化解我國社會矛盾的戰略舉措

皮坤乾

摘要：構建化解社會矛盾的大調解機制是我國新世紀新階段應對矛盾凸顯的戰略舉措。大調解機制在實踐中主要形成了兩種模式，發揮了巨大作用，要根據時代需要不斷努力完善這一機制。

關鍵詞：社會矛盾；大調解機制；戰略舉措

中圖分類號：B037 文獻標志碼：A文章編號：1002—2589（2009）4—36—03

構建社會主義和諧社會是一個不斷化解社會矛盾的持續過程。為有效化解新時期凸顯的錯綜復雜的社會矛盾，《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》指出：“實現人民調解、行政調解、司法調解有機結合，更多采用調解方法，綜合運用法律、政策、經濟、行政等手段和教育、協商、疏導等辦法，把矛盾化解在基層、解決在萌芽狀態。”即提出了要構建化解社會矛盾的大調解機制。這是我黨為應對新時期復雜的社會矛盾、促進社會主義和諧社會建設而提出的重大戰略舉措。

一

大調解機制，就是指在各級黨委的領導下，人民法院、人民調解委員會和行政主體分工合作、相互支持，形成司法調解、人民調解、行政調解相互銜接、相互促進、相互結合的矛盾糾紛的預防和化解機制，充分發揮調解在化解社會矛盾中的作用和功能。其內容包括以下幾個方面：

（一）高度重視調解在矛盾化解中的重要作用，強調用調解方法化解矛盾

所謂調解，是指發生糾紛時，由第三方主持，依據一定的規范，通過說理、教育、感化等方式進行勸解說和、排解疏導，促使糾紛當事人自愿達成協議而解決糾紛的一種活動。根據調解主體的身份和性質，我國的調解分為人民調解、行政調解、司法調解。人民調解是在人民調解委員會的主持下，以國家法律法規、政策和社會公德為依據，以自愿為原則，以說服教育的方法促使民間糾紛當事人平等協商、互諒互讓、達成協議、消除紛爭的群眾自治活動。行政調解是行政機關依照法律授權對糾紛當事人進行斡旋、勸說，促使其通過協商和互諒互讓消除糾紛的活動，如工商行政管理部門對合同糾紛的調解等。司法調解是指在法院審判組織的主持下，訴訟當事人自愿平等協商達成協議，經人民法院認可后，終結司法程序的活動。

用調解方法化解矛盾傳承了我國優秀歷史傳統，具有深厚的民族文化基礎。在我國幾千年的歷史文明長河中，“和為貴”式的調解已深深滲透于我國的政治、經濟、文化和民族心理中，其以融合情感、恢復秩序、快捷經濟的獨特功能，對促進人際關系和諧、保障社會穩定發揮了重要作用，被譽為“東方經驗”、“東方一枝花”。我國的調解制度就是在繼承和發揚我國民間調解歷史傳統的基礎上逐步建立起來的。在革命戰爭時期，為了適應革命斗爭和政權建設的需要，各革命根據地普遍建立了人民調解制度，為化解民間糾紛，團結一切力量，推動民族解放事業發揮了十分重要的作用。新中國成立后，調解制度在我國得到了進一步發展，逐步形成了人民調解、行政調解、司法調解三足鼎立的調解格局，對維護社會穩定，實現群眾自治，加強人民團結，促進民主法制建設發揮了巨大作用。

強調用調解方法化解矛盾是由我國新時期社會矛盾的性質所決定的。在我國新時期錯綜復雜的社會矛盾中，主要的、大量的是發生在廣大人民群眾之間的非對抗性的矛盾，反映的是相對落后的社會生產力與日益增長的人民物質文化生活需要之間的矛盾，是人民根本利益一致基礎上的矛盾，是可以而且能夠調和的矛盾。調解方法具有平等協商、互諒互讓、不傷感情、成本低、效率高、易為人民群眾所接受等特點和優點。因此，對于非對抗性矛盾，采用調解的方法，更能夠有效地化解。長期以來，人民調解以其簡便、快捷的手段，承擔了家庭、鄰里糾紛等社會矛盾的預防、化解工作，成為維護社會穩定的“第一道防線”；行政調解以其獨有的專業性、綜合性和高效性的優勢，在預防和化解社會矛盾中發揮了重要的作用；司法調解在各類調解中具有最高的法律效力，成為解決社會矛盾糾紛的最后一道保障和救濟手段。

強調用調解方法化解矛盾順應了國際社會處理社會矛盾的大趨勢。用調解方法化解矛盾，已越來越受到世界各國的重視，成為當今各國司法改革的一大趨勢。如美國制定的《解決糾紛法》，確立了民間調解制度，并鼓勵各地成立民間調解組織；日本頒布的《民事調解法》，規定調解協議書具有與判決書同等的法律效力；挪威制定的《糾紛解決法》，規定訴訟外調解是訴訟的必經程序，經調解達成的協議可強制執行；英國把調解制度稱為“糾紛解決替代措施”予以推行，取得了較好效果；瑞典95％的民事糾紛都依靠調解（含訴訟外調解和訴訟內調解）來解決；聯合國也積極倡導運用調解手段解決社會矛盾糾紛。

構建和諧社會，需要我們樹立和諧理念，用和諧的思維方式認識事物，用和諧的態度對待問題，用和諧的方法處理矛盾。用調解方法化解矛盾正是和諧理念的具體體現和要求，是以人為本，實現好、維護好和發展好最廣大人民利益的必要條件。在大力推進我國社會主義和諧社會建設的進程中，這一“東方之花”必將開得更加燦爛。

（二）構建人民調解、行政調解、司法調解三位一體的大調解機制

矛盾的特殊性原理告訴我們：事物在其發展的不同階段具有不同的矛盾，而不同的矛盾需要用不同的方法去解決。我國正處于社會轉型期和高速發展期，經歷著從計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉變，從單一公有制形式向以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展轉變，從單一的按勞分配制度向以按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度轉變，從農業文明向工業文明、知識文明的社會轉型。國際經驗表明：一個國家或地區的經濟發展水平與社會風險大小是緊密聯系的。人均GDP從1000到3000美元時，是社會風險的上升期；人均GDP從3000到5000美元時，是社會風險的高發期；人均GDP從5000到8000美元時，是社會風險的穩定期；人均GDP1萬美元以上時，則是社會風險的下降期。我國現正處于人均GDP從1000美元向3000美元跨越這一社會風險的上升期，這個階段既是加快發展的黃金期，又是社會矛盾的凸顯期。與傳統社會矛盾相比，這一時期的矛盾具有以下特點：（1）矛盾多樣化。黨的十七大報告把我國新時期突出的社會矛盾和問題概括為八大類，即“經濟增長的資源環境代價過大；城鄉、區域、經濟社會發展仍不平衡；農業穩定發展和農民持續增收難度加大；勞動就業、社會保障、收入分配、教育衛生、居民住房、安全生產、司法和社會治安等方面關系群眾切身利益的問題仍然較多，部分低收入群眾生活比較困難；思想道德建設有待加強；黨的執政能力同新形勢新任務不完全適應，對改革發展穩定一些重大實際問題的調查研究不夠深入；一些基層黨組織軟弱渙散；少數黨員干部作風不正，形式主義、官僚主義問題比較突出，奢侈浪費、消極腐敗現象仍然比較嚴重。”（2）矛盾主體多元化。矛盾不僅發生在公民之間，而且發生在公民與法人、非法人團體和組織及其相互之間。（3）群體化。許多矛盾通過人民內部不同階層和不同群體之間的群際關系表現出來。共同的利益訴求，把相同地域、相同行業或不同地域、不同行業的人聚集起來，形成利益群體。這些利益群體在表達利益訴求時，往往出現群體性事件。（4）復雜化。很多情況下是多種多樣的矛盾交織在一起，多種多樣的因素交織在一起，給矛盾的處理帶來很大難度。（5）易激化。矛盾從形成到爆發、由小問題釀成大問題速度加快。

我國新時期社會矛盾的性質和特點，迫切需要更充分地發揮調解在化解社會矛盾中的作用和功能。然而，我國長期以來形成的人民調解、行政調解、司法調解各自為政、各自為戰的格局，在工作范圍、組織形式和方法手段上遠遠不能適應新時期的需要，使大量本可以通過調解方式化解的矛盾不能得到及時解決，甚至造成矛盾激化；大量本可以通過調解方式化解的矛盾紛紛涌入法院，形成“訴訟爆炸”之勢。與人民調解、行政調解、司法調解各自為政不同，三位一體大調解機制，能使各類調解資源有效整合、各類調解主體有效聯動，優勢互補，形成合力來解決和調處矛盾糾紛，可大大提高化解矛盾糾紛的能力，尤其是化解重大、疑難、復雜的矛盾糾紛的能力，并有效避免了“各自為政”時的拖拉、推諉現象，使社會矛盾得到及時化解。因此，對分散的調解資源進行有機的整合，構建起大調解機制，實現由小調解向大調解、單一調解向綜合調解、被動調解向主動調解的轉變，就成了現實的迫切需要。

需要指出的是，人民調解、行政調解、司法調解這三種調解方式，雖在調解的主體、性質、范圍、程序及調解協議的效力等方面有著顯著的區別，但同為調解，又有著內在的同質性，如設置的目的都是為了解決當事人的糾紛，采用的方式方法都是通過說服教育、促使當事人互諒互讓達成和解協議，適用的基本原則都包括“自愿原則”、“合法原則”、“查明事實、分清是非原則”等，因此，在客觀上又是能夠有機地整合在一起的。

（三）實現把矛盾化解在基層、解決在萌芽狀態的目標

從現實矛盾的分布來看，大量的矛盾是產生在基層、存在于人們的日常生活中；從矛盾本身看，大量的矛盾往往并不復雜，是在基層就可以化解的。如對近些年群眾上訪案件分析可知，群眾上訪案件80%以上來自基層，80%以上有道理，80%以上是基層應該解決也可以解決的。俗話說，基層不牢，地動山搖。構建大調解機制，就是為了整合各種調解資源，構建起覆蓋城鄉、遍布各行各業的調解網絡和完善的矛盾糾紛情報信息網絡，形成系統的信息收集、報送、分析制度，以準確地掌握矛盾糾紛信息，及時發現可能導致矛盾糾紛的潛在因素，并迅速反應、及時處置，做到“防范于未然之處，消災于無形之中”，實現把矛盾化解在基層、解決在萌芽狀態的目標。

二

大調解機制來源于實踐，又在實踐中不斷得到發展和完善。在實踐中，各地紛紛結合實際，探索大調解機制的具體形式，形成了各具特色的大調解模式。綜合而言，主要有以下兩種：

（一）“權力主導模式”

在這一模式下，國家權力積極介入到整個調解過程中，形成黨委政府主導，融相關部門協作配合、履行職責與基層組織發揮作用為一體的大調解格局。基本架構是在市（縣）、鄉鎮（辦事處）組建由黨委政府統一領導，司法、信訪、法院、公安、勞動、建設、工商、土管、民政等部門共同參與的“社會矛盾調解中心”，形成市（縣）、鄉鎮（辦事處）有中心，村（街道）有調委會，組（小區）有調解小組，覆蓋城鄉的大調解網絡。“調解中心”擁有豐富的權力資源，如江蘇省啟東市在2003年7月11日掛牌成立的啟東市“社會矛盾大調解中心”，由市委副書記、政法委書記兼任中心主任，分管副市長、綜治辦主任、司法局長、信訪局長兼任中心副主任；市四套班子領導輪流到中心接待群眾；與群眾生活、社會穩定、經濟發展密切相關的公安局、勞動局、建設局等職能部門分別安排一名中層干部常駐中心，集中辦公，聯動服務；調解中心擁有糾紛案件分流指派權、調處調度權、調處督辦權和綜治一票否決建議權等四大職權。雖然“調解中心”既不是行政機關，也不是司法機關，不具有“官方身份”，但它實際上是一個代表黨委、政府化解社會矛盾糾紛的綜合性、實體性的常設辦事機構，或者說是由有著“官方背景”的調解人員組成的綜合性辦事機構，具有很大的能量，這使得它在整個調解體系中處于核心地位，起著主導作用。在實踐中，這一模式由于有豐富的權力資源，能夠及時、有效地協調疏通各方面的關系，在調處復雜、重大矛盾糾紛中發揮了重大作用，得到了充分的肯定。如黨的十七大報告指出：“妥善處理人民內部矛盾，完善信訪制度，健全黨和政府主導的維護群眾權益機制。”目前，我國多數地方的大調解機制屬于這種模式。

（二）“服務主導模式”（主要存在于上海市，也稱“上海模式”）

這一模式的著力點在于提供一種專業化高質量的法律服務，更加注重服務性，行政權力的滲透相對較少。基本架構是構建區、街鎮、居（村）委三級調解網絡。在區一級成立聯合調解委員會，對全區的調解工作進行綜合協調；在街道成立人民調解委員會，設置街道（鄉鎮）“司法信訪綜合服務窗口”，“窗口”集人民調解、法律服務、法制宣傳、安置幫教、信訪接待、“110”公安司法聯動和“12348”電話法律咨詢及社區矛盾糾紛調解等功能于一體，作為行政機關處理社會糾紛的平臺和通道；成立由有豐富調解經驗的調解員為核心組成的專業化、職業化和社會化的調解機構作為街道人民調解委員會的工作機構，如上海市江蘇路街道“人民調解李琴工作室”、天山街道“人民調解工作事務所”和北新涇街道“疑難民間糾紛調處中心”等，專門負責調處居（村）委會調解不成提交的、以及跨地區跨單位的重大疑難民間糾紛和群體糾紛，并對基層調解委員會的調解員進行培訓。這一模式適應了上海市隨著城市社區建設的發展，需要高質量、專業化法律服務的實際。

三

任何新生事物都有一個發生發展、逐步完善的過程，大調解機制也不例外。在實踐過程中，大調解機制還突出存在著以下問題：

（一）三種調解形式的銜接問題

構建人民調解、行政調解、司法調解三位一體大調解機制，不是取消各自的獨立性，“合三為一”，而是建立在保持各自的特色，充分發揮各自優勢的基礎上，實現三者的“有機結合”，做到優勢互補、資源共享，形成合力。顯然，這就有一個三者間怎么“有機結合”的問題，即三者間的銜接問題。主要的有：

（1）組織機構的銜接問題。即由誰、通過什么方式把人民調解、行政調解、司法調解“有機結合”？從實踐來看，各地成立的“調解中心”因擁有豐富的權力資源而在實際上扮演著這一角色。但從法理上看，“調解中心”既不是行政機關和司法機關，也不是作為群眾自治組織的調解委員會，其本身的合法性都還存在著質疑。這就直接涉及到對大調解機制的法律定性問題。然而，迄今為止，還沒有對大調解機制的法律性質做出明確規定，這在理論和實踐上都帶來了不少問題。

（2）調解協議的效力銜接問題。我國現行法律規定，法院調解書與判決書具有同等法律效力，具有給付內容的法院調解書具有強制執行力；經人民調解委員會調解達成的、有民事權利義務內容，并由雙方當事人簽字或者蓋章的調解協議，具有民事合同性質；行政調解達成的協議，在法律有明文規定情況下具有法律效力，權利人可作為申請法院強制執行的根據，而在法律沒有明文規定情況下則無法律效力，當事人不履行不負任何責任，如工商行政管理機關對合同爭議進行調解，調解不成或者當事人不履行調解協議的，應當告知當事人申請仲裁或提起訴訟；由各類“矛盾糾紛調解中心”主持的調解，因其調解性質既不屬于法院審判活動中的司法調解，也不屬于法定的行政調解，更不屬于嚴格意義上的人民調解，所達成的調解協議至今沒有明確的“名分”。這樣，同是第三方主持調解達成的協議，都是當事人自愿達成的合意，得到的卻是不同效果。這既浪費了社會資源，降低了人民調解、行政調解的威信，又使大量標的較小、影響不大的矛盾糾紛涌到法院，造成人民法院的訴累。在實踐中，各地雖然采取了一些變通辦法來暫時解決這一問題，如設置司法審查確認程序，即當事人達成的調解協議，經過法院的審查和確認，就具有強制執行力，但要從根本上解決，尚須通過立法來進行統一規范。

（二）調解適用的原則問題

根據我國現行法律的規定，三大調解都要遵循“自愿”、“合法”、“查明事實、分清是非”等原則。調解是當事人行使處分權，根據雙方合意達成協議，從而化解矛盾，達成的調解協議只要不違反法律的禁止性規定，不損害國家、集體和第三人的合法權益，就應當認可并賦予其法律效力。因此，應將現行法律規定的“合法”原則明確界定為“調解達成的協議不得違反法律的禁止性規定，不得損害國家利益、社會公共利益和他人的合法權益”；調解的本質在于雙方當事人的合意，在合意的前提下，可以對某些實體權利進行處分，而不必對有關事實法律問題做出“非此即彼”的判斷，即調解有時客觀上需要一定的“模糊性”，而這又與“查明事實、分清是非”的原則相悖。為解決這一法理與現實的矛盾，進一步推動大調解機制的發展，應明確取消這一原則。

（三）調解人員的素質問題

一方面，面對大量新穎、復雜、多變的矛盾糾紛，調解人員不僅要為人公正、聯系群眾、熱心調解工作，而且要有較高的文化素質、法律素養、政策水平和嫻熟的調解技巧等，才能勝任新時期的調解工作；另一方面，卻是我國調解人員整體素質不高、知識老化、年齡偏大，二者形成了尖銳的矛盾，已直接影響到大調解機制作用和功能的有效發揮。為切實解決這一矛盾，應采取加大對現有調解人員的培訓力度、設置專職調解員職業準入制度和吸引年輕優秀的法律人才加入到大調解機制中來等措施，盡快培養出一批高素質的調解員隊伍。

正視和著力解決大調解機制在實踐中暴露出來的問題，才能有效地推動它的發展。而最根本的解決辦法，是制定統一的《調解法》，對我國的整個調解體系進行規范，使大調解步入規范化、法制化的軌道。

Melts our country society contradictory strategy action

PI Kun-qian

Abstract: The construction melt society contradictory big mediation mechanism is our country new century new stage should to the strategic action which highlights contradictory; The big mediation mechanism mainly has formed two kind of patterns in reality, has played the huge role; Must need according to the time diligently to consummate this mechanism unceasingly.

Key words: Social contradictions; big mediation mechanism; strategic initiatives

（責任編輯/石銀）