創造欠發達地區普適價值的農村土地流轉新機制

楊順湘

摘要：在科學發展、構建和諧社會的背景下，重慶被國家批準成為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，這是在新的歷史條件下中國深化改革的戰略謀劃。試驗區為統籌城鄉發展先行先試，盡快形成統籌城鄉發展的體制機制，絕不僅僅是為本地區的發展尋找更好的途徑和模式，而最終目的則是把解決本地實際問題與攻克面上共性難題結合起來，為推動欠發達地區及全國性的改革提供借鑒的經驗。

關鍵詞：重慶試驗改革； 統籌城鄉； 欠發達地區； 土地流轉； 普適性機制

中圖分類號：F301.2 文獻標識碼：Ａ 文章編號：1004-0544（2009）04-0167-05

近年來，為促進和規范農村土地流轉，全國各地結合本地實際，創造出了許多較好的經驗和做法，這些不同經濟發展水平的農村土地流轉，豐富和完善了既定模式。就欠發達地區的中西部而言，亦出現了湖南瀏陽市“股田制”模式、寧夏平羅縣“土地信用合作社”模式、四川成都溫江區模式等。本文僅對重慶全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區的農村土地流轉和規模經營創新普適性機制進行考察。

一、 重慶市農村土地流轉和規模經營態勢

目前重慶市39個區縣（不含渝中區，下同）農村集體所有土地共12223．57萬畝，包括3363萬畝耕地、4937．25萬畝林地和356．1萬畝牧草地等；農村建設用地749．47萬畝，其中宅基地207．9萬畝，宅基地建房用地171．2萬畝；未利用地1061．85萬畝。平均每個農村人口擁有常用耕地1．51畝。據統計，全市家庭承包經營耕地1996．63萬畝，涉及承包農戶680．49萬戶，占全市農戶總數的97．91%，家庭承包合同669．19萬份，頒發土地承包經營權證644．34萬份。家庭承包耕地中，歸村所有67．33萬畝，歸組所有1923．89萬畝，其它權屬5．40萬畝。2006年，全市征收征用農戶承包耕地10．99萬畝，涉及農戶8．50萬戶，涉及農業人口26．28萬人。

（一）土地流轉情況

自上世紀80年代以來，農村土地流轉經歷了自發、引導和規范三個階段的積極探索和有益嘗試。一是1984年至1995年為自發流轉階段。1984年耕地延長承包期15年以后，一些勞動力少的農戶或勞動力外出的農戶將部分或全部責任田委托親友或勞動力充裕的農戶耕作，收取一定數量的實物，是農戶自發、零星、分散、短時間內的轉包。二是1995年至2000年為引導流轉階段。1995年底耕地延長承包期30年，政府積極發動、大力引導和推動農村土地流轉，1999年開始推進農業產業結構調整，將發展特色、主導產業納入“百萬農業產業化工程”，進一步加快了土地流轉步伐。三是2000年以來為規范流轉階段。這一階段土地流轉步伐更快、規模更大、形式更靈活。截止2006年底，重慶市農村土地承包經營流轉耕地217．39萬畝，占耕地的6．46%，占承包耕地的10.84%。全市農村土地流轉涉及行政村8520個，占行政村總數的84．1%，涉及農戶86．35萬戶，占農戶總數的12．46%。全市通過土地流轉實現適度規模經營的耕地42.08萬畝，占全部流轉耕地的19．36%。重慶市土地流轉具體情況見表1、表2。

表1： 重慶“一圈兩翼”農村土地流轉基本情況統計表

從總體上看，重慶土地流轉比例略高于全國平均水平，排名相對靠前，低于東部發達地區水平。據農業部統計，2006年，全國農村土地流轉總面積5551．22萬畝，重慶市排全國第14位；全國流轉比例平均為4．57%，重慶市排第10位。與西部省市土地流轉相比，重慶市在西部11省市（不含西藏，下同）中流轉面積排第3位，低于四川和廣西；從流轉比例看，重慶市排第2位，僅低于四川，比西部平均水平高1．79個百分點，處于相對領先地位。與浙江、江蘇、廣東、上海等東部發達省市比，重慶市流轉比例低5個百分點以上，其中比廣東低15個百分點。所以本文研究對象對西部欠發達地區具有普適性意義。

分析重慶市農村土地流轉和規模經營現狀，我們可以看到呈主體多元化、方式多樣化、運作規范化、用途合理化、區域差異化等特征。

第一，參與主體多元化。在農村土地流轉進程加快的同時，大量社會工商企業產業化龍頭企業、合作經濟組織紛紛介入，農村土地流轉參與主體多元化趨勢凸顯，特別是都市核心圈內，有30—40%的農村土地流向農業種養專業大戶和農民合作經濟組織，50%流向農業產業化龍頭企業。

第二，流轉方式多樣化。農村土地流轉的方式由過去以轉包和互換為主，逐步轉變為多種方式并存，土地托管、委托流轉、集中成片流轉等也逐步出現。多樣化的流轉方式，為農業規模經營和產業發展創造了有利條件。目前，全市農村土地流轉主要方式有轉包、出租、轉讓、互換、入股等（見表2）。從表2可見，在諸流轉方式中，轉包面積最大，達1088778畝，比例最高，占50．33%；出租流轉439431畝，占20.31%；轉讓流轉371632畝，占17．18%；互換流轉187454畝，占8.67%；入股在重慶尚處于起步階段，流轉面積為25531，僅占1.18%。

表2： 重慶“一圈兩翼”①農村土地流轉方式一覽表 （單位：畝、%）

資料來源：重慶市農業局提供。

第三，運作規范化。農業稅全免后，農業補貼政策力度也逐漸加大，農業企業和合作經濟組織等經營主體增多，農民市場意識和商品意識不斷增強，通過簽訂土地流轉合同來規范雙方權利和義務的現象趨于普遍，土地流轉市場化趨勢越來越明顯。2006年，制定了全市統一的轉包、出租、轉讓、互換、入股等5個農村土地流轉合同文本和申請書、委托書、變更登記本、流轉登記簿等4個文書，促進土地流轉由過去依靠口頭協議向簽訂書面協議轉變。萬州區通過簽訂書面協議流轉8．45萬畝，占流轉總面積的65%。在具體操作上，流轉規模大的地方主要采取的方式，由村社同社員簽訂合同或委托書，將土地流轉出來后，再由村社集體對業主簽定流轉合同。

第四，用途合理化。相當一部分流轉土地通過集中流轉給合作經濟組織、產業化龍頭企業和種植大戶，用于規模經營，發展主導、優勢、特色農業產業和生態農業、高效優質農業、建設有機食品基地等。從流轉土地用途上看，不改變土地性質也不改變土地用途的，主要發展糧食、蔬菜、油料等，流轉面積44．39萬畝，占20．4%；不改變土地性質但部分改變土地用途的，主要發展果林、水產養殖、休閑旅游觀光農業等，流轉面積152萬畝，占69．9%；不改變土地性質但全部改變土地用途的，如建設中小企業創業基地、農副產品加工區等，流轉面積21萬畝，占9．7%。

第五，區域差異化。不同區域的農業資源條件和經濟社會水平各不相同，其土地流轉的規模和方式也各不相同，呈現明顯的區域分布不均衡態勢。從流轉規模來看，1小時經濟圈流轉面積達1228748畝，占承包耕地的11．32%；渝東北翼流轉面積達781800畝，占承包耕地的10．93%；渝東南翼流轉面積達163379畝，占承包耕地的4．89%。從效益來看，區域差距較大，如出租土地，用于農業、經濟水平較低的地區，每畝耕地一年租金為300—500斤黃谷：用于工業、經濟水平較高的地區，每畝耕地一年租金為1000—3000元。

二、 土地流轉熱點問題剖析及改革思路

目前，重慶市土地流轉總體規模偏小，流轉面積僅占承包地面積的10．84%，流轉面積最小的區縣僅250畝，流轉比例最小的縣僅為1．05%，且規模化程度不高，流轉行為亦不規范。

（一）重慶市土地流轉熱點問題分析

首先，農民工農村承包土地問題。重慶既是一個農村勞動力輸出大市，也是一個農民工就業大市。截止2006年底，全市農村勞動力轉移就業達到706．3萬人，其中市外務工的有361．5萬人，占51．2%；市內務工的有344．8萬人，占48．8%。按行業和地區分布看，外出務工農民主要集中在第二、三產業，其中在第二產業務工的農村勞動力有298．4萬人，占42．2%；在第三產業務工的農村勞動力有374．4萬人，占53%。轉移市外農民工主要集中在長三角、珠三角、京津滬等發達地區，約占69%，達249萬人；到西部地區農民工近年有較大增長，約占17%，達61萬人；其它地區占14%，約51萬人。同時，重慶市也是一個吸納農村勞動力轉移就業較大地區，截止2006年底，全市共吸納農民工530萬人，其中來自市外的農民工約18．5萬人。據調查統計分析，重慶市農民工在轉移城市務工就業中逐漸分化為三部分：一是融入城市主流社會，并起一定的行業骨干作用的約占10%左右，約53萬人；二是進入城市社會，站穩腳跟能夠維持基本生活的約占75%，約400萬人；三是城市邊緣群體，僅能維持溫飽的約占15%，約77萬人。其基本特征：一是農民工分布區域較廣，以主城區為主；二是農民工從事行業集中，以三產業為主；三是農民工綜合素質總體偏低，初中及以下文化者居多；四是農民工年齡差異較大，青壯年男性居多。

農民工對農村承包土地具有較強的依附性。據重慶市農業辦公室1000戶入戶調查，并就農民工心理狀況、在城市工作生活狀況及在城市面臨其它問題的總結分析顯示：一是農民工存在“兩不”心理。一方面隨著國家全面取消農業稅后，農民工獲得土地承包經營權，不但不再繳納農業稅，還可以獲得一定數量的農業補貼，農民工“不愿”交出其承包地；另一方面，由于當前城市尚未為農民工建立起住房、就業、醫療、子女教育和社保等各方面保障機制，農村承包土地仍是農民工的“根”和生活保障的最后一道防線，失去土地承包經營權，就失去了這份保障，農民工“不敢”交出農村承包地。二是農民工在城市的收入雖然遠高于其在農村的收入，但相對于城鎮居民來說，基本上屬于低收入階層。前者決定了農民愿意進城務工，這既是城市發展加快、城市差距擴大和農村就業不充分的必然結果，也是當前農民提高收入，改善生活的有效途徑；后者決定了農民工目前大部分尚沒有能力在城市定居，農村仍然是絕大部分農民工的最后選擇，農村土地承包收益仍然是農民工收入的核心基礎。三是農民工在城市除了面臨工作機會少、工作壓力大、收入水平低問題外，還面臨著維權服務、醫療、失業等方面的問題。倘若他（她）們放棄農村承包土地將戶口遷入城市，還將面臨著子女就學、住房、養老、社會保障等方面的問題，其收入尚不足以支付其全家在城市的各種支出。

其次，“農地入股”問題。近年來，各地為推進農業產業化經營，積極探索和推廣“公司+基地”和“公司+農民合作組織”、“訂單農業”等模式。這些模式，存在利益機制不緊密、組織太松散、融資艱難等問題。重慶市農業部門從加強農民專業合作社指導管理以及完善擔保服務體系著手，支持引導“農地入股”公司規范健康發展。目前，重慶市35家“農地入股”公司經營資產近5000萬元，實現經營收入約4500萬元，爭取國開行重慶分行貸款2242．8萬元，入股農戶1.1萬戶，入股農地2．07萬畝。全市目前入股農地僅占農民承包耕地的0．11%，“農地入股”尚處在探索階段。毫無疑問，“農地入股”是農村經營體制的重大創新，從總體上看，有利于促進農村富余勞動力轉移，實現農村土地資源的合理配置，充分調動城市的資金、技術、人才要素向農村流動，拓展以規模化、專業化、集約化為特征的現代農業發展的空間。但“農地入股”登記為股份制公司在操作層面上還應防范風險，需要進一步探索和完善。

審視重慶市“農地入股”狀況，風險問題亟需關注和防范。“農地入股”并登記為股份制公司，應關注兩大風險：一是隱名股東公司權益保護的法律風險。《公司法》第二十四條規定“有限責任公司由五十個以下股東出資設立”，第七十九條規定“設立股份有限公司，應當有二人以上二百人以下為發起人。”按照重慶市人均承包地面積計算，成立的公司最多可經營150—160畝土地，不利于推進農業規模經營。為規避該條款，重慶市“農地入股”登記的公司均采取股權代理制的方式，有一部分農民土地承包經營權雖然入了股，卻不能進行股東登記。公司權益由股東享受，是法律明文規定的，如果出現糾紛，未進行登記的股東權益面臨不受法律保護的風險。二是農地入股公司償清風險。《憲法》第八條規定“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”；《農村土地承包法》第三條規定“國家實行農村土地承包經營制度”，第四條規定“國家依法保護農村土地承包關系的長期穩定”；最高人民法院法釋〔2005〕6號第十五條規定“承包方以其土地承包經營權進行抵押或抵償債務的，應當認定為無效”。總之，農民的土地承包經營權是受憲法、法律嚴格保護的，不能在土地承包經營權上設定其它權益。“農地入股”登記公司的注冊資本中有土地承包經營權，這種資本存在瑕疵，不能得到與其它資本平等確認。有鑒于此，國家行政主管部門必須態度鮮明。農業部相關領導到重慶市實地調研“農地入股”登記公司后，認為仁偉果業和宗勝兩家公司實質上是農民自愿聯合入股。對其登記為公司，表明三個基本態度：首先是穩妥。“農地入股”登記為公司是法律沒有禁止的有益探索，但目前尚不完善，在先行先試、總結完善的過程中，必須穩妥，不能一哄而起，全面鋪開。其次是全國不宜開口子。土地制度是我國的一項基本制度，涉及農民生活和保障、農村穩定以及國家安全，在觸及其核心制度的改革上，目前不宜在全國普遍推廣。最后是工商企業參與土地流轉可以采取租賃的方式，農民自愿聯合“農地入股”可采取農民專業合作社的方式。

（二）助推土地流轉進程的改革思路

統籌城鄉綜合配套改革的目標，是要從根本上解決城鄉分割及發展不平衡的問題，為打破城鄉界限、實現城鄉共同繁榮發展提供基礎性保障。審視重慶市農村土地流轉基本態勢，筆者認為，在有效推進土地流轉進程應著力加大農地改革力度。

第一，通過穩定農村土地產權關系，消除產權的模糊性和不穩定性，積極推進土地流轉，使土地資源適當集中在具有生產優勢的農民手中。借以改變農村單戶經營規模小，經營所得少，雖然一些農民成為城市居民，但他們讓出的土地再次被集體經濟組織成員均分，土地經營規模依然小，土地零碎、流轉價值低，直接導致農民收入水平低的窘況。

第二，開放土地經營模式，松緩特殊經濟福利、政治權利和身份對土地的依附性，使土地單純作為一仲生產資源在市場上實現最優配置。借以改變土地經營模式呈現的較強的封閉型，而農民、土地、經濟福利、政治權利被緊緊地捆綁在一起，集體外部人很難進入其中，土地資源配置效益低的困境。

第三，培養現代農業經營人才，加強農業技術服務，提高農產品產量、質量和附加值，并對農業生產者設立技術準入“門檻”。借以改變農業技術水平低，農產品質低價低，青壯年農民普遍外出打工，留守的勞動力難以承擔提高生產技術的任務，即使在本土打工，亦難以在農業技術提高上投入足夠精力的狀況。

總之，推進土地流轉和規模經營進程中農地改革的總體思路是：變革農村土地產權制度、土地和宅基地有償收歸國家所有，農民的土地使用權和宅基地使用權屬于農民，有效期不受時間限制，可依法自由交易，農民僅代表一種職業，和戶口不再有直接關系；政府給與放棄土地的農民和集體以高出一般水平的經濟補償，并為農民提供就業、教育、醫療等方面的優惠待遇；政府出面調整農業用地，使每一塊待出售的土地都具有一定規模；對新的農業生產者設立技術準入“門檻”，加強農業科技服務；積極支持公共事業發展，提高公共服務和社會福利水平。

三、努力創造欠發達地區普適性意義的農村土地流轉新機制

重慶市創新的對欠發達地區具有普適性意義的農村土地流轉機制主要是，要緊緊圍繞加快創新農用地流轉機制，結合不同的流轉方式，突出重點，切實抓好流轉規劃布局、流轉主體培育、流轉組織體系、流轉規范管理、流轉風險化解等。

（一）創新規劃引導機制

依據既定統籌城鄉發展戰略，立足誠鄉總體規劃和城鎮化進程，按照現代農業要求，圍繞特色產業布局和重點農業項目，編制農用地流轉總體布局和規劃，把握土地流轉總量、結構和動態平衡，引導土地流轉和規模經營向優勢產業、優勢區域、優勢主體集中。

（二）創新流轉監管機制

首先是加強項目評估論證。對農村流轉土地的業主，應根據土地面積、農戶數量分級建立審查制度。建立土地流轉最低指導價和土地效益遞增機制。鄉鎮政府應對每一個流轉業主從資金實力和誠信狀況等方面進行審查，對達到較大面積、較多農戶的流轉，應提交區縣有關部門進行綜合審定，并報區縣政府備案。其次是規范簽訂流轉合同。進一步完善土地流轉規范性文本。明確流轉土地的面積、流轉的期限和起止日期、流轉土地的用途、雙方當事人的權利和義務、流轉價款及支付方式、流轉合同到期后地面附著物及相關設施的處理和違約責任等內容。委托發包方或中介服務組織流轉的，應由承包方出具土地流轉委托書。最后是加強合同監督管理。承包方提出的轉讓要求，應征得發包方同意。受讓方將承包方以轉包、出租方式流轉的土地再流轉的，必須經原承包方同意。對已流轉的土地，通過開展全面清理，補全流轉手續；對合同條款不清、標的顯失公平的合同，通過說服引導、利益平衡的辦法引導雙方簽訂新合同，并做好備案、登記和歸檔工作。

（三）創新主體多元機制

首先是農村土地流轉的受讓方可以是承包農戶、種養大戶，也可以是農業企業和組織、城市工商企業、事業法人或城鎮居民，還可以是農業生產、加工企業或者農業科研推廣單位引導其它經營主體參與流轉。其次是發展農村專業合作社。制定加塊農民專業合作社的各項支持政策。鼓勵農民以土地承包經營權進行合作生產，支持農民專業合作社承接和連片開發經營農民流轉的土地。再其次是壯大集體經濟組織。探索農村土地承包權的多種實現形式，對有一定經濟實力的集體經濟組織，可以在農民同意后，進行土地承包權股份化改造。鼓勵跨村、鎮、區縣承租土地。最后是做強農業龍頭企業。鼓勵農業龍頭企業租賃和聯結農民土地、建設標準化、規模化生產基地。

（四）探索建立土地承包權和宅基地退出機制

重慶市已有一大批在城市長期居住，并有穩定就業單位和穩定收入來源的農民，其承包地長期閑置，或流轉給他人耕種，宅基地和住房也長期空置，其土地流轉收益不僅不能得到有效保護和實現，城市也沒有為其提供城市居民的待遇，社會保障狀況令人堪憂，迫切期待出臺土地換社保、宅基地換住房等有關政策，徹底改變這種尷尬局面。農民退出土地承包經營權有兩種實現形式，即國家征用和退回原發包方（集體經濟組織或村委會）。國家征用土地，按照國家現有政策給予補償，退回原發包方，國家、集體經濟組織可給予一定的補助補償。宅基地及住房，有著較高的市場價值，通過出臺一定政策鼓勵農民退出，將能實現更高的收益，有利于土地集約利用。

第一，探索建立土地承包權退出機制。應收回的土地，集體經濟組織必須及時收回。支持和鼓勵長期外出遷入城鎮并有穩定職業的農民自愿放棄承包地；對自愿放棄承包地的農民，要結合不同類型區域，制定相應的鼓勵政策；對其中退出集體經濟組織成員資格轉為城鎮居民的，根據本地財力狀況，可給予一定的補償、補助，幫助落實其當地城鎮居民待遇和同等社會保障，但不得高于本地國家征用土地補償標準。

第二，探索宅基地退出機制。一是參照國有土地級別規定，將各區域宅基地合理確定級別參數。二是按照對應區域的土地級別參數，將農民擁有的宅基地面積折算為整個地區流通使用，不改變原有用途的土地使用期限指標。這種期權指標為原承包權人或建設用地權人所有，既作為所有人參與有關收益分配的依據，也是其以宅基地換住房的折抵價值。在沒有落戶前，其宅基地和住房可繼續用于農業經營設施或出租他人使用，收益仍歸其所有。三是接受其落戶的地方，相應增加該地農村建設用地期權面積，同時應為落戶農民提供住房和城鎮居民同等社會保障待遇等。四是其原籍所在地應該核減農村建設用地期權面積，并與高山移民相結合，與復耕相結合，承擔宅基地和住房的整理工作。五是落實退地配套政策。對于符合條件的人員同意退地，由戶口接受方，結合當地的實際，落實城鎮居民待遇，確保其有房住和同等社會保障待遇等。在房屋安置上可采取定向劃地安置、貨幣補貼、廉租房方式；在就業扶持上可參照當地農轉非人員安置標準，給予一次性轉移就業補助；在醫療、養老保險上，可實行“農戶自由選擇，比照現行政策，財政適當補貼”原則；對退地農民轉成市民后，其子女入學按城鎮居民子女同等對待，在戶籍所在地就近入學，退地農民轉成城鎮居民后，其子女亦享受義務教育階段政策；符合相關規定的退地農戶，可享受城鎮居民最低生活保障。

（五）探索地票置換城鄉土地機制

2004年12月4日，重慶在全國首家農村土地交易所正式掛牌成立，國家國土資源部副部長鹿心社在成立儀式上表示，希望其建設成為立足西南、輻射西部、面向全國的農村土地交易大市場，為重慶和全國統籌城鄉發展做出積極貢獻。

地票系指農村宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、農村公共設施和農村公益事業用地等農村集體建設用地，經過復墾并經土地管理部門嚴格驗收后產生的指標。農村土地交易所主要交易地票。交易所最具創新的運行方式是通過“地票”這一手段，把城市郊區的土地和農村的宅基地進行置換，從而擴大了城市的建設用地面積，又不減少耕地面積。當一地票交易后，持有地票的人就獲得了在主城區或者其他區縣城郊購地的權利，而政府就拿這個地票交易的錢到農村去復墾相同面積的建設用地作為耕地，并用這筆錢來補償農村建設用地的權益人。

（六）建立耕地撂荒監控機制

調查結果，重慶市全市撂荒地達53．6萬畝，占耕地的1．59%，占承包耕地的2．68%（即撂荒率），涉及農戶42．47萬戶，占農戶總數的6．24%。因此重慶及欠發達地區建立耕地撂荒監控機制勢在必行。其一是建立撂荒地監測制度。以區縣為單位建立農村承包耕地撂荒監測制度，適時監測撂荒地變動情況。其二是依法收回撂荒耕地。對超過1年期限的撂荒地，村社集體經濟組織可通過統一經營、或組織人員代耕、出租、入股等流轉方式，發展農業規模經營。對承包經營耕地（含基本農田）的單位或個人連續兩年棄耕撂荒的，原發包單位應終止承包經營合同，收回發包耕地。有針對性地進行復耕，對拒不復耕的農戶，村社可按法定程序收回，采取多種方式重新發包。其三是建立耕地撂荒懲罰機制。對于不愿耕種，又不愿委托他人代耕或拒絕流轉的農戶，造成耕地撂荒的，每年由村社集體經濟組織，視不同情況，收取一定數額的撂荒費，具體標準可由農業、土地管理部門制定。對擅自棄地撂荒達到半年以上的承包戶，取消本輪承包期內對村社集體經濟組織調整土地的權利。其四是建立撂荒地開發鼓勵機制。鼓勵有條件的農業市場主體開發利用撂荒地，在享受土地流轉各項政策的基礎上，可給予其更大比例、更大范圍的優惠。最后是優先納入退耕還林計劃。對零星、分散、偏遠、瘠薄等不便管理的耕地，可適當放寬條件，優先納入退耕還林計劃。

（七）健全矛盾調處機制

加快建立信訪調處機制，妥善解決農村土地流轉糾紛。充分發揮村民代表大會和“鄉規民約”作用，解決土地流轉糾紛。區縣和鄉鎮要建立土地流轉糾紛的領導負責制，落實專門機構、專門人員調處土地流轉糾紛。在政府統一領導下，以農業主管部門為主，會同有關部門，積極設立農村土地流轉糾紛仲裁委員會，建立仲裁庭，積極開展農村土地承包糾紛的仲裁工作。

責任編輯 李 萍

①“一圈兩翼”。一圈即1小時經濟圈： 涵蓋重慶主城9區以及潼南、合川、銅梁、大足、榮昌、永川、雙橋、璧山、江津、綦江、萬盛、南川、涪陵、長壽等共23個區縣。兩翼即渝東北翼：涵蓋萬州區和梁平、城口、豐都、墊江、忠縣、開縣、云陽、奉節、巫山、巫溪等共11個區縣；渝東南翼：涵蓋黔江區和武隆、石柱、秀山、酉陽、彭水等共6個區縣。