng)目調(diào)研組赴云南峨山彝族自治縣，對峨山縣小街鎮(zhèn)的集體林權(quán)改革進(jìn)行了調(diào)查。

小街鎮(zhèn)的林業(yè)狀況及改革思路

峨山彝族自治縣是新中國建立的第一個彝族自治縣。小街鎮(zhèn)地處峨山縣城東南，距縣城6公里，轄14個村委會、80個自然村和81個村民小組。全鎮(zhèn)國土面積241.13平方公里，森林面積28.68萬畝，其中包括市、縣公益林16萬畝，省級公益林1.8萬畝，國家重點(diǎn)公益林4.78萬畝，集體商品林6.1萬畝。除了一般的山林資源，全鎮(zhèn)林業(yè)還種植有核桃、竹子、花椒等。

小街鎮(zhèn)林業(yè)資源相對豐富，但由于長期以來經(jīng)營管理不到位、林木產(chǎn)權(quán)不明晰、經(jīng)營機(jī)制不靈活、利益分配不合理、林農(nóng)權(quán)益不落實(shí)等問題，林農(nóng)在林業(yè)經(jīng)營中的主體作用和發(fā)展林業(yè)的積極性難以得到充分發(fā)揮。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，小街鎮(zhèn)的林改工作的確面臨很大困難，突出表現(xiàn)在以下幾方面：

一是一些集體林與國有林界線模糊。

二是山林界線糾紛多，很多涉及村與村之間的利益，難以處理。

三是很多山林早就是“山有其主，主有其責(zé)”，但在森林資源使用中，習(xí)慣法權(quán)屬與法律權(quán)屬不盡一致，是尊重村民鄉(xiāng)土習(xí)慣還是按照法律規(guī)則辦事，需要認(rèn)真思考。

四是由于林改工作涉及到村民的直接利益，工作要求非常細(xì)。林改不是一刀切，需要通過摸清調(diào)查，將林地使用林和林木所有權(quán)分別落實(shí)到戶，并逐戶填寫相關(guān)的登記表格，工作量非常大。對已明晰產(chǎn)權(quán)的集體統(tǒng)一經(jīng)營管理的商品林地使用權(quán)和林木所有權(quán)，要以村民小組為單位分別在村委會和組內(nèi)逐戶逐塊進(jìn)行張榜公示；由集體經(jīng)濟(jì)組織與承包經(jīng)營戶簽訂承包經(jīng)營合同，明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，之后才能核發(fā)林權(quán)證。

五是當(dāng)?shù)亓值毓补芾淼膫鹘y(tǒng)比較強(qiáng)，如水源林、神林等，雖然只是基于村規(guī)民約，但管理有效。在林權(quán)改革中，還需充分尊重當(dāng)?shù)卮迩f傳統(tǒng)。

從2006年啟動林權(quán)改革起，云南省計劃用3年左右的時間，基本完成全省深化集體林權(quán)制度及其配套改革任務(wù)，建立起“產(chǎn)權(quán)歸屬清晰，經(jīng)營主體到位，責(zé)權(quán)劃分明確，利益保障嚴(yán)格，流轉(zhuǎn)順暢規(guī)范，監(jiān)管服務(wù)有效”的現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度：初步建立起適應(yīng)林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要的要素市場，形成社會化服務(wù)體系和有效的森林管護(hù)體系；加強(qiáng)社會管理和公共服務(wù)職能，促進(jìn)林業(yè)生態(tài)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

由于小街鎮(zhèn)林業(yè)“大資源，小產(chǎn)業(yè)，低效益”的現(xiàn)象和云南省其他地區(qū)一樣突出，且林業(yè)發(fā)展中存在的主要問題也基本相似，因而小街鎮(zhèn)沿襲省政府的改革思路，對林業(yè)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行了改革。

林改初見成效

在峨山縣召開深化集體林權(quán)制度改革動員大會后，小街鎮(zhèn)及時組織制定了《小街鎮(zhèn)深化集體林權(quán)制度改革工作實(shí)施方案》，召開了鎮(zhèn)、村、組三級干部180多人參加的林改動員大會，安排部署林改工作。同時，為使林改工作得到群眾的理解、支持和配合，小街鎮(zhèn)還成立了由鎮(zhèn)黨委書記任組長的小街鎮(zhèn)集體林權(quán)制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，抽調(diào)80余名業(yè)務(wù)骨干組成14個林改工作組，進(jìn)駐村組廣泛宣傳改革的意義、方針和政策。

小街鎮(zhèn)林改工作按照縣委、縣政府的安排及林改實(shí)施方案的要求，逐步完成了以下工作：一是摸清各村組各塊山林的性質(zhì)、界限，總體把握全鎮(zhèn)林改狀況和規(guī)模；二是明確生態(tài)公益林、水源林、風(fēng)景林及單位和個人依據(jù)合同租賃承包集體林地等情況，進(jìn)一步明確劃定改革范圍；三是在摸清各村、組林地狀況的前提下，組織村組干部結(jié)合各自實(shí)際，制定各村、組的林改實(shí)施方案，并召開村民大會或村民代表大會，充分討論、修改完善。

在調(diào)查點(diǎn)小街鎮(zhèn)棚租村，林權(quán)制度主體改革已經(jīng)完成80％多。從棚租村的情況看，落實(shí)經(jīng)營主體(家庭承包方式)，林地承包到戶后，有望逐步解決“集體有山無力開發(fā)，農(nóng)民有力無山開發(fā)”的矛盾。實(shí)施林改后，農(nóng)民開始考慮投資林地資源，提高林地產(chǎn)出率。

林改初步調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。被訪問的村民，都說林改前私人對林業(yè)投入幾乎沒有，大多還是以經(jīng)營種植業(yè)和畜牧業(yè)為主；改革后有了一些變化，部分村民開始在林業(yè)上有所投入，而且農(nóng)戶的林業(yè)勞動時間也有所增加。整體看來，林改后林產(chǎn)品的產(chǎn)量呈現(xiàn)明顯的上升趨勢。

在林權(quán)改革中，小街鎮(zhèn)各級干部充分發(fā)揮作用，取消了不合理的收費(fèi)項(xiàng)目，使干群關(guān)系得到緩和。同時，在集體林權(quán)改革過程中，村干部查找歷史資料、實(shí)地勘測、宣傳政策、化解矛盾等具體工作，大多數(shù)農(nóng)戶對此非常滿意。

林改后林地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)可以使林地、勞動力、資金、技術(shù)等生產(chǎn)要素得到合理配置，放活經(jīng)營權(quán)，可以彌補(bǔ)農(nóng)戶分戶經(jīng)營帶來的弊端，有的村民已經(jīng)在考慮承包后在防火、防盜、防病蟲害等方面與其他家庭合作，這可能是當(dāng)?shù)亓謽I(yè)生產(chǎn)規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的好苗頭。當(dāng)?shù)卣畱?yīng)向農(nóng)戶宣傳合作經(jīng)濟(jì)的觀念，不是簡單地再“均分”一次，而是采取“均分”、“均股”、“均利”多種改革方式，結(jié)合林改進(jìn)一步探索林業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營道路。

2008年5月7日，玉溪市委調(diào)研組到小街鎮(zhèn)調(diào)研林改及林產(chǎn)業(yè)工作。調(diào)研組一行深入到舍郎村委會與村組干部座談，聽取匯報。在了解小街鎮(zhèn)集體林權(quán)制度改革以及林業(yè)發(fā)展的進(jìn)展情況后，對其給予了充分肯定，認(rèn)為小街鎮(zhèn)的林改工作速度快，取得了階段性的成果。

建立林業(yè)經(jīng)營的長期、穩(wěn)定機(jī)制

雖然小街鎮(zhèn)的林改取得了初步成效，但在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，村民對于林權(quán)改革的“熱情”普遍沒有干部高，有的村民甚至不太關(guān)心林改。據(jù)了解，云南全省共成立了8106個林改領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，直接參與林改人數(shù)達(dá)24萬多人：投入林改工作經(jīng)費(fèi)31640萬元，呈現(xiàn)出領(lǐng)導(dǎo)重視、高位推動，部門配合、合力推進(jìn)的特點(diǎn)。政府投入巨大人力物力，峨山縣林改目前進(jìn)展也比較順利，但為什么直接的利益主體卻并沒有表現(xiàn)出足夠的熱情呢?

在小街鎮(zhèn)，林業(yè)收入占總收入比例低，看起來似乎是村民不太關(guān)心林改的原因。但在進(jìn)一步的調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)問題并不是如此。這需要回顧以前林改政策的多變性給人們留下的記憶。

從新中國成立以來，云南省峨山縣大的林業(yè)改革已經(jīng)有7次，山林權(quán)屬關(guān)系屢次變更，平均約8年就變化一次。遠(yuǎn)的不說，20世紀(jì)80年代的改革人們記憶猶新。

1983年7月，峨山縣委、縣政府按照云南省委指示，制定《劃分自留山、落實(shí)責(zé)任山意見》，讓“包”字上山，像農(nóng)業(yè)生產(chǎn)一樣，走集體所有、家庭經(jīng)營的路子，把自留山、責(zé)任山劃分承包到戶經(jīng)營，以調(diào)動林業(yè)發(fā)展的積極性。當(dāng)時戶均經(jīng)營“兩山”121畝，人均24畝，經(jīng)營自留山的社員發(fā)放了自留山使用證，給承包戶簽訂了責(zé)任山承包合同書，以法律形式作保證，明確了長期經(jīng)營30年不變。但隨著市場機(jī)制的引入，木材市場開放搞活，在利益驅(qū)動下，以及由于歷史上山林權(quán)屬關(guān)系的多變，對未來政策的不穩(wěn)定預(yù)期，村民開始超量砍伐林木，林木被偷運(yùn)至市場出售。由于山林管理缺乏健全的機(jī)制和措施，且監(jiān)督成本高，亂砍濫伐逐漸泛濫，政府派駐工作組、增加護(hù)林員等辦法都沒有起到太大作用。有的責(zé)任戶甚至內(nèi)外勾結(jié)，偷伐自己的山林，謀取短期利益，使得用材林遭受嚴(yán)重破壞。

針對承包到戶后出現(xiàn)的嚴(yán)重問題，峨山縣為了保護(hù)林業(yè)資源，改變了30年不變的承包政策，做出《關(guān)于把全縣責(zé)任山統(tǒng)一收歸村社管理的決定》，全縣責(zé)任山按原定權(quán)屬關(guān)系全部收歸村社統(tǒng)一經(jīng)營管理。收回的責(zé)任山和原來沒有劃分到戶的公山合并為集體山林，統(tǒng)一管理保護(hù)，統(tǒng)一育林造林，統(tǒng)一采伐銷售，統(tǒng)一分配利潤。這使得盡心管理自己責(zé)任林的村民蒙受了損失，而違反規(guī)定亂伐的村民，甚至內(nèi)外勾結(jié)盜伐林木的村民卻實(shí)際上得了便宜。

現(xiàn)在“合”了十幾年，又要“分”，政策的改變，使村民對未來不能形成穩(wěn)定的預(yù)期。實(shí)際上正是對未來預(yù)期的不確定，導(dǎo)致了村民的投機(jī)主義和林業(yè)經(jīng)營的短期行為，也使得村民們對長期投資林業(yè)缺乏信心和熱情。

2008年9月2日，峨山縣首批24本集體林權(quán)改革的林權(quán)證已經(jīng)由縣委書記親手發(fā)放到農(nóng)戶手中。承包下去的“新”的責(zé)任山，農(nóng)民真的會認(rèn)真養(yǎng)護(hù)，進(jìn)行長期投入嗎?有的村民在訪談中明確表達(dá)了希望對山林擁有充分產(chǎn)權(quán)的希望。這也表明，僅有目前的改革恐怕是不夠的。

從改革的試點(diǎn)福建、浙江的總結(jié)情況看，林業(yè)的處置權(quán)、收益權(quán)可能是林權(quán)改革的關(guān)鍵，建議相關(guān)的林改配套改革措施應(yīng)該把目標(biāo)重點(diǎn)確定在使林業(yè)經(jīng)營行為逐步長期化、穩(wěn)定化。機(jī)會主義式的短期經(jīng)營行為勢必不能保障林業(yè)資源的可持續(xù)發(fā)展，甚至?xí)?dǎo)致林業(yè)資源的毀滅。那樣的話，20世紀(jì)90年代以來政府投入大量資金和精力恢復(fù)和建設(shè)的林業(yè)資源可能再一次面臨考驗(yàn)。