和諧社會視野下公民權利救濟途徑的困境與出路

阮興文

摘要：構建社會主義和諧社會是中國共產黨在新的歷史條件下依法執(zhí)政基礎建設的戰(zhàn)略任務，全面實現社會公平正義是和諧社會建設的主要價值目標。目前，各類社會矛盾和糾紛大量疊加頻發(fā)，成為和諧社會構建過程中必須著力解決的主要問題之一。公民權利救濟途徑的不足和失效是導致社會矛盾和糾紛難以化解、公平正義無法實現的體制性根源。全面責任制度的確立和實施，是有效化解矛盾和糾紛、全面實現社會公平正義和諧的根本制度保障。

關鍵詞：和諧社會；公平正義；公民權利；救濟途徑；全面責任制度；執(zhí)政黨

中圖分類號：D913 文獻標志碼：A文章編號：1002—2589（2009）4—43—04

2004年9月，中共中央在《關于加強黨的執(zhí)政能力建設的決定》中正式提出了“構建社會主義和諧社會”的概念，2005年以來進一步將“和諧社會”作為執(zhí)政基礎建設的戰(zhàn)略任務，強調“和諧”理念是建設“中國特色社會主義”的基本價值取向，“民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處”是和諧社會的主要內容。2006年10月，正式發(fā)布《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，和諧社會建設開始進入全面實施階段。這些社會建設目標的確立意味著我們國家開始自覺地超越政治邏輯和經濟邏輯，越來越尊重現代化背景下政治、經濟和社會相對分離的要求，把公平正義作為社會建設的目標訴求，把社會主體對公共產品配制的參與和協(xié)商作為和諧社會的基本運行邏輯，并努力以此為參照來重組社會生活，建設新的社會體制。[1]目前，各類社會矛盾和糾紛大量疊加頻發(fā)，成為和諧社會構建過程中必須著力解決的主要問題之一。把公平正義目標確立為和諧社會體制建設的主要價值取向，必然要求有序實現這一價值目標的權利救濟途徑制度公共產品供給是有效的、充分的。

一、現階段主要矛盾與權利救濟制度供給現狀

從現階段看，總的說來，我國社會的主要矛盾仍然是人民群眾日益增長的物質文化生活需求與落后的社會生產之間的矛盾。但在構建社會主義和諧社會新的歷史條件下，這對主要矛盾在不同領域以多緯度的方式表現出來。從大的方面看，主要表現為：一是在政治領域，集中表現為人民群眾權利意識不斷覺醒與增強、要求參政議政的愿望日益強烈與相對滯后的民主法治政治體制建設之間的矛盾；二是在經濟領域，集中表現為從社會溫飽型向全面小康型邁進中的要求健康消費、富裕生活與日益嚴重的食品安全、環(huán)境污染和資源受限之間的矛盾；三是在文化精神領域，集中表現為日益開放的思想觀念、多樣化的文化精神需求與相對枯燥單調受限的文化精神供給形式之間的矛盾；四是在社會生活領域，集中表現為要求充分體現個性張揚、全面發(fā)展、安全和諧、公平正義與傳統(tǒng)世俗、社會不公和缺乏安全感之間的矛盾等。所有這些矛盾，在人們實際社會生活實踐中，又以不計其數、五花八門的具體矛盾和糾紛形態(tài)呈現在世人面前。從發(fā)生主體上看，有發(fā)生在政府與公民、法人和其他組織之間的，有發(fā)生在法人、其他組織之間的，也有發(fā)生在法人、其他組織與公民之間的，還有發(fā)生在公民之間的等等，呈現出主體多元、關系錯綜復雜、還時常伴有矛盾糾紛疊加出現的情況。這些矛盾和糾紛有的比較平和，有的則十分激進，如以我們平時所稱的“群體性暴力事件”形式出現等。

從理論上說，有什么樣的矛盾和糾紛存在，一般就需要相應的權利救濟制度和途徑予以匹配。從我國現實存在的權利救濟制度看，形式上的權利救濟制度供給可以說是豐富多樣的，呈現出“條條道路通羅馬”之勢。根據權利救濟途徑供給主體的差異性，我們可將其劃分為自治型、政府型、司法型、政黨型和民間型等多種權利救濟模式。從具體權利救濟制度方面看，有自治制度、申訴制度、仲裁制度、訴訟制度、上訪制度、調解制度等。

首先是自治型。最有代表性的就是農村村民自治與城市居民自治。早在1988年6月和1990年1月，我國就分別頒布實施了《村民委員會組織法（試行）》和《城市居民委員會自治法》①，在中國廣大農村和城市基層建立起以“自我管理、自我教育、自我服務”為性質宗旨的基層群眾性自治組織，推行以“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”為主要內容的社會權利自我實現、自我救濟的治理模式。經過幾十年的實踐和完善，全國人大常委于1998年11修訂并頒布了《村民委員會組織法》，在我國廣大農村全面實行村民自治管理模式。近年來，在城市里又發(fā)展起以“社區(qū)自治”和“業(yè)主自治”等為代表的居民自治管理新模式。其次是政府型。政府型權利救濟制度是我國的傳統(tǒng)權利救濟途徑，我國憲法第27條明文規(guī)定，一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務。再次是司法型。司法型權利救濟是我國的主要的也是最重要的權利救濟途徑，這也是全世界現代法治社會普遍接受和采取的主要方式，特別是在以英美法等為代表的西方發(fā)達資本主義國家，司法救濟被稱謂是最終的也是最可靠的權利救濟途徑，如美國布什與戈爾的總統(tǒng)選舉糾紛都可以由最高法院來最后裁定。在我國，人民法院也是人民訴求解決各類民事、經濟、行政、婚姻家庭等的最好途徑和方式。第四是政黨型。中國共產黨是我國的執(zhí)政黨，各民主黨派是參政黨，他們都分別聯(lián)系著自己代表部分的廣大人民群眾，人民群眾的各種訴愿和要求等都可以通過自己的黨組織和黨員代表向國家提出和反映，并要求予以關注和解決；特別是中國共產黨，為了加強黨同人民群眾的血肉聯(lián)系，還專門從中央到地方在各級黨委成立了信訪部門，便于人民群眾進行有序訴求。第五是民間型。民間調解是中國特色的權利救濟途徑之一，“禮之用，和為貴”歷來是中華民族處理矛盾糾紛的民間傳統(tǒng)方式，特別是在少數民族地區(qū)和群眾普遍信教的地區(qū)，人民群眾之間的許多矛盾和糾紛大多都是通過德高望重的“頭領”、“族長”和“教頭”等從中調解和斡旋得以解決的，這不僅效率高而且十分有效。

然而，目前我國多樣化的權利救濟制度并沒有帶來充分有效的權利救濟供給途徑。這是一個制度經濟學家、社會學家和法學家等都感到十分困惑不解的理論問題，也是和諧社會建設實踐中各級黨委、人大、政府和政協(xié)等執(zhí)政者都感到難于回避的現實問題。別的不說，單就從各地各級政府每年有紀錄的巨大上訪統(tǒng)計數據來看，就充分說明我國公民的權利救濟制度供給是不充分的，效果是遞減的，與構建社會主義和諧社會的價值目標、主要內容和基本要求相差甚遠。如果說上訪數據表明的是糾紛數量的不斷增加，那么近年來頻發(fā)的重大群體性事件，如貴州甕安“6.28”事件、云南孟連“7.19”事件和昆明陽宗海砷污染事件以及震驚全國的“三鹿”嬰幼兒奶粉事件等，無不向我們昭示矛盾的對抗加劇和不斷升級，所造成的物質經濟和執(zhí)政基礎損失都是巨大的，更糟的是在社會上引起了重慶、海南、甘肅等省市的出租汽車罷運事件的“多米洛骨牌效應”，這必須引起有社會責任感的理論界人士和實際部門特別是執(zhí)政者的認真研究和深刻反思：冰凍三尺非一日之寒，水能載舟、亦能覆舟！

二、權利救濟制度供給失效的原因剖析

1978年文革十年混亂結束后，我國法制建設遭到了毀滅性破壞，國家的一切活動變得無章可循，為了盡快恢復國家正?；顒雍腿鐣恼Ｖ刃?，依法有序進行改革開放，鄧小平同志提出了“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”的社會主義法制建設總要求，我國從此進入了大規(guī)模的法制建設新時期，撥亂反正得以全面展開，人民代表大會制度、國家司法制度、民族區(qū)域自治制度、群眾自治制度等所有國家政治制度得以恢復發(fā)展。時至今日，有中國特色的社會主義法律體系基本形成，依法治國基本方略切實貫徹，行政管理體制、司法體制改革不斷深化。至2008年2月底，全國人大及其常委會共制定了現行有效的法律229件；國務院共制定了現行有效的行政法規(guī)600余件；地方人大及其常委會共制定了現行有效的地方性法規(guī)7000余件；民族自治地方人大共制定了現行有效的自治條例和單行條例600余件；五個經濟特區(qū)共制定了現行有效的法規(guī)200余件。國家政治、經濟、文化、社會生活的各個方面基本做到了有法可依。[2]然而，社會主義法律體系的基本形成，并沒有給我國帶來必然的“和諧社會”狀態(tài)，反而出現了各種社會糾紛和矛盾的“涌動”和“噴發(fā)”，部分學者將此異常社會現象歸結為一種“社會體制轉軌綜合癥”。對此，筆者不敢茍同。誠然，從計劃經濟體制向市場經濟體制過渡過程中，確實有一個轉軌和適應的問題，但是從1992年黨的十四大正式確立建設社會主義市場經濟體制以來，已有16年之久，我們不能總是把所有問題都歸結到體制轉軌上。實際上，體制轉軌只是一個相對的概念，社會發(fā)展的任何時候都存在著社會體制不斷適應社會發(fā)展實際的轉軌和適應的過程。因此，我們更愿意從另外的視角來審視這一問題。

從大的方面看，導致權利救濟制度供給失效的原因主要有三個大的方面：首先，法律制度制定本身存在缺陷與瑕疵。立法活動是一個極其復雜的程序過程，它必須與當時的社會經濟發(fā)展實際相適應，并體現出一定的超前性。目前我國雖然制定出臺了成百上千的法律法規(guī)，但并不表示已經盡善盡美。立法方面的不足主要表現在三個方面：一是某些本應該制定的法律沒有制定出來，如財稅方面的基本法律、社會公平保障方面的法律、違憲審查方面的基本法律等。二是制定出來的法律存在重大制度性缺陷，成了名副其實的“惡法”，如土地管理法律制度等就是一個典型的例證，造成我國每年上億畝耕地流失、4000多萬失去土地的“三無”農民，[3]這些情況無不是依法進行征地造成的惡果。三是“過渡立法”，造成惡法傷民、擾民、困民，如近些年來進行的法規(guī)規(guī)章清理，就充分表明目前立法的部門化、利益化、行政化，各部門制定一個規(guī)章，就設定一個行政審批和收費名目，不斷加重人民的負擔，人民怨聲載道。

其次，制定出來的法律法規(guī)沒有得到真正貫徹落實。這是權利救濟制度失效的最主要原因。除了少數法律制定本身的不良外，目前絕大多數法律法規(guī)的制定還是符合廣大人民根本利益的，符合規(guī)范社會實際需求的，但是“徒法不足以自行”，制定得再好的法律，如果不去嚴格遵守和執(zhí)行，也等于沒有法律甚至比沒有法律更可怕，因為形式上存在的法律往往成為執(zhí)法者標榜在某方面已經實現了治理法治化的借口。如從目前一些糾紛處理的慣常范式過程就可見一斑。如普通老百姓之間的一件簡單相鄰民事糾紛，首先想到的是去村委會請求調解，由于大家都是祖祖輩輩生于斯長于斯的鄰里熟人，礙于怕得罪糾紛當事人，村委會經過簡單說服調解后雙方意見分歧過大、無果而終；然后按照村委會的建議去人民法院起訴，原告坐幾十里車跑到縣里進行起訴，經過一番立案審查后得以立案，經過一審判決被告不服，上訴中院二審，由于上訴人在二審法院有一個親戚當領導，影響了二審公正判決，從而引起了被上訴人的強烈不滿，但根據我國民事訴訟法規(guī)定，二審判決是終審判決，一經送達即發(fā)生法律效力，無奈的被上訴人只得另求他途，或者繼續(xù)申訴或者多級上訪。由此邏輯，一個簡單的民事糾紛最終演變成了一個不和諧的社會問題。這是法律沒有得到嚴格貫徹執(zhí)行、權利救濟失敗的一類情況。另一類情況可能更糟糕，那就是一級執(zhí)政者的主要關鍵部門都成了利益紛爭、與民爭利的相對方。其憑借自身掌握的政治、經濟、權力等資源優(yōu)勢，以“黨委會決議”、“政府決定”等形式上“合法”的方式，以綜合整治農村社區(qū)“惡勢力”，創(chuàng)建“平安村寨”、“平安社區(qū)”等為名，跨地區(qū)大量調動警力、甚至公檢法司等專政機構齊上陣，以“圍追”、“堵截”、“逮捕判刑送進監(jiān)獄”等武力“鎮(zhèn)壓”人民群眾合法訴求的手段，來有力地“維護著”他們的既得利益。最典型的莫過于2008年7月19日發(fā)生于云南孟連的驚動黨中央國務院的“7.19”事件了。這是赤裸裸的執(zhí)法犯法、以武力方式從根本上剝奪人民群眾權利救濟途徑的典型例證。還有一類情況就是中國特有的上訪制度。上訪制度本是黨和政府聯(lián)系人民群眾的一種行之有效的權利救濟途徑之一，然而，目前的實際狀況令人堪憂，人民群眾的合法上訪權利被任意限制、阻撓、剝奪，甚至出現許多因上訪而被當地政府以“有精神病”的名義送進精神病院的。[4]由此看來，這些地方的黨委政府不是認真貫徹落實科學發(fā)展觀，一心一意為人民服務，權為民所用、情為民所系、利為民所謀，體察民情、傾聽民意、化解民怨，努力為當地人民群眾構建一個和諧的生存和發(fā)展環(huán)境，而是為了自身一己私利，與群眾切身利益于不顧，唯恐群眾檢舉揭發(fā)自己的違法亂紀和不作為，而以不惜犧牲黨和政府在人民群眾中的執(zhí)政基礎為代價來換取個人的升遷。

最后，依法執(zhí)政的全面責任追究法律制度沒有真正建立起來。依法執(zhí)政是黨在新的歷史條件下執(zhí)政方式的根本轉變和主要方式。依法執(zhí)政的核心本質就是要在最大限度內依法實現最廣大人民群眾的根本利益。因此，創(chuàng)建各種有效途徑，全面落實人民各項權利，全面建設小康社會與構建社會主義和諧社會本就是黨依法執(zhí)政的題中應有之義。目前，黨按照法定程序通過選派自己的黨員代表到各級各類國家機關中擔任領導干部職務，依法貫徹黨的各項基本路線、方針和政策，嚴格遵守憲法和法律，依法執(zhí)政、依法行政、公正司法，努力建設社會主義法治國家，全面實現最廣大人民群眾的各項權利。然而，從目前的實際情況看，無論是在立法環(huán)節(jié)，還是執(zhí)法、守法、司法等環(huán)節(jié)，我們往往偏重于對廣大人民群眾的規(guī)范和要求，而對各級各類執(zhí)政者的法治化規(guī)范和要求不夠，只重視授予權力，而不注重明確義務和責任，我們雖然提出了要建設責任政黨和責任政府的目標，并制定了如《黨內監(jiān)督條例》、《紀律處分條例》、《公務員法》、《監(jiān)督法》和《國務院全面推進依法行政實施綱要》以及各地出臺的各類領導干部問責制度等黨紀國法，但與責任政黨、責任政府和人民群眾的期盼等還存在巨大差距。一是各類執(zhí)政主體的授權不規(guī)范，權限不清晰，責任不明確。二是各種權力的行使缺乏明確系統(tǒng)的程序法律制度保障。三是嚴重缺乏各種權力行使失當的責任追究法律制度，即使現存的責任追究法律制度也都是極其零散的、不規(guī)范的、效力層級較低、甚至是片面的、不科學的，難于起到有效規(guī)范和制約權力的正確運行，特別是權力行使適當需要追究責任時，明顯是依據不足。這也是目前大量權力不作為、無視群眾合理訴求、相互推諉、大

量矛盾和糾紛不解決或得不到及時有效解決的根本原因。

三、破解權利救濟制度失效需要全面匹配責任

實踐證明，徒有眾多權利救濟制度，如果對權利救濟制度失效、人民群眾矛盾和糾紛得不到解決不需要承擔任何責任，那么這樣的權利救濟制度充其量只能算得上是一種寫在紙上的虛偽的法律法制。從法理上看，一項完整的法律規(guī)范需具有主體、行為和責任三大部分構成，三者缺一不可，特別是法律責任部分，它是法律規(guī)范得以最后實施的根本保障，如果缺少法律責任，殘缺的法律規(guī)范將變得毫無意義。實際上，我國權利救濟制度運行失效的法治實踐也充分證明了這一點。從廣義上看，我國目前的各類權利救濟制度也都是各種不同類型的法律制度規(guī)范，因此，要使其發(fā)揮法律規(guī)范原本具有的規(guī)范和調整功能，只有彌補好其法律責任部分，才能有效約束執(zhí)法者，實現矛盾和糾紛得以有效解決的權利救濟作用。

首先，要厘清各種權利救濟制度的法律責任規(guī)范。針對我國權利救濟制度眾多，存在調解制度、申訴制度、仲裁制度、訴訟制度、上訪制度等權利救濟制度，救濟制度之間相互矛盾、沖突和缺乏責任規(guī)范等的實際情況，應首先進行一次全面的法律法規(guī)清理，修改和完善有矛盾和沖突的規(guī)范，填補缺乏法律責任的規(guī)范，使所有權力規(guī)范都匹配有合理的義務和責任規(guī)范，為行使權利救濟權力不當承擔法律責任提供有效法律依據。為了更有效規(guī)范我國權利救濟活動，明確各級執(zhí)法者和權利救濟申請人的權利和義務，建議國家盡快制訂《公民權利救濟基本法》，明確規(guī)定公民權利救濟的指導思想、基本原則、救濟權限、救濟方式、各種救濟制度的關系、救濟者與被救濟者主要權利、義務和責任等，并起到規(guī)范和統(tǒng)帥各種具體權利救濟制度的母法作用。

其次，要厘清各級黨委、人大、政府、司法和政協(xié)及其他權利救濟者的救濟責任，才能有效保證權利救濟制度名副其實，最終有人負責。在我國，黨的執(zhí)政是通過各級黨委、人大、政府、司法和政協(xié)等具體主體來實現的，他們各自都有法定的執(zhí)政權限和義務。因此，應根據各自依法執(zhí)政的具體權限和義務來相應匹配各自的權利救濟責任，避免相互之間推諉扯皮，提高權利救濟效率，鞏固依法執(zhí)政基礎。另外，還應當充分利用好非政府組織、民間團體、宗教勢力和社會賢達等在聯(lián)系群眾方面直接方便的優(yōu)勢，充分發(fā)揮他們在權利救濟中的積極作用。

再次，確立公民權利救濟的黨委最終負責制。中國共產黨是我國的執(zhí)政黨，是中國特色社會主義建設事業(yè)的核心領導力量，并且是一黨執(zhí)政、長期執(zhí)政，這一特殊的國情決定了中國共產黨是我國的最高執(zhí)政者，廣大人民群眾是黨依法執(zhí)政的堅強基礎，人民代表大會制度是黨依法執(zhí)政的基本途徑和制度，共產黨領導的多黨合作、人民政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治和基層群眾自治是黨依法執(zhí)政的特色。在作為革命黨領導人民奪取政權時，中國共產黨是中國人民自身解放、獲得生存權和發(fā)展權的發(fā)動者、組織者、領導者和支持者；同樣，在改革開放、建設社會主義市場經濟時，中國共產黨是改革開放、建設社會主義市場經濟的設計者、改革者、推動者和領導者；在當下全面建設小康社會、構建社會主義和諧社會時，中國共產黨同樣是中國社會主義現代化建設的不可替代的核心領導者。因此，由中國共產黨在中國特色社會主義現代化建設中的決定性作用所決定，中國共產黨理應是最廣大人民群眾權利救濟的最終保障力量。目前，在中國特色社會主義現代化建設的漸進推進過程中，將不可避免地附帶產生各種新的矛盾和糾紛，但其絕大多數屬于人民內部矛盾。在長期的革命和建設實踐中，我黨積累了大量豐富妥善處理這類矛盾的經驗，因此，我黨完全有條件、有信心、有能力來處理好這類矛盾和糾紛。當然，確立黨是各類矛盾和糾紛的最終處理人和承擔者，并不是說黨要代替人大、政府、司法和政協(xié)及其他各類權利救濟組織直接行使糾紛處理權力，而是指黨要充分發(fā)揮自身思想領導、政治領導和組織領導的優(yōu)勢，領導、督促、監(jiān)督好各類執(zhí)政機關中的各級領導干部，調動他們依法化解各類矛盾和糾紛的積極性、創(chuàng)造性和主動性，各司其職，格盡職守，群眾利益無小事，依法化解所有矛盾和糾紛。對不合格、不稱職的領導干部，黨有權依照法定程序，及時依法調離、撤換，對無視群眾利益、瀆職失職等違法亂紀構成犯罪的，黨有權依照黨紀國法處理和依法交予司法機關依法追究其法律責任。

黨作為最終的權利救濟者，應有法定的條件、方式和程序。在我國，中國共產黨應是人民訴求權利救濟的最終保障者，當各種現存的合法正常權利救濟途徑都已窮盡后，訴求者的合法權益仍得不到最終保障和落實時，權利救濟者有權向黨訴求，請求處理。訴求的方式可以是口頭的，也可以是書面的。訴求的程序應首先向當地基層黨組織提出，請求處理，當在法定期限內訴求的黨組織沒有處理或者沒有能力處理時，訴求者有權向上一級黨組織訴求，也可以由原訴求的黨組織代行上報上級黨組織。訴求者在向上級黨組織訴求或者原訴求的黨組織代行向上級黨組織訴求時，應同時向上級黨組織一并提交或者說明原來訴求機關和下級黨組織不處理或者無法處理的相關情況、文書和證據等，以便上級黨組織在依法處理權利訴求時一并處理那些違法違紀、瀆職失職甚至犯罪的執(zhí)法機關、下級黨組織和相關責任者，使所有無視人民群眾利益、推諉扯皮、不依法正確解決人民群眾矛盾和糾紛的國家機關和相關人員都受到責任追究，從而在所有國家機關和公務員中形成一個人人有責、人人負責的良好法治環(huán)境，人民合法權益得以有效保護，社會公平正義得以全面回歸，和諧社會早日變?yōu)楝F實。

注釋：

①實際上新中國的城市居民自治最早開始于1954年，同年12月31日全國人大常委會就通過實施了《城市居民委員會組織條例》。

參考文獻：

[1]李友梅.關于社會體制基本問題的若干思考[J].探索與爭鳴，2008，（8）.

[2]信春鷹.中國國情與社會主義法治建設[N].法制日報，2008-06-29.

[3]羅必良.土地新政：宏觀經濟平穩(wěn)運行的迫切要求[N].南方日報，2006-09-20(A12).

[4]黃玉浩.山東新泰多名欲進京上訪者被強送精神病院[N].新京報，2008-12-08.

（責任編輯/王麗君）