論食品安全監管公眾參與機制

阮興文

摘要：目前我國《食品安全法》對有效保障公眾知情參與表達監督權實現的立法規定明顯不足。創建食品安全監管信息公開、舉報范圍和受理、舉報方式、特別法律保護與獎勵、無償獲取信息和接受公眾意見和建議等制度機制，是保障公眾知情參與表達監督權有效實現和做好食品安全監管工作的根本制度保障。

關鍵詞：食品安全監管； 知情參與表達監督權； 保障機制

中圖分類號：R155.5；D922.16 文獻標識碼：Ａ 文章編號：1004-0544（2009）04-0123-03

一、保障食品安全監管中公眾知情參與表達監督權有效實現的特殊意義

1．我國擁有世界上數量最龐大的食品生產經營者和消費者。在我國，幾乎人人都有可能從事食品的生產和經營，特別是9億農民更是全國人民所需糧食、各種蔬菜瓜果和肉禽蛋奶等的直接生產經營者；同時，我國擁有13多億直接消費者，每天所需食品特別是糧食數量也是世界上最大的。中國的糧食安全只能靠自給，糧食問題世界上誰也幫不了中國。

2． 食品行業現代化生產水平極低。我國是世界上最大的發展中農業大國，農業生產現代化和標準化水平極低，國家糧食安全還主要是靠9億農民兄弟一家一戶的小農生產保障；農業生產現代化和標準化水平低下，也極大地制約了后續食品工業的發展和壯大。食品工業主要呈現為規模小、水平低、數量多、缺乏市場競爭力等特點。

3． 我國是世界上化肥、農藥使用最多的國家之一。現代化肥和農藥的大量生產和應用，極大地提高了糧食產量，使我國只用占全世界約9%的耕地就養活了21%左右的人口。[1]然而，各種農用化學物的過量濫施，造成了災難性的農業面源污染，又給我國社會可持續發展帶來了前所未有的環境挑戰。如我國化肥的使用量達40噸/平方公里，遠遠超過發達國家為防止化肥對土壤和水體造成危害而設置的2.5噸/平方公里的安全上限。研究表明，我國目前每年約有1000多噸氮肥流失，污染了地下水，造成湖泊、河流和淺海水域生態系統嚴重富營養化，形成了農業系統中水體-土壤-生物-大氣的立體交叉污染。[2]另外，我國目前每年農藥的使用量在130萬噸，農膜用量達159萬噸，[3]只有10-20%的農藥附著在農作物上，其余則流失在土壤、水體和空氣中，在灌水與降水等雨淋作用下污染地下水。[4]至此，化肥農藥的過度使用，已從根本上嚴重危及到了我國的食品安全。

4． 全面實現我國社會的小康建設目標，也給我國食品安全提出了新的更高的要求。隨著我國社會從溫飽型向小康型的邁進，人們對食品功能的追求不再是單純的解決吃飯問題，而是要求食品應當是更安全更有營養的，由此人們對食品的安全期望值也就大幅提高了，特別是頻發的食品安全事件，如阜陽“大頭嬰兒事件”、“蘇丹紅”、“福壽螺”、“多寶魚”、“三鹿事件”等等，極大地引起了公眾對食品安全的恐懼心理，紛紛要求加強食品安全監管，了解食品安全生產狀況，實現食品安全消費。另外，從過去發生的食品安全事件看，幾乎都是先被消費者或媒體披露后，才引起政府相關管理部門的重視和查處。由上可見，我國廣大公眾已經人人都是食品安全生產、經營、消費和監管的知情者、參與者、表達者和監督者，因此，有效保護和實現好公眾的知情、參與、表達和監督權，就是對食品安全監管的最大保障。

二、 我國《食品安全法》對食品監管中公眾知情參與表達監督權的立法規定與不足

1． 《食品安全法》對食品監管中公眾知情參與表達監督權的規定。2009年2月28日十一屆全國人大常委會第七次會議通過的《中華人民共和國食品安全法》，是我國對食品安全進行的第一次專門立法，也是對世人高度關注中國食品安全的一個卓有成效的回應。該法共分10章104條，分別為總則、食品安全風險監測和評估、食品安全標準、食品生產經營、食品檢驗、食品進出口、食品安全事故處置、監督管理、法律責任和附則等，并自2009年6月1日起施行。《食品安全法》最大的亮點之一就是在“總則”中，對目前的食品安全監管權限分工進行了具體的說明，把各部委的分工進行了界定，并提議設立國務院食品安全委員會來進行總體協調。除此之外，還對縣以上政府的食品安全監管責任、媒體的監督特別是社會組織和個人知情參與表達監督權等進行了明確的規定。如該法第10條明文規定：“任何組織或者個人有權舉報食品生產經營中違反本法的行為，有權向有關部門了解食品安全信息，對食品安全監督管理工作提出意見和建議。”該條中的“任何個人”當然應當理解為是廣大社會公眾和消費者。

2． 《食品安全法》對公眾知情參與表達監督權立法的不足。該法第10條關于公眾對食品監管過程中的知情參與表達監督權的立法規定，是對我國《憲法》第41條關于公民知情參與表達監督權公民基本權利的具體立法實施，與《憲法》規定原則精神完全一致。然而，僅此一條規定，還無法全面有效實現公眾上述四項權利。（1）公眾舉報范圍和受理主體不明確。根據《食品安全法》規定，我國對食品安全履行監管職責的行政主體主要有衛生行政、質量監督、工商行政管理、食品藥品監督管理和農業行政等部門，另外還有履行議事協調機構的國務院食品安全委員會。根據目前的立法規定，我國采取的是衛生行政部門承擔總體協調職責，質量監督、工商行政管理、食品藥品監督管理和農業行政部門分工負責、各司其職的分段監管體制模式，即衛生行政部門承擔食品安全總體綜合協調職責，負責食品安全的風險評估、標準制定、信息公布等，組織查處食品安全重大事故。質量監督、工商行政管理、食品藥品監督管理部門分別對食品生產、食品流通、餐飲服務活動實施監督管理。供食用的源于農業的初級產品的質量安全管理，遵守《中華人民共和國農產品質量安全法》的規定。但是，制定有關食用農產品的質量安全標準、公布食用農產品安全有關信息，應當遵守本法的有關規定。也就是農業部門繼續監管食品農產品安全，但在質量安全標準、信息發布方面要遵守衛生行政部門的統一協調。從監管部門的數量看，與過去我國“八個部分管不著一頭豬”，“管理打架”問題嚴重，職能交叉、多頭食品安全執法檢查現象大量存在，多部門組織開展食品監督檢查，既浪費國家有限的公共資源，無端增加納稅人的經濟負擔，又引起社會強烈不滿，監管機構過多而又相互推諉等狀況相比，這次立法規定大大減少了相關監管部門，并設立了協調機構，可以說是食品監管體制改革中的一大進步，但對公眾舉報范圍中是否包括上述監管主體，仍然是不明確的；如果舉報范圍包括食品安全監管主體，那么公眾應向什么部門進行舉報，才會得到及時受理并處理。舉報范圍主體和受理主體的不明確，舉報者將無法進行有效舉報，這也將大大打擊舉報者的監督積極性，不利于食品安全監管的有效監管。（2）舉報方式不明確。隨著電話、傳真、數據信息交換、互聯網等信息技術的快速發展和廣泛利用，人們的生產、生活、工作、學習和交流等都變得越加便利和快捷，然而對食品生產經營違法行為，舉報者是否可以上述任何一種交流方式進行舉報，還是必須以紙質書面方式進行，該法沒有明確；另外，舉報者是否必須署名舉報還是可以匿名舉報等，該法也沒有明確規定，不便于舉報行為的有效開展。（3）對舉報者的有效法律保護不足。對食品違法行為的舉報，特別是對一些經濟勢力雄厚的大企業集團的違法犯罪行為進行舉報，對舉報者來說，是一件風險巨大的事情，并且舉報者往往是行業內部人員甚至就是違法企業的內部職工，此時的舉報將是一件涉及自身切身利益甚至生死攸關的大事，因此，對舉報者進行強有力的法律保護就顯得尤為重要，但該法并未涉及。（4）公眾了解食品安全信息的途徑、渠道和方式等的規定不明確。首先，該條雖然規定公眾“有權向有關部門了解食品安全信息，”但有關部門是指誰不明確，是指政府相關監管部門還是生產經營者；其次，食品安全信息的具體內容和范圍如何，如果被了解者以食品安全信息涉及商業秘密或者國家秘密等理由不宜告知怎么辦？再次，公眾了解食品安全信息以何種方式進行，是否可以進行信息資料的直接抄錄、復印、拷貝、攝影、攝像等，也不明確。（5）對食品安全監督管理工作提出意見和建議的途徑和方式不明確。對國家機關及其工作人員的各項工作提出意見和建議，幫助其改進工作，提高執法水平，本是我國公民的一項基本憲法權利，然而，由于我國受封建官僚思想以及權力至上等封建思想文化意識的影響，在少數領導干部和工作人員頭腦中，一時還難以接受公眾的有益意見和建議，如果是被管理者提出意見和建議時，還有可能遭到刁難、不作為、處理不公甚至打擊報復等，因此，立法上對食品安全監管工作提出意見和建議的途徑和方式不明確，極大地約束了公眾對食品安全監管工作的監督和批評，不利于食品安全監管工作的改進、提高和有效開展，不利于食品安全監管隊伍執法水平的迅速提高，也不利于依法行政和法治政府的有效建設。

三、保障食品安全監管中公眾知情參與表達監督權有效實現的制度機制創建

國務院總理溫家寶在第十一屆全國人民代表大會第二次會議上的《政府工作報告》中明確指出：“要推進政務公開，增加透明度，保障人民群眾的知情權、參與權、表達權、監督權，讓人民群眾知道政府在想什么、做什么，贏得人民群眾的充分理解、廣泛支持和積極參與。”[5]針對我國現行《食品安全法》的立法不足和現實需要，提出創建我國食品安全監管中公眾知情參與表達監督權的幾點制度機制。

1． 建立食品安全和監管信息公開制度。我國食品安全監管執法充分說明，沒有公眾的充分知情、積極參與和有效監督，食品監管將是大海撈針。因此，為了有效實現食品安全監管，為廣大公眾提供安全合格的食品，必然要求監管者善于發動廣大公眾對食品安全監管的積極參與，當然發動公眾參與的前提是提供充分有效的食品安全和監管信息。對此，國家應建立強制、全面、統一的食品安全生產、經營和監管信息公開制度，要求涉及食品安全的所有信息必須完全公開，公開本身就是最有效的安全監管方式。（1）各類食品生產者是食品安全生產信息公開的第一責任人，應把自己食品安全生產的所有信息如食品原料來源、全部成分、添加劑、生產環境、生產設備、化肥農藥使用情況、生產日期、安全有效期、注意事項等全部向公眾公開。（2）各類食品經營者是食品安全經營信息公開的第一責任人，應把自己食品安全經營的所有信息如食品來源、儲運情況、有無分裝等全部向公眾公開。（3）各級各類食品安全監管部門是食品安全監管信息公開的第一責任人，應把食品安全監管的所有信息向社會公開，使食品監管權力在陽光下運行，保障食品安全監管及時到位。（4）食品安全和監管信息公開應以全面、有效和充分，并以社會普通公眾滿意為標準，信息公開應以全部公眾能方便獲得的方式為之。食品生產經營者隱瞞應當公開的安全信息的，監管部門應當責令其停止生產銷售，并進行一定處罰；食品監管者隱瞞安全監管信息的，應進行行政問責等。

2． 確立全面有效的食品安全舉報范圍和受理制度。針對我國采取的是衛生行政部門承擔總體協調職責，質量監督、工商行政管理、食品藥品監督管理和農業行政部門分工負責、各司其職的分段監管行政管理體制模式，各監管主體之間又存在職權交叉銜接且有時很難明確分清楚，一些重大食品安全事故又往往是由于監管失職瀆職等原因造成的，因此，應依法確定所有食品監管主體都應當成為公眾舉報的主體范圍，接受社會公眾的監督。鑒于我國的行政管理體制，為了有效查處監管過程中的違法失職瀆職行為，應統一向上一級紀委和監察部門舉報，然后由其進行具體明確、協調和處理。該項制度的確立，將有效提高對食品監管中的違法失職瀆職行為舉報的受理、處理和監管效率，避免舉報者向被舉報監管主體舉報而受到隱瞞、壓制等而使違法監管主體得不到及時處理，并給食品生產經營違法行為繼續危害公眾健康留下可趁之機。另一方面，這也將大大降低舉報成本和風險，激勵公眾的舉報熱情和積極性。

3． 建立多樣化的食品安全監管舉報方式制度。信息技術的高速發展特別是網絡技術的突飛猛進，給人們的溝通和交流帶來了前所未有的便利。由于現代信息技術具有速度快、方便、安全、快捷等優點，已成為現代商業、金融和政府間進行信息溝通和交換的主要手段。與傳統紙質信息交換方式相比，現代信息技術有不受時間、空間和人數限制等特點，也給食品安全的公眾參與監管提供了可能條件。因此，我們沒有理由拒絕現代信息技術給食品安全監管帶來的高效和方便。不論身處何時何地的公眾，只要其愿意，都可以通過互聯網等方式參與食品安全的監管，向相關政府監管部門進行舉報，要求對食品安全違法行為進行處理。另外，舉報屬于公眾的自愿法律行為，只要其依法進行舉報，不捏造事實，不誣告陷害，是否署名還是以筆名進行舉報，都應當是可以的。

4． 建立對舉報者的特別法律保護和獎勵制度。從某種意義上說，對食品安全違法行為的舉報行為是公民思想道德覺悟高尚、法律意識增強和關愛公眾生命健康的義舉，理應得到尊重和推崇，但由于舉報行為根本違背和減損了食品安全違法行為者的主觀意志和切身利益，必將帶來違法者的極端不滿仇恨和瘋狂抵制與報復。另一方面，從我國食品安全執法實踐看，絕大多數食品安全違法行為都是由社會公眾特別是消費者的舉報才引起監管主體的行政執法和司法處理，因此，為有效發動公眾參與食品安全監管，鼓勵舉報者同違法行為做斗爭，建立對舉報者的特別法律保護和獎勵制度將是十分必要的。針對我國目前對舉報者、證人等的義舉行為法律保護的嚴重不足，國家應及時研究制定出臺有效保護舉報人的專門法律，并采取有效措施，切實保護好公眾舉報者，并根據舉報而使違法行為得以查處的實際情況給予相應的精神和物質獎勵。

5． 建立無償便捷的食品安全信息獲取制度。根據食品安全和監管信息公開制度規定，全面有效公開食品安全和監管信息屬于生產經營者和監管主體的法定義務，這也是充分實現食品安全監管中公眾知情參與表達監督權的根本保障，因此，其有義務全面、有效、充分公開有關食品安全和監管的所有相關信息。對于社會公眾來說，只要其愿意，就能向相關食品安全信息法定義務主體索取，或在法定義務主體的食品安全和監管信息公開處如網址、報紙和公告欄上等獲取。另外，公眾了解食品安全和監管信息資料時，可以直接抄錄、復印、拷貝、攝影、攝像等其愿意采取的任何方式進行，不應受到任何限制。

6． 建立接受公眾意見和建議專項制度。我國《憲法》第41條規定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關國家機關必須查清事實，負責處理。任何人不得壓制和打擊報復。”我國《食品安全法》認真貫徹落實了這一憲法原則精神，該法第10條明文規定：“任何組織或者個人有權……對食品安全監督管理工作提出意見和建議。”這是非常值得肯定的，然而，《食品安全法》第10條幾乎是對《憲法》第41條原則規定的翻版，沒有做任何具體細化規定，明顯缺乏現實操作性，不利于公民批評監督權的具體落實。因此，有必要建立接受食品安全監督管理工作意見和建議的專項制度，專門負責處理公眾對監管機關及其工作人員提出的意見和建議，并為建議者嚴格保密。針對我國行政執法主體都相應設有組織教育部門的現狀，應依法明確由其專司該項工作，這樣既有利于組織教育部門在貫徹執行黨的基本路線方針和政策時，很好地吸收利用合理的意見和建議，改進行政執法工作，作好行政執法人員思想政治教育工作，提高執法隊伍整體素質和執法水平，又有利于接受社會公眾的有效監督，實現好公民的批評監督權。

參考文獻：

[1]盧良恕.中國農業新發展與食物安全新動態[J].中國食物與營養，2004，（12）.

[2]徐曉雯.美國綠色農業補貼及對我國農業污染治理的啟示[J].理論探討，2006,（4）.

[3]王金秀,鄭志冰.促進生態農業的財政支出政策研究[J].農業經濟,2007,（3）.

[4]段忠清.我國農業面源污染的成因及其治理[J].無錫職業技術學院學報，2004,（3）.

[5]溫家寶總理在第十一屆全國人民代表大會第二次會議上的政府工作報告[R].2009-3-5.

責任編輯 李 萍