論黨內基層民主創新的生成機制

（中共廣東省委黨校，廣東廣州510053）

摘要：基層鄉鎮黨委“公推直選”是中國共產黨發展黨內民主的最新實踐成果之一。以基層鄉鎮黨委“公推直選”的典型案例為樣本，考察黨內基層民主創新發展的生成機制，可以發現，當前在基層黨內民主創新中，存在中央與地方、基層的互動、互惠的動力機制；中央和地方、基層的這種互動關系又是在黨內現有組織體制內運行的。進而通過這種體制建立起了黨內基層民主創新中的控制與傳導機制，指導相關黨內基層民主創新實踐的進行。

關鍵詞：基層黨內民主；創新；生成機制；公推直選

中圖分類號： D2文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2009）02-0053-04

收稿日期：2008-10-20

作者簡介：馬兆亭（1980-），男，山東滕州人，中共廣東省委黨校研究生部法學碩士研究生，研究方向：黨的建設。

基層鄉鎮黨委“公推直選”是中國共產黨發展黨內民主的最新實踐成果之一。十六大以后在局部探索成功的基礎上，在中央的統一部署下，試點范圍不斷擴大，對“公推直選”的繼續完善也在深入推進中。這也引起了理論界的廣泛關注，本文以基層鄉鎮黨委“公推直選”的典型案例為樣本，試從黨內體制機制論述黨內基層民主創新發展的生成機制，以及得出的相關啟示。

一、基層鄉鎮黨委“公推直選”的案例簡介

“公推直選”的基本內容是通過個人自薦、群眾推薦、組織推薦相結合的方法報名，民主公推的方式產生候選人，由黨員大會直接選舉產生黨委領導班子的選舉方式。“公推直選”改變了傳統的鄉鎮黨委班子由上級黨委直接任命的產生方式。

根據現有公開資料,對基層鄉鎮黨委“公推直選”最早進行創新探索并獲得成功的是四川平昌縣縣委領導的探索創新。該縣2001年11月，選擇一個鄉作為鄉鎮黨委班子直接選舉的試點，并被認為實驗成功：新華社等中央媒體給予持續的正面報道；中央黨校主流學者給予積極贊揚；曾慶紅、賀國強、張全景等領導同志相繼作了重要批示。但是并未馬上擴大試點。曾慶紅于2003年12月16日在成都金牛賓館聽取了原靈山鄉黨內直選產生的書記池春林的專題匯報，對這一選舉方式和制度的改革給予了充分肯定，并要求進一步探索和總結。2004年1月，該縣擴大試點，在27個鄉鎮中公推直選鎮黨委書記9名、副書記28名、委員81名，基本形成“公推直選”模式。2005年10月底，中組部組織局常務副局長金陽在四川省委組織部再次聽取了平昌縣公推直選鄉鎮黨委領導班子的專題匯報。與此前后，四川省南允市、樂山市，湖南株州市等地的領導前往考察學習。截止到2005年10月全國有210多個鄉鎮進行了公推直選的試點。中組部副部長歐陽松說，“十六大以來全國共有300多個鄉鎮開展了鄉鎮領導班子直選試點”[1]。

二、黨內基層民主創新發展的生成機制分析

（一）黨內民主發展的現實需求——黨內基層民主創新發展的動力機制

中國共產黨是中國唯一的執政黨，鄧小平講，“中國要出問題，還是出在共產黨內部。”[2] 因此，治國必先治黨。而治黨必須發展黨內民主。黨內民主的內容包括；黨內民主思想、民主制度、民主體制、民主機制、民主作風等。黨內民主制度包括民主選舉制度、民主監督制度、民主決策制度等。黨內民主的發展是個復雜的系統工程，黨內不同層級在發展黨內民主中發揮著相互不可替代的功能。比較良好的狀態是在黨的組織體系內形成同向、有共同目標、職責分擔、相互依賴的關系，在發展黨內民主方面形成上下互動的發展態勢。十六大提出“黨內民主是黨的生命”，標志著中國共產黨對黨內民主認識的進一步深化，就全黨而言，發展黨內民主的重要性、必要性和迫切性都達到了新的層次。積極發展基層黨內民主成為各級黨組織迫切的現實需要。

對于中央而言，發展黨內民主著重關注于兩點：（1）黨內民主推動人民民主；（2）黨內民主發展同時黨的團結統一增強。當前，中央支持黨內基層民主創新有著強大的動力。其動力在于，迫切尋找符合上述兩條的有效的具有普遍可推廣性的現實經驗，然后予以試點推廣并制度化，從而促進黨內民主和人民民主的發展，而這些成熟的經驗有賴于地方和基層向中央提供。中央通過提供寬松的環境、預留創新空間、進行創新獎勵的形式激勵地方和基層黨組織的基層黨內民主創新。從四川平昌“公推直選”的案例說明：當前中央是支持黨的地方和基層組織探索黨內民主創新的，而平昌“公推直選”這樣的基層黨內民主創新實踐正滿足了中央的相關需求。中央支持的形式有：對探索實踐不予禁止；支持新華社等主流媒體對公推直選的全過程給予報道；中組部和中央領導密切關注并給予積極評價；認為可行后予以積極擴大試點，通過修改黨章和提出新的理論主張對基層民主創新鼓勵更大的發展。

對于地方和基層黨組織而言，“公推直選”此類黨內民主創新試驗，涉及到對黨內現有相關制度的沖擊和突破。地方和基層進行相關的創新試驗在進行初期有違背黨的現行制度之嫌。比如“公推直選”試驗后，一種質疑就是它直接違背《中國共產黨基層黨組織選舉暫行條理》，并且在《黨章》內沒有依據。如果被上級否定，可能會承擔嚴重的政治責任，一般假定會影響相關官員的個人仕途。那么，地方和基層黨委探索試驗的動力是什么呢？其動力在于對推行創新探索的潛在收益的自信。平昌縣委的實施的前期工作可以看出，他們對進行探索進行了充分的評估。對下，他們認為公推直選在基層會受到歡迎，有利于發展基層黨內民主，同時有利于提高鄉鎮黨委政府的合法性和治理績效，對于推行時在基層可能遇到的困難和阻力作了充分的應對，使方案具有實踐創新價值而且具有可操作性；對上，對于其中潛在的政治價值有充分的自信。平昌縣委認為“上級部門很支持”，他們的判斷依據是，他們的改革符合十六大關于鼓勵發展黨內民主的精神。平昌縣委書記說，“看到胡錦濤、溫家寶關于加強黨內民主的文件出來，我們就有底氣了”[3]。組織程序上，他們得到了市和省的默許式的支持，“省委組織部2004年讓我們寫個東西向上面匯報，不要給中央麻煩（就可以）”。[3]一旦試驗被上級直至中央認可，潛在的政治收益是明顯可以迅速變為現實的。而實踐的過程和結果證明了他們的預期是正確的：中央領導的積極支持鼓勵；基于他們試驗經驗的推廣試點；媒體、學術界、其他地方政府的學習；十七大報告和新修改黨章的積極回應，這些都是潛在的收益轉化為現實的獎勵，這是地方和基層所期待的。這會給地方和基層新的基層黨內民主創新探索以動力。

也就是當前在基層黨內民主創新中，存在中央與地方、基層的互動、互惠機制。中央給予地方和基層寬松的創新環境，對成功的經驗給予積極回應，對于地方和基層予以積極激勵。中央將地方和基層的成功經驗積極上升為全黨經驗，借地方和基層經驗有序的推進全黨基層黨內民主選舉的發展。地方和基層積極推進基層黨內民主選舉的創新實踐期待中央的積極回應和激勵，并將這種回應作為繼續探索的主要動力。中央和地方、基層的這種互動關系又是在黨內現有組織體制內運行的。

（二）黨內組織體制——黨內民主發展的控制與傳導機制

黨內現有的組織體制為上級宏觀掌控下級提供了強大的組織保障。中國共產黨在解放戰爭時期就建立并完善了黨內工作請示匯報制度，凡是涉及到重大問題都要通過黨內組織部門向上級請示匯報，上級可以及時、準確地掌握下級相關動態。同時上級還通過具體工作制度，比如調查研究制度、黨建信息員制度，建立起信息傳導機制和評估機制。這樣在現有黨的組織體制內，建立起完整的連接“中央—地方—基層”的控制與傳導機制。

這種機制對于中央而言，可以對地方和基層黨內民主創新試驗給予持續的觀察、控制、指導與評估反饋。從平昌探索試驗的過程看，中組部通過地方的請示匯報和自己親自聽取地方和基層匯報、組織相關調研等方式基本全程跟蹤了創新試驗的過程，并給予及時評估。符合中央要求的可以將響應的地方和基層創新試驗快速擴大試點，進行經驗總結；同樣，如果認為違背中央精神，也可以迅速加以制止。

這種機制對于地方和基層黨組織而言，可以通過請示匯報和相關的信息向上傳遞及時得到中央的態度。是加速探索，或是策略調整試驗方案，或是暫不試驗，或是終止試驗進程，為地方和基層作出判斷提供及時、權威的信息。

從平昌試驗和其他相關案例可以看出，這種連接“中央—地方—基層”的控制與傳導機制，是地方和基層自主進行的黨內民主創新探索的愿望能否順利轉化為現實的關鍵因素。平昌試驗案例中，“鄉—縣—市—省—中央”這種從地方到中央的信息通道是貫通的，鄉縣一級的信息可以順暢地上傳至中央，中央的權威態度也可以順暢地下達至縣鄉，縣鄉可以得到期待的權威信息與支持，加速了地方的創新試驗。在同一時期有相關類似的案例，則由于在這種控制傳導機制內，來自上級的否定和壓制而導致探索失敗。2003年8月，重慶市由某鎮黨委自主探索的類似探索實驗案例中，“在市、縣干預下，改革停止。倡導者、時任坪壩鎮黨委書記魏勝多被免職和雙規15天”[4] 。所以這種控制與傳導機制中，來自上級的力量是強大的，很大程度上決定地方和基層創新試驗的成敗。

三、由黨內基層民主創新發展的生成機制帶來的啟示

（一）進行黨內基層民主創新，要充分發揮相關各種因素的積極作用

基層黨內民主創新實踐是以基層現實需要為基礎，以黨內民主思想理論為指導，以體制內相關力量共同參與來完成的。根本上講是全黨上下和各種因素共同努力的結果。缺少任何一項都難以成功實踐。沒有基層的現實需要，此類探索創新就成為無源之水；沒有長期的發展黨內民主思想理論的積累，地方和基層相關領導的探索就缺少理論依據，在黨內就沒有探索的合法性；沒有相應的激勵機理機制，難以使黨內各個層級為此類探索付出努力；沒有順暢的黨內體制通道，相應探索容易以失敗告終。所以要以相關案例為樣本，深入研究黨內基層民主創新發展的生成機制，通過相應機理的分析，探究相關的關鍵性影響因素。充分發揮黨內的相關思想、體制、機制對于基層民主創新的支持作用，要充分激發不同層級黨委和相應部門對基層黨內民主創新的組織支持和引導作用。

（二）可以通過建立系統性激勵機制為黨內基層民主創新提供持續動力

黨內基層民主的創新發展需要各級黨組織的共同努力，而不同級別的黨組織對基層黨內民主創新活動承擔的職責不同，獲得的直接收益也不同，參與的動力也不同。這就需要充分調動各級黨組織的積極性，這種積極性的調動除發揮各級黨組織的政治責任以外，需要通過相應激勵機制來激發。使各級黨組織都有推進基層民主創新的動力。

對于全黨和中央而言，要充分意識到基層黨內民主創新對于鞏固黨的執政基礎，提高地方和基層黨組織的執政能力，發揮基層黨組織的先進性，對于基層人民民主和全黨民主的意義。基層和地方探索的被實踐證明符合中央期待的創新實踐，應視作是對中央的一種激勵。比如平昌探索的“公推直選”的成果，可以說是對黨的基層民主建設做出了重要貢獻，也可以視作地方和基層對中央提供寬松的創新環境的激勵。大大提升了中央和全黨發展基層黨內民主選舉的信心。

對于地方和基層黨組織而言，特別是縣鄉黨委組織，在進行基層黨內民主創新實踐時，必須有上級黨組織的支持，至少不反對，這對于縣鄉就是最基礎的激勵，缺少這些激勵，相關創新活動是舉步為艱的。當創新試驗被認為一定意義上成功后，需要給予新的激勵，比如精神、政治或物質獎勵，更為重要的是為縣鄉提供他們自己不能自我供給的改革配套措施。如果沒有這種激勵機制，這些創新實踐也將會難以深入發展。

當前，基層黨內民主創新多為縣和鄉村自主探索的，對于地級市和省，這些探索創新的初期階段對他們沒有直接的利益沖擊和收益，所以一般不直接的反對或堅決的反對。但是他們在黨內控制與傳導機制中有著十分重要的作用，所以一般作為縣鄉創新者，必須爭得地級市和省的理解和支持。對于中央需要要求地級市和省在黨內的控制與傳導機制中承擔好上傳下達的職責。對于他們的激勵主要還是來自中央，也就是需要中央給予他們鼓勵和引導黨內基層民主創新進行相關的獎勵。而縣鄉也就成為給予他們獎勵的簡捷提供者。

這樣，這種以共同的政治責任和現實需要為基礎，以共同獲得相應激勵為直接動力的基層黨內民主創新發展就可以快速推進。

（三） 理順黨內控制與傳導機制對基層黨內民主創新有著特殊意義

相關的基層黨內民主創新實踐表明，黨內控制與傳導機制是否順暢，對于基層黨內民主創新有著特殊意義。基層黨內民主創新實踐一般是由縣或鄉發動。也就是在黨內從發動者往上還有若干層級，無論上面的哪一層級出現反對的聲音，都可能產生由于上級反對導致探索創新的失敗結局。所以需要理順黨內控制與傳導機制。所謂理順，就是黨內基層民主創新試驗是否可以探索，判斷要以中央的判斷為權威，或者以中央的精神為判斷依據，或者以中組部等中央權威部門批示為準。因為基層黨內民主創新實踐的發動者往往是以中央精神作為創新可以推行的重要依據的，而中間層級的黨委或黨委部門對于相關問題的認識可能與探索創新的發起者認識不一致。如果是后者，容易出現基層黨內民主創新實踐發起者的直接上級依據自己的片面判斷和掌握的組織權威否定或壓制創新實踐的行為。而探索扁平化管理，基層和地方黨組織可以直接和中央溝通的黨內管理體制或許應該是未來的發展方向。

參考文獻：

[1] 十七大大清晰描繪中國民主政治藍圖[J].新華月報?天下，2007(11)上半月．

[2] 鄧小平.鄧小平文選：第三卷[M].北京：人民出版社，1993：380.

[3] 王長江，等.黨內民主制度的創新——一個基層黨委班子．“公推直選”的案例研究[M].北京：中央編譯出版社，2007：59.

[4] 尹鴻偉.嘗試鎮級直選被免職的魏勝多討說法［DB/OL］.http://www.chinaelections.org/newsinfo.asp?newsid=123034．

責任編輯陳新建

On Mechanisms of Making Innovation of the Inner-Party Democracy at the Grassroots Level

——A case analysis based on “the direct elections by the Party members” of grassroots township committees of the CPC

MA Zhao-ting

(The Party School of Guangdong Provincial Committee of the CPCGuangzhouGuangdong510053)

Abstract: The “direct elections by the Party members” of grassroots township committees of the CPC is one of the latest results of the practice that the CPC develops inner-Party democracy, from which we can find that in the innovation of the current grassroots inner-party democracy, there is a driving mechanism for interaction and reciprocation between the central committee and the local government and the grassroots, which is also running in the existing organizational structure within the Party and sets up a mechanism for control and transmission in the innovation of the grassroots inner-Party democracy, so as to guide the related innovation of the grassroots inner-Party democracy.

Key words: the grassroots inner-Party democracy; innovation; formation mechanism; the direct elections by the Party members