農民失地過程風險與結果風險的組織化矛盾

徐曉軍　張必春

摘要：征地制度設計的缺陷既損害了失地農民的權益造成失地農民潛在的生存風險，又使他們的利益訴求無法在該制度框架內實現而造成潛在的群體性事件風險，從而形成了農民失地中的過程風險與結果風險。要在治標的同時，通過制度創新，修補征地制度設計的缺陷，從源頭上消除農民失地風險。

關鍵詞：農民失地； 過程風險； 結果風險； 悖論

中圖分類號：F321.1 文獻標識碼：Ａ 文章編號：1004-0544(2009)04-0163-04

一、 制度設計缺陷：農民失地中的過程風險與結果風險

農民在失去土地的過程中，由于征地制度的缺陷侵害了他們的利益，但是在制度框架內，他們合理的利益訴求卻得不到維護，于是便出現了通過制造群體性事件暴力維權的現象，這就是農民失地的過程風險；與此同時，農民在失去土地后，喪失了生活的源泉，生活中充滿不確定的因素，在低組織化水平的情況下，面臨嚴重的生存風險，這就在客觀上造成了農民失地的結果風險。

（一）制度設計缺陷：農民失地的風險源

我國現行征地制度是建立在土地國家所有和集體所有兩種公有制基礎上，根據當時的實際形成并沿用至今，其征地補償理論和制度設計的計劃經濟體制特征明顯，雖然改革開放以來幾經修改，但制度框架沒變，存在嚴重的缺陷。

1． 征地補償金的分配嚴重不公

失地農民僅僅得到所征收土地收益的5%～10%，而政府和開發商卻分別占20%～30%和40%～50%。［1]土地作為農民最后生存保障，為農村村民賴以生存的根基和源泉，但即使農民放棄了他們生存的最后保障——土地，也得不到和他們的損失相對稱的回報，這就是目前失地農民補償制度的直接不公平之處。

2． 對所征用土地的用途不明

目前的征地分為經營性用地和公益性用地，但是只有公益性用地才能啟用國家征地權，而經營性用地必須運用市場行為進行管理，在征用時必須由市場決定價格。但是土地征用制度沒有將經營性用地和公益性用地區分開來，沒有按市場結果征用經營性用地，這在一定程度侵害了失地農民的利益。

3． 土地增值收益分配顯失公平

根據中華人民共和國《土地管理法》第四十七條規定，征用農民土地應按照被征用土地的原用途給予一次性經濟補償，這就在理論上存在重大的、先天性缺陷。因為以土地原有用途作為補償標準的參考依據，實際上排除了被征地農民參與土地增值收益分配的機會。這樣的補償實際上只體現了對土地資源屬性的補償，但對農業用地轉為非農用地后土地使用權的價值卻無法體現?？梢哉f，采用一次性貨幣安置方式將失地農民排除在土地增值收益分配之外其實就是“甩包袱”的行為，是對失地農民的不負責任。

4． 針對失地農民的社會保障幾乎為零

目前具有城鄉二元體制特征的中國社會保障制度很不完善。具體而言，與就業緊密相連的“城鎮社會保障制度”難以覆蓋到已經轉為城市戶籍的失地農民，此外，已基本實現“應保盡保”的“城市居民最低生活保障制度”也沒有向這部分失地農民張開安全保護網。同時，正在探索過程中的“農村社會保障制度”也沒能保障失地農民的生活，于是失地農民成為社會保障這張安全網的“網”外人。

可見，由于征地制度設計的缺陷，失地農民的權益受到侵害，一旦土地被征用，他們就失去了基本生存保障，淪落為“務農無地、就業無崗、社保無份”的“三無農民”，他們生活在城市邊緣，成為城市新的弱勢群體。而正是這些制度設計的缺陷，使農民因為失地過程中的不公平與失地結果權利受到損害而造成農民失地的潛在風險。

（二）農民失地的過程風險：高組織化的產物與去組織化的應對方式

農民失地過程風險的來源在于不合理的制度設計，但是卻因為農民的高度組織化而得以強化，于是便出現了通過降低失地農民組織性來降低農民失地過程風險強度的應對策略。

1． 農民的高度組織化強化失地的過程風險

農民失地過程風險的根源在于當前的土地征用制度，正是這種制度的缺陷使得他們的權益受到侵害，但是失地農民在權益被侵害后，無法找到協商機制和利益維護機制，進而對當地政府產生了嚴重不信任感，于是他們便自發地組織起來，試圖通過制造群體性事件維護自己的權益，這就是“群體性事件”頻率持續增加、規模不斷擴大的根本性原因；其次，農民放棄了他們生存的根基——土地，卻換來了極其不對等的補償，于是他們產生了巨大的心理落差，這是群體性事件發生的心理原因；最后，由于農村是熟人社會，信息的傳播快捷，任何信息可以在短時間內為所有村民共享，共同的經歷，相似的處境，廣泛的聯系使得利益受到侵害的失地農民能夠自發地、迅速地團結起來，組成失地農民維權團體來暴力抵抗政府的征地行為，這是“群體性事件”爆發的重要因素。在這些失地農民群體性事件風險得以產生的重要因素中，關鍵是失地農民的高度組織化。

2． 農民失地過程風險主要表現為群體性事件

群體性事件是指由某些社會矛盾引發，由特定群體或不定數量的人聚合臨時形成的偶合群體，以人民內部矛盾的形式，通過沒有合法依據的規模性聚集，以多數人之間的語言行為或肢體行為等為沖突的主要形式，并由此給社會造成負面影響的社會沖突類型。當前,從群體性事件的強度上看，群體性事件的數量和規模都在劇增。2005年發表的《社會藍皮書》表明，從1993年到2003年這10年間我國的群體性事件劇增6倍，已由1萬起增加到6萬起。同時參與人數也由約73萬增加到約307萬。［2]其中因征地引起的農村群體性事件，已占全部農村群體性事件的65％以上?？梢?，由征地而引起的社會沖突日趨突出，由失地農民而引發的群體性事件已成為影響當前社會穩定的重要因素。從群體性事件的烈度（即對抗程度）上看，群體性事件逐漸由單純請愿轉向方式更加激烈的暴力施壓。突出表現為失地農民往往不直接找有關部門解決而是采取較為激烈的圍堵、沖擊黨政機關，攔截車輛（包括政府車輛和施工車輛），堵塞、破壞交通要道，打砸公私財物，圍攻毆打執法人員或施工人員；此外為了制造影響，現在的群體性事件傾向于選擇在全國、省、市、區重要會議、重大節假日、重大活動等政治敏感性強的日子進行?？梢?，失地農民表達他們意愿的方式已經越來越暴力化、政治化，這無疑增加了群體性事件的危害，群體性事件的沖突烈度已經很高了。

3． 降低農民失地過程風險強度的實質是去組織化

勒龐的《烏合之眾》描述了他對于“群體”的恐懼，當人聚集成“群體”時，會產生摧毀性的力量，狂暴得無可抵擋，并且他們還特別有理想，決不計較私利。［3]就失地農民而言，一群失地農民聚集起來的合力也遠遠超過單個失地農民力量的機械相加。但是西方經典社會學家韋伯認為：行動者都是理性，或是工具合理性或是價值合理性，類似于經濟學中的“理性人”假設。打個比方說：失地農民就個體像一個個互有排異反應的細胞一樣，稍微催化一下就能開始相互排斥，只要你選對催化劑。在實踐中，這個催化劑就是利益，利益的誘導是破壞失地農民一致性行動的良好策略。

（三）農民失地的結果風險：低組織化的產物與再組織化的應對策略

農民失地的結果風險，同樣是制度設計的缺陷引發的，但卻是因為失地農民的低度組織性而得到加強，在實踐中，普遍采用再組織化的方式降低農民失地的結果風險水平。

1． 低度組織化強化農民失地的結果風險

農民失地的結果風險主要指的是生存風險，提到生存風險我們不可避免地要談到土地，談到土地補償安置費，但是這只是失地農民生存風險的來源。真正使得農民失地結果風險加劇，甚至演變成危機的卻是失地農民的低度組織化。

2． 農民失地結果風險主要表現為生存危機

由于組織性程度比較低，失地農民不能在社區內進行資源整合，不能集中集體的力量進行重點項目投資，重點領域建設，不能使得自己的土地安置補償費增值，在用光了土地安置補償費后，便成了“三無”人員，他們沒有土地、沒有工作、沒有固定收入，生活困難，從而陷入生存危機。其中主要的生存危機表現在再就業困難、隱形失業或不充分就業、就業轉失業率過高和社會保障缺乏等方面。

首先，是再就業安置困難，表現在失地農民無業問題嚴重，失地農民大多數文化水平低、以種植業為主，失地后，沒有工作經驗和技能或者年齡偏大的失地農民根本找不到工作，只能處于坐吃山空的狀態，未來的生活極不穩定。據調查,截止到2003年7月底，杭州市江干區42233名失地農民中，勞動年齡段內（男16-60歲，女16-50歲）的有24477人，其中目前暫無業和處于失業狀態的有8309人，勞動年齡內的失業率高達34%。［4]

其次,是隱形失業或不充分就業現象極為普遍，典型調查資料顯示，北京朝陽區LGY鄉已就業的4693人中，從事綠化、衛生保潔、治安聯防工作的有1819人，約占全部已就業人員的四成，遠超過當地的實際需要，只能兩人共崗或多人共崗，不充分就業現象比較顯著。［5]

再次，就業轉失業率較高，目前的各種就業安置方式，在短期內可以保證大部分失地農民實現就業，但是安置的工作往往為保安、保潔、保綠等工作，這些工作往往是不穩定的，收入也是不確定的，一旦征地單位或原集體經濟組織自身難以為繼，這批過去已實現“招工安置”或“就業安置”的失地農民大多被裁減或失業回村，造成較高的就業轉失業率。

最后,是最低生活保障制度缺位，農民的基本生活不能得到保證，沒有可持續發展的依靠。雖然部分農民失去土地后，由農業戶口變為非農業戶口，但是他們不能享受“城鎮社會保障制度”和“城市居民最低生活保障制度”，同樣他們也不能享受正在探索過程中的“農村社會保障制度”，失地農民的社會保障實際處于真空狀態。

3． 降低農民失地結果風險實質是失地農民的再組織化

面對農民失地的結果風險，為了降低失地農民生存風險的強度，無論是政府機關、研究機構，還是失地農民自身，都從各個方面展開了積極的探索，并且在制度上有了一定的創新，在實踐上有了新的嘗試。

從制度層面看，2008年九三學社的兩會提案認為發展集體經濟可以解決失地農民的就業生活問題，并且為今后農村社會向城市社區轉變過渡創造條件；［6]蘇州大學政治與公共管理學院葉軍認為目前我國農村應該采取社區照顧模式解決農民養老，尤其是失地農民養老的問題；［7]華中師范大學徐勇教授認為進入現代化過程之后，傳統農村社區迅速解體，要通過推進農村社區建設，建構公共服務和社區自我服務相互補償的新型平臺，推動社會主義新農村建設。［8]從實踐層面看，目前全國很多省市都在農村推行社區股份合作制改革。通過改革，農民和股份合作社結成了利益共同體，他們可以享受資產的保值增值，確保分紅，達到可持續發展的目的。此外，一些地方的失地農民還自發地聯合起來組成合作經濟組織，共同抵抗風險，參與市場競爭。如重慶8位失地農民聯合起來，組建起八聯食用菌有限公司，他們制定統一生產標準，共享統一銷售網絡，現在他們已經占據了重慶主城區的食用菌市場。［9]

可見，無論是在制度層面，還是在實踐層面，無論是發展集體經濟，推行社區照顧養老，還是推進農村社區建設，無論是社區股份合作制改革，還是農民合作經濟組織，這些措施和策略的核心思想都是將失地農民再組織起來，共同應對潛在的生存風險。具體而言，政府通過政策引導，讓失地農民結成互助組織，共同抵抗風險，或者是失地農民自發的聯合起來進行商業活動，參與市場競爭?？梢?，目前主要是通過再組織化的方式降低農民失地結果風險的強度。

二、 組織化視野下農民失地風險的悖論

從單一的風險管理視角看，目前的風險管理都是合理的。比如農民失地的過程風險反應出農民的組織性太高了，于是便通過降低失地農民的組織性來降低過程風險的強度；農民失地的結果風險認為失地農民的組織性太低了，于是便通過提高失地農民的組織性來降低結果風險的強度。但是如果從整體風險管理的視角就可以發現，兩種單一的風險管理之間存在三種悖論。

（一）農民失地風險強化機制中的組織化高低悖論

就農民失地的過程風險而言，失地農民的高組織性強化了這種風險，也就是說，從解決農民失地過程風險的角度看，失地農民的組織性過高，反而加劇了失地農民的過程風險。因為在失地農民自身的合法訴求在制度的框架內得不到解決的情況下，高度的組織性會讓失地農民迅速組織起來，他們通過制造群體性事件引起媒體的注意，暴力抗擊政府征地?？梢?，從群體性事件的演變過程來看，農民的組織化程度太高了。

同樣，失地農民的低組織性也強化了失地農民的結果風險，也就是說，從解決農民失地結果風險來看，失地農民的組織性太低，進而加劇了農民失地的結果風險。因為失地農民的低度組織性使得他們不能組織起來，整合社區各種資源，展開重點建設，進行理性投資；他們也不能通過組織化充分合作，開展互助式的生產生活，通過結群共同應對生活中的不確定因素，以降低生存風險，并由此演變成農民失地的結果風險。也就說，從農民失地結果風險的演變機制來看，失地農民的組織化太低了。那么，目前失地農民的組織性究竟太高還是太低，這是農民失地中的悖論之一。

（二）降低農民失地風險策略中的去組織化與再組織化悖論

在這里，失地農民的組織化方向問題成了一面“雙刃劍”，如果將失地農民再組織化則會增強農民失地過程風險強度——群體性事件激增或者群體性事件規模更大；如果將失地農民去組織化則可能增強失地農民等弱勢群體的結果風險的強度——生活水平更低或生存風險更大。那么我們不禁要問：在實踐中該如何引導失地農民的組織化過程呢，究竟是降低失地農民的組織性還是提高失地農民的組織性？這是農民失地中的組織化悖論之二（示意圖如下）。

組織化視野下農民失地風險悖論的示意圖

（三）單一風險管理的合理性與總體風險管理的非合理性悖論

從單一風險（過程風險或結果風險）管理的視角看，它們對失地農民組織化方向的訴求是完全合理的；但是從總體風險管理來看，通過調節失地農民的組織性來應對農民的失地風險是非理性的。

但是，如果我們從總體風險管理的視角，就能看到通過調節組織性來降低農民失地風險的不合理性。因為無論提高或者降低失地農民的組織性，農民失地的過程風險和結果風險都是一個此消彼長的過程，也就是說通過調節失地農民的組織性，無法同時降低農民失地的過程風險和結果風險，只能在降低其中一種風險強度的同時，增加另一種風險的強度。所以說，通過調節農民失地的組織性降低農民失地的風險是非理性的?？梢姡瑥膯我伙L險管理的視角看，通過調節失地農民的組織性來緩解農民失地的過程風險或者結果風險是完全合理的；但是如果從整體風險管理角度看，調節農民的組織性是不合理的，因為它在緩解了失地農民一種風險的同時必然加劇另一種風險。

三、 農民失地風險的應對：降低風險強度和制度創新

從以上提出的三個悖論可以看出，在應對農民失地風險的過程中，我們必須實現“兩個跳出”：一是要“跳出”單一的風險管理視角，因為過程風險和結果風險是一個此消彼長的過程，不可能通過單一的風險管理達到根治農民失地風險的目的；二是要“跳出”組織化的視角，因為組織化是一把“雙刃劍”，采用組織化的方式應對農民失地風險必然使得其中的一種風險急劇增加，這就要求我們從農民失地風險源——制度設計上做文章，從源頭治理農民失地風險。

（一）多項措施并舉，從總體上降低農民失地風險的強度

1． 提高農民失地風險預警和處置能力，降低農民失地過程風險的強度

群體性事件的發生一般要經過醞釀、集結、行動、解散四個階段，因此，我們可以抓住事物發展變化的規律，進行事前干預，事前控制。首先，要強化教育疏導，在群體性事件的醞釀階段，果斷介入，引導失地農民在制度的框架內解決矛盾；其次，應該強化預警能力，在群體性事件的醞釀和集結階段，加強情報的收集工作，提前干預，盡早準備；最后，當群體性事件爆發時，要采取果斷措施，將為首者和主要鬧事者強行帶離現場，以平息騷亂，盡快恢復社會秩序。如此便能在群體性事件爆發的任何階段降低農民失地過程風險的強度。

2． 構建失地農民安全網，降低農民失地結果風險的強度

第一，建立失地農民最低生活保障制度。該制度建設的資金來源主要是失地農民的專項社會保障基金，由民政部門管理。其對象是所有失地農民，尤其以達到法定退休年齡的老年失地農民為主。最低生活保障水平可根據當地經濟發展水平而定，但不能低于農村居民最低生活保障水平。第二，建立失地農民的養老保險制度。其對象是達到法定勞動年齡的失地勞動者，特別是那些沒有參加任何形式養老保障的勞動者，對于已經在城鎮務工經商并參加城鎮社會養老保險的失地農民，可以一次性預繳若干年的養老保險費或給予一次性補助等方式解決，資金來源主要是失地農民社會保障基金。第三，建立失地農民的醫療保障制度。依托新型農村合作醫療保障制度，逐步建立由政府組織和引導農民自愿參加，確保失地農民從中切實受益。政府應從土地補償費中為每位失地農民繳納部分參保資金（失地農民再自籌部分，國家轉移支付部分），通過合作醫療、統籌醫療等形式，建立醫療保險、醫療救助制度，幫助失地農民解決看病難、住院難的問題。第四，建立失地農民的就業保障機制。為了保證失地農民的充分就業，必須建立失地農民的就業保障機制。首先，在農民土地被依法征收時，當地政府部門要盡可能地為被征地農民提供就業機會，如在招工、組織勞務輸出時優先考慮；其次，加強對失地農民的職業培訓和就業指導，以提高失地農民的素質與技能，增加就業機會；再次，制定積極的信貸政策，鼓勵失地農民自主創業、自主擇業。

（二）通過制度創新，完善土地征用制度，消除農民失地的風險源

首先，要把經營性用地和公益性用地分開，縮小政府征地范圍。因為公益性用地可以啟動國家征地權，而經營性項目用地不能夠啟動國家征地權，通過將經營性用地和公益性用地分開，就可以縮小政府征地范圍，避免所有的建設用地都用公益性用地的名義征用，進而避免由政府來承擔失地農民的生活保障，減輕政府負擔，同時也可以在一定程度上減少失地農民的數量。

其次，要引入市場機制，提高征地補償標準?，F行法律規定的征地補償費，是按照土地原用途的年產值倍數來測算的，沒有體現土地的潛在收益和利用價值，沒有體現土地的市場供需狀況，不符合市場經濟規律。所以，在土地征用過程中，要引入市場機制，提高公益性用地補償標準，按市場價格征用經營性用地。

再次，要讓失地農民分享土地增值的收益。也就是說要改變一次性貨幣補償的方式，要在失地農民足額領到失地補償金的同時，還可以分享到土地非農化的增值收益。具體的做法可以參照浙江省金華市的做法，該市內所有符合條件的失地農民，在足額領取失地補償金之外，市政府還要為每人繳納1.8萬元的養老金，集中存儲在“失地農民基本生活保障基金”的專門賬戶內。這樣參保后的失地農民男滿60周歲、女滿55周歲的，按每人繳費的高低按月相應發給220元、180元、140元、105元養老金，個人未繳費的，按每月50元發給。［10]如此便能讓失地農民享受土地的增值收益，較好地解決了失地農民的后顧之憂。

總之，我們運用整體風險管理思想，既要通過提高對群體性事件的預警和處置能力，加快失地農民社會保障建設，降低農民失地的過程風險和結果風險，又要改革土地征用制度，從源頭上治理農民失地風險（包括過程風險和結果風險）。一些地方的成功經驗已經證明，失地農民的權益是完全可以維護的，只要各級政府與社會各界都能從廣大失地農民的利益出發，結合本地實際情況，多方動員，多渠道保障，農民失地的風險就一定能夠有效的解決。

參考文獻：

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責任編輯 劉鳳剛