“十二五”時期促進區域協調發展的基本思路與政策建議

國家發展改革委地區經濟司

一、“十一五”時期我國區域發展取得的成績和經驗

“十一五”時期，我國區域發展取得了一系列突出成績，后期雖受到國際金融危機的嚴重影響，地區經濟總體上仍保持了平穩較快發展態勢。系統回顧，“十一五”時期，我國區域發展取得了如下幾方面的成績和經驗。

(一)區域自我發展能力顯著提高，促進區域協調發展必須更加注重遵循區域發展客觀規律和各地區發展實際

“十一五”以來，我國區域發展格局逐步細化，各有側重、各具特色的區域政策體系逐步完善，各區域比較優勢進一步發揮。東部地區發展方式轉變和產業升級步伐明顯加快，中部和東北地區發展活力持續增強，西部地區城鄉面貌發生顯著變化，各地區自我發展能力明顯增強，區域經濟增長格局正發生著積極的變化。

(二)區域合作體制機制不斷完善，促進區域協調發展必須把市場機制的基礎性作用和政府的調控作用有機結合起來

隨著社會主義市場經濟體制的不斷發展，市場調節和政府調控相互配合的區域協調發展機制日趨完善。“十一五”以來，以市場為基礎的合作交流全面展開，區域合作機制逐步完善，區域間市場開放度不斷提高，同時，政府積極推進區域基本公共服務均等化，著力增強貧困地區發展能力，大力引導發揮區域比較優勢。實踐證明，區域發展必須充分發揮市場配置資源的基礎性作用，同時加大政府引導力度，促使政府引導力量和市場主導力量共同發揮作用。

(三)區域經濟活動空間聚集程度不斷提高，促進區域協調發展必須符合科學發展鞏要求的空間開發理念

區域規劃和政策對推動區域產業和人口合理聚集，科學統籌空間開發有著重要的引導作用，有利于避免無序無度開發和低水平重復開發。“十一五”以來，重點地區開發開放加快推進，區域經濟活動空間聚集趨勢逐步加快，城市群成為我國人口和經濟活動的主要聚集區。長三角、珠三角、京津冀以及江蘇沿海、遼寧沿海、海峽西岸等城市群成為我國經濟發展最具活力的區域。中西部資源環境條件較好的城市群經濟聚集效應明顯增強，正成為新的區域增長極。

(四)區域發展協調性增強，促進區域協調發展必須致力于縮小區域發展差距和促進基本公共服務均等化

中央歷來重視縮小區域發展差距和促進基本公共服務均等化，不斷加大對中西部地區基礎設施、公共服務和生態保護、教育衛生、社會保障的支持力度。扶貧開發資金安排向老、少、邊、窮以及遭受自然災害的地區傾斜。“十一五”以來，各地區經濟快速增長，2006-2008年，四大板塊年均經濟增速十分接近；2008年，中西部和東北地區經濟增速全面超過東部地區，傳統增長格局發生了重大變化，區域發展協調性進一步增強。

(五)區域特色產業加快發展，促進區戰協調發展必須注重發揮不同地區的比較優勢

區域協調發展要充分發揮不同區域的比較優勢，加快比較優勢互換，促進特色產業發展。東部地區繼續深化體制改革和對外開放，中部地區“三基地一樞紐”加快建設，西部地區優勢能源資源產業發展勢頭良好，東北地區資源型城市經濟轉型加快推進。通過立足地區特色，發揮比較優勢，各地區在產業結構調整升級、特色產業發展等方面成效顯著。此外，打破地區壁壘，促進要素自由流動和重新組合，實現區域之間和區域內部充分的市場交換，才能發揮不同區域的比較優勢，促進區域協調發展。

(六)科學發展理念繼續強化，促進區域協調發展必須把促進人與自然和諧相處作為基本前提

人與自然和諧相處是衡量區域協調發展的重要標志。“十一五”以來，地區經濟工作更多地關注了生態建設和環境保護問題，堅持把生態建設和環境保護放在突出重要的位置，在系統分析各地區支撐經濟社會發展的生態基礎、資源狀況、環境容量的前提下，制定并實施有區別、有針對性的區域發展策略；更多地立足區域實際情況和發展需要，研究制定體現人與自然和諧相處的政策措施，促進區域經濟發展與生態建設和環境保護同步進行，在人與自然和諧相處的前提下促進區域協調發展。

二、“十二五”期間我國區域發展的基本形勢判斷

“十二五”時期我國地區經濟發展既面臨難得機遇，也存在嚴峻挑戰。一方面，社會主義市場經濟體制逐步完善，工業化和城鎮化加快發展。經濟社會發展的內外部環境持續改善，社會保持長期穩定，具備了保持經濟平穩較快發展和社會和諧的有利條件。另一方面，經濟增長方式未根本改變，體制機制障礙依然存在，收入分配拉大趨勢未根本扭轉，社會組織形式、利益格局正發生著深刻變化，同時，國際政治經濟環境復雜多變，世界范圍內的要素競爭更加激烈，我國保持區域經濟平穩較快發展面臨新的挑戰。因此，準確判斷區域發展總體形勢是研究提出“十二五”時期促進區域協調發展總體思路和戰略的重要基礎。結合國民經濟和社會發展總體形勢以及“十一五”期間區域發展總體戰略的實施情況，“十二五”時期我國區域發展將呈現如下幾個主要趨勢。

(一)區域經濟繼續保持平穩較快發展態勢，各區域經濟實力進一步增強

進入“十二五”，國際金融危機的影響會逐步淡化，區域發展的外部環境亦隨之優化，區域經濟長期以來保持的平穩較快發展態勢將會延續。在區域發展總體戰略引導和日益完善的區域政策體系調控下，各區域的比較優勢會進一步凸顯出來，東部地區產業結構明顯優化，國際競爭能力日益增強，中西部和東北地區產業升級步伐加快，自我發展能力明顯提高，各區域經濟實力將進一步增強。

(二)區域發展協調性持續增強，但區域差距拉大趨勢仍將長期存在

中西部和東北地區經濟增速超過東部地區是我國區域發展進程中的一個積極變化，標志著我國區域發展總體戰略取得明顯成效，反映出中西部和東北地區具備了進一步加快發展的良好基礎。進入“十二五”，上述發展態勢有望延續，區域發展協調性將持續增強。同時，東部地區經濟總量占據全國半壁江山的格局短期內不會發生重大變化。隨著社會主義市場經濟體制的逐步完善。資源要素會繼續向發展水平較高的地區聚集，受既有經濟基礎影響，區域發展絕對差距仍將繼續擴大，縮小區域發展差距將是“十二五”的重要任務。

(三)推進區域間基本公共服務均等化仍是促進區域協調發展的首要目標

區域間基本公共服務水平的差距是區域差距的主要表現。加快縮小區域間基本公共服務水平差距是促進區域協調發展的首要目標，直接關系人民群眾能否真正享受改革開放成果，也決定著全面建設小康社會的總體進程。“十二五”期間，在促進區域協調發展工作中，應把普遍提高和改善欠發達地區居民生活水平，逐步縮小地區間基本公共

服務水平差距作為縮小區域發展差距的出發點和促進區域協調發展的立足點。

(四)區城產業結構進一步優化，但科學發展理念仍需繼續加強

“十二五”時期，在科學發展觀引導下，各區域產業結構都將呈現出改善升級的趨勢，經濟效益明顯提升。但受傳統發展模式的慣性作用，區域發展的依賴路徑難以徹底擺脫。中西部地區過度依賴能源、礦產等不可再生資源開發的發展模式仍將延續，但開發方式和利用效率有望提高。同時，由于城鎮化和工業化加快發展，各地區特別是東部地區的資源環境問題仍不容忽視，資源節約和環境保護仍要放在促進區域協調發展的突出重要位置。

(五)行政區經濟仍占據主導地位，但區域一體化進程將加快推進

受責任、體制、利益、績效考核等因素驅動，各地區加快發展的愿望將更加強烈，地區經濟將進一步呈現出你追我趕的局面。但總體來看，大部分地區的發展仍會立足于行政區劃板塊，地區封鎖和市場分割等現象還將存在。隨著市場經濟體制的完善，各地區基于自身發展需要的區際聯合與協作將不斷展開，區域合作廣度、深度得到拓展，形式、手段日益豐富，區域一體化進程的加快推進將在一定程度上促進區域協調發展和國土空間優化開發。

(六)區域發展總體戰略穩步推進，區域政策的空間尺度將進一步細化

“十二五”時期，西部開發、東北振興、中部崛起、東部率先發展的總體戰略將進一步推進，同時根據中央總體部署和區域發展階段特征，區域戰略部署也將相應調整和完善，老、少、邊、窮、枯(資源枯竭地區)、庫(區)等特殊類型地區的發展將予以進一步關注。隨著工業化和城鎮化的加速推進，要素集聚效應仍將大于擴散效應，重點區域開發開放在區域發展中的核心作用日益凸顯，城市群、經濟圈(帶)對區域經濟的輻射帶動作用將明顯增強，地區經濟結構在四大板塊的基礎上，將呈現出明顯的多極優化趨向。

三、“十二五”時期促進區域協調發展的總體思路與重點任務

(一)“十二五”時期促進區域協調發展的總體思路

“十二五”時期，促進區域協調發展要努力縮小區域發展差距，著力促進基本公共服務均等化，充分發揮各區域比較優勢，把鼓勵先進地區率先發展和幫助落后地區加快發展結合起來，建立并完善符合我國國情的區域政策框架體系和區域協調發展機制，全面提升區域自我發展能力和競爭能力。繼續實施區域發展總體戰略，進一步細化并實施西部開發、東北振興、中部崛起、東部率先發展的有關政策。優化國土開發格局，組織實施主體功能區規劃，發揮經濟特區、綜合配套改革試驗區在改革開放和自主創新方面的示范作用，培育帶動力強、聯系緊密的城市群和經濟圈(帶)。繼續加大對革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區、資源枯竭地區、生態脆弱地區的支持力度。拓展流域治理范圍和目標，靈活運用法律、行政、市場等手段，推進流域生態環境持續改善。引導生產要素跨區域合理流動，全方位拓展國內和國際區域合作。按照資源環境承載能力，形成區域分工合理、產業結構優化、比較優勢發揮、公共服務均等、區際良性互動、區域差距縮小的區域協調發展格局。

(二)“十二五”時期促進區域協調發展的重點任務

一是繼續實施區域發展總體戰略。深入推進西部大開發。加快出境、跨區通道建設，加快資源優勢轉化為產業優勢，引導資源富集地區、重點邊境口岸、少數民族地區加快發展，大力發展教育事業，加強公共衛生體系建設，健全社會保障體系，加快主要生態源區和生態水源補給區生態重建和移民安置，繼續實施對口支援和幫扶機制。全面振興東北地區等老工業基地。加快發展先導產業和產業集群，促進產業結構優化升級，大力發展現代農業，加強重大基礎設施建設，加快資源枯竭型城市經濟轉型，促進資源節約和綜合利用。著力促進中部地區崛起。加強糧食生產基地建設，穩步推進能源原材料基地建設，提升裝備制造和高技術產業發展水平，加快綜合交通運輸樞紐建設，推進重點經濟帶(區)加快發展，加強兩型社會建設。繼續深化東部地區改革開放。加快構建現代產業體系，加快綜合運輸通道建設，加快海洋開發步伐，發揮中心城市輻射帶動作用，率先建立資源節約型和環境友好型社會。

二是推動形成多極帶動的國土開發空間格局。積極培育若干帶動力強的發展軸帶。提升沿海發展軸，帶動沿海地區轉變發展模式；強化沿長江發展軸，打造貫通東中西部經濟聯系的戰略通道；依托京廣鐵路和京港高速公路，打造我國第三條經濟隆起帶；培育隴海一蘭新開發軸，打造溝通歐亞經濟聯系的拓展走廊；發揮哈大經濟帶的帶動作用，形成統領東北地區經濟發展的主干骨架；形成西南開發軸，推動與東盟的區域合作。引導重點城市群(帶)集聚發展。發揮長三角、珠三角、京津冀地區的復合優勢，發展建設創新型國家的主要支撐區域，建設參與國際分工與合作的世界級城市群；立足遼寧沿海、成渝、山東半島等城市群，加快發展國家基礎性戰略產業和先進裝備制造業；引導武漢、長株潭、海峽西岸、遼寧沿海、江蘇沿海等城市群加快發展，打造全國區域統籌發展的主要載體。積極培育區域增長極。圍繞促進區域協調發展主線，以省會城市為核心，完善基礎設施條件，發展特色產業體系，形成若干有較強帶動作用的區域性增長極。

三是積極開展全方位多層次的區域合作。加快東部產業向中西部轉移，積極探索中西部承接東部產業轉移的成功模式；支持中西部有條件地區加大承接國際產業轉移力度；鼓勵東部參與中西部地區各層次的人力資源開發。建立多種類型、不同層次的區域合作組織，發揮區域合作組織在解決公共產品領域、規劃領域、區域重點問題領域的組織協調作用，形成政府、企業、社會團體等共同參與、協作互動的推進區域合作的立體網絡，嘗試賦予重要區域合作組織一定的行政管理職能和探索實踐權利，逐步消除影響要素合理配置的體制機制障礙。規范推進對口支援工作，支持欠發達地區提升基本公共服務水平。加強對次區域經濟合作的綜合研究，積極開展與周邊國家的次區域合作，以市場拓展和要素整合為重點，強化戰略通道建設，重點提高境外基礎性戰略資源供給地的運輸保障能力，加快推進與東南亞、中亞、東北亞地區的合作進程，拓展我國參與國際分工的領域。深化與港、澳、臺的經濟合作。

四是建立健全新的區域政策體系框架。研究制定符合主體功能區理念的區域政策體系，積極推進不同類型區區域政策研究制定工作，提高區域政策的針對性和有效性。對優化開發區，明確規劃編制內容、管制目標及實施手段，嚴格限制占地多、消耗高、排放多產業的發展；支持自主創新，提高產業競爭力；率先開展流動人口本地化的試驗，

加強國家對實施流動人口本地化的指導和政策支持；實行最嚴格的耕地保護制度和節約集約用地制度，鼓勵土地利用政策創新，提高土地節約集約利用水平。對重點開發區，合理確定各類用地規模，優化用地結構；加強對基礎設施建設的支持力度，增強人口和產業的集聚能力。對資源密集地區，理順中央與地方、區域之間的利益分配關系，保障資源供給。對限制開發區和禁止開發區，增加用于公共服務和生態環境補償的財政轉移支付，提高公共服務水平；嚴格土地用途管制，嚴禁生態用地改變用途；建立生態環境補償機制，鼓勵生態移民。

五是積極推進重點地區的區域規劃和主體功能區規劃編制工作。完善社會主義市場經濟條件下區域規劃編制、實施與管理的體制機制。著重開展對區域發展總體戰略實施有重要影響的重點經濟圈、經濟帶、城市群、特殊類型區的區域規劃編制工作，進一步做好區域規劃與國民經濟和社會發展總體規劃和專項規劃的銜接，加強重大問題研究和對地方開展區域規劃編制工作的指導，加快出臺《區域規劃編制與管理辦法)，積極推進已有區域規劃的貫徹實施。積極推進主體功能區規劃工作，完善國家級主體功能區規劃方案，依據區域總體功能定位和資源環境承載能力、開發密度和發展潛力，劃定不同類型區的空間利用格局；鼓勵開展省級主體功能區規劃的編制工作，支持各地區探索適宜不同地區特點的功能區劃方案；加快形成中央地方分工協調的落實主體功能區規劃職責體系；搞好規劃實施的動態監測、定期評估、規劃方案修訂等配套工作。

六是著力促進貧困地區經濟社會的發展。以實現基本公共服務均等化為目標，將中西部落后地區作為公共資源配置的重點關注區域，引導各級政府加大投入力度，切實解決廣大中西部地區基本公共服務水平嚴重滯后的困境。加大對中西部地區的財政轉移支付力度，將人力、物力、財力向中西部地區的教育、醫療、科技、文化和社會保障等公共服務領域傾斜。根據不同地區的貧困特點和致貧原因，有針對性地制定區域性的扶貧開發規劃，因地制宜地推進革命老區、少數民族地區、邊疆地區等特殊類型貧困地區的扶貧開發工作。優化扶貧資金使用結構，加強扶貧資金使用監督管理，提高扶貧資金的使用效益。推進產業化扶貧機制，突出專項扶貧的重點。完善扶貧開發工作機制，建立扶貧開發工作考評與驗收指標體系，對扶貧項目資金管理使用情況進行全面跟蹤分析和監管。引導東部發達地區加大對中西部地區的對口幫扶力度，提高中西部地區基本公共服務供給水平。

七是積極完善區域協調發展的體制與機制。加快建立全國統一市場體系，促進生產要素流向區位條件好、價值創造能力強的區域；破除不利于市場一體化的行政性規章、管理措施和調節手段；推動形成規范運作的行業性自律組織體系，建立良好市場秩序。整合國家現有促進協調區域發展的行政管理機構，積極探索實施區域綜合管理的可行性和有關機構設置問題。著力促進區域協調發展立法工作，重點加快促進區域協調發展條例的研究制定工作。進一步厘清各級政府的公共職責與公共權限，明晰各級政府事權和公共支出責任，完善中央和地方財力與事權相匹配的財政體制；完善財政轉移支付制度，整合專項性轉移支付項目，加大對欠發達地區的支持力度；調整中央和地方的財力分配關系，形成有利于縮小財力差距的科學合理的轉移支付模式。

執筆：楊蔭凱、張明強

本欄目策劃、編輯：蘇小梅