基層政府“征地”行為與城市安全

[摘要]中國改革開放的30年是隨著城市化、市場化、全球化而展開的，特別是城市化進程已經成為我國經濟、社會結構轉變的最大推動力。基層政府在城市化進程中扮演了最重要的角色，發揮著獨特的功能。征地是實現城市化的必要環節。基層政府是征地過程的實施主體，本文以位于上海西郊的W鎮為研究對象，通過時基層政府在征地過程中的具體行為分析，來認識在新的環境中，基層政府的行動動機以及為了實現目標而采取的行動。

[關鍵詞]征地；基層政府；角色扮演；城市安全

[中圖分類號]F290 [文獻標識碼]A [文章編號]1671-8372(2009)01-0001-08

一、問題的提出

進入21世紀之后，隨著城市化進程步伐的加快，我國城鄉關系已經達到了一個臨界點：長期存在的二元城鄉格局，已經開始成為束縛經濟社會發展的一個重要因素。要實現經濟、社會的可持續發展，就必須大力推進城市化進程，將中國由一個絕大部分居民居住和生活在農村的社會轉變成為一個絕大部分居民居住和生活在城市的社會；這個過程將會在今后的20-30年的時間內完成。也就是說，我們現在正處于快速城市化的前夜。所以城市化是社會發展和歷史發展的必然趨勢。

回顧改革開放以來我國的城市化進程，我們既看到了城市建設日新月異、社會經濟迅速發展、人均收入不斷提高、城鄉交流日益頻繁……同時，我們也看到在這一歷史性的進程中，伴隨城市化進程所出現的大批失地農民離開土地向城市流動所形成的犯罪率上升等社會矛盾的凸顯。特別是出現大量農用地轉變為城市建設用地的過程中所出現的各種問題。按照我國現有的土地制度來看，要實現土地性質的轉變，必須通過行政權力干預農民集體所有財產權、國家征用集體所有土地轉變為國有土地的方式實現，即通常所說的“征地”過程來完成。

征地是農村城市化和農民市民化的中心環節，也是推進城市化的關鍵環節。大量研究表明，在我國各地的征地過程中都出現了一系列衍生性問題，比如失地農民群體、土地增值收益的分享、各種利益的分配、相關制度的規定及執行等等。由于我國的城市化過程主要是由政府主導和推動的，因此征地過程中出現的這些衍生性問題在一定程度上已經成為農民和政府矛盾沖突的起因。

要找到解決這些難題的辦法，首先要知道問題產生的根源，特別是必須了解征地工作的直接執行者一基層政府在此過程中的具體行為，他們實際采取了怎樣的行動來推進征地的進程?在征地過程中基層政府和農民之間是一種什么關系?基層政府具體扮演了怎樣的角色、發揮了哪些職能?這些現實的行動與角色對討論如何更好地推進征地過程、推進城市化有什么意義?

在已有的一些研究中，有的學者認為我國的基層政府在向市場經濟轉型后扮演的是一種“謀利型政權經營者”的角色，那么在如今步入21世紀后的今天，特別是在十六大以后黨中央陸續提出“構建社會主義和諧社會”、解決“三農問題”以及大力推進“社會主義新農村建設”等思想和相關要求的背景下，基層政府在執行征地工作和推進城市化進程中到底扮演了什么角色，是否較以往發生了變化?如果發生了變化，發生了哪些變化?究竟是什么因素導致了這些變化?

帶著這些問題，我們深入到一個已有一定城市化基礎并且還在快速推進城市化的上海市郊鄉鎮，調查這樣一個走在城市化前沿的地區的征地行為，分析基層政府在與當地農民的互動中采取的實際行動，進而試圖回答上面提出的問題。

二、國內關于征地的研究

關于我國城市化中的征地問題，已經成為近年來社會關注的熱點問題。在學術界，經濟學、社會學、政治學等不同學科的學者對此作過很多相關研究，主要集中于三個方面：

(一)失地農民問題

首先是關于失地農民的安置問題，主要關注于目前失地農民的現實補償方式、補償標準及其合理性，農民的就業安置、養老安置和住房安置等問題，并提出各種合理補償和安置失地農民的措施。其次是失地農民的利益缺失和保護問題。失地農民的弱勢地位和利益受損已經成了目前比較普遍的現象，不同地區的案例被拿來作為討論的對象，學者們探討其形成的原因，一個較為普遍的觀點認為失地農民是征地過程中的弱勢群體，他們得到的補償遠遠低于土地增值所帶來的收益，他們不僅沒有充分享受城市化帶來的社會福利，更是常常連基本的土地補償都受到侵占。學者們還根據各地的實際情況提出各種保障失地農民利益的具體措施，諸如完善社會保險機制和就業機制、以土地換保障的思路等。第三是關于失地農民維權上訪行為的研究。由于失地農民的利益受到損害，所以全國各地都有相當數量的失地農民上訪，維護自己應得的利益，并因此和政府部門發生沖突。相關研究有的描述了上訪的現狀、基本情況，有的討論了上訪的類型、原因，有的深入某個個案分析農民的行動如何組織以及如何達成目標。有的給出了解決辦法、對策等。第四是關于失地農民市民化的問題。主要集中在市民化的表現與實現途徑、農民的角色轉型與適應、制約農民市民化的因素以及相關的對策研究。

(二)征地制度問題

關于征地制度的討論，主要是征地制度改革。面對目前在征地實踐中出現的種種問題，很多研究者對征地制度本身作了深刻的思考和反省，討論了目前我國的征地制度中存在的問題，例如，公共利益界定不清、政府濫用征地權、征地補償金的標準和分配不合理、征地程序不健全等。特別是對政府征地權、農用土地的產權和收益權的討論，正是由于目前我國對這些權利的界定沒有明確的規定，所以導致在土地征用過程中出現很多不規范甚至是違法的操作，政府和農民之間矛盾沖突嚴重。針對這些問題和不足，還有很多學者提出了征地制度改革的建議，有的借鑒國外的經驗，有的則針對國內的實際情況，從多學科角度提出了各種完善征地制度的對策，對征地制度進行創新。

(三)政府行為問題

目前關于征地中政府行為的討論大部分都集中在政府行為的不規范問題上。研究者在討論這些問題時使用頻率很高的幾個詞是：“失范”甚至是“違法”、“尋租”、“博弈”、“暴力”等。全國各地都有因政府征地行為不規范而引起的農民上訪或沖突事件，所以有的學者從經濟學的角度分析政府的征地行為及其動機，有的從中央政府與地方政府的相互關系(委托一代理理論)角度分析政府行為失范的原因，還有的用博弈理論分析政府行為的策略等等。除了對政府征地行為本身的研究外，還討論了如何規范政府行為的對策。

回顧以往的研究，雖然就征地問題的討論有很多，其中有不少也是針對基層政府，但仍有所不足，比如局限于討論由計劃經濟向市場經濟轉型初期的時代背景下的政府行動，較多關注于政府或農民的單方面行動而忽略其互動的過程，關注于基層政府對農民利益的損害和侵占而忽略對農民利益的維護的行為，簡單地把基層政府看作是國家權力代理人而與農民形成二元對立的關系等等。

三、研究對象的選擇

本研究把調查地點定為上海市郊的W鎮，主要研究W鎮的政府及其官員和相關工作人員在推進征地、建設工業區以及由征地引起的拆遷過程中的行為，并且結合當地農民對征地的態度和在此過程中的應對行動，以此來討論基層政府的行動及角色扮演。之所以選擇w鎮是因為：第一，上海市郊的城市化在全國來講處于比較領先的水平，而且近幾年來由于工業區的紛紛建立，使征地的速度進一步加快，把W鎮作為研究對象能比較集中地反映征地中出現的問題。第二，上海的開放性和現代化程度都比較高，所以上海市郊的農民在獲取信息、應用資源和行動能力方面具有較高的水平，在征地中為了維護自己的權益而與政府發生的互動更集中、更頻繁。第三，由于上海在全國各城市中的地位使上級政府對其地方政府及基層政府的要求和關注程度更高，這就使基層政府在行政過程中的行動受到一定影響，從W鎮的實證研究中可以體現出基層政府在新的制度環境和社會環境下的角色扮演。

W鎮位于上海市西北部，北與江蘇太倉接壤，南臨安亭國際汽車城。鹽鐵、練祁兩大河流交匯鎮中；204國道、外青松、嘉松、寶錢等公路縱橫境內，驅車數分鐘即可駛上A12、A30高速公路，交通發達，是上海西北地區的水陸樞紐。

W鎮在南宋時即形成集鎮，是一個歷史悠久、人杰地靈的文化古鎮。在W鎮內有多處古跡，吳興寺、清竹園、Q家宗祠聞名遐邇。

全鎮占地50.92平方公里，其中耕地3166公頃，共有20個村380個村民組。自2002年起，為響應中央“三集中”的政策，w鎮開始大力開發工業區。目前共有3個工業區在建設開發中，已開發的土地面積為1186.4公頃，截止到2006年底，已入駐的企業有400多家(其中外商投資企業200多家)。

進入新世紀，w鎮的工業化和城市化發展吸引了來自全國各地的人口來此地務工、承包農地或經商，外來人口已成為w鎮十分重要的成員。此外，還可以看到，w鎮60歲以上的老人也占了相當大的比重，說明該地區的老齡化程度比較高，所以對于當地農民家庭來說養老是一個比較大的負擔。

近年來，w鎮大力發展現代工業，不僅推動了當地的經濟發展，也促進了城市化的進程，加快了農民在職業上向非農的轉變。由表2中從業人員的就業結構來看，從事農業勞動的人口比重已降到一個較低的水平，農業戶口的人數也不到全鎮人口的1/4，這幾年城市化的成效可見一斑。

W鎮2006年的國內生產總值為17.64億元，比上年增長26.9％，其中農業的增幅為-3.3％，第二產業和第三產業的增長幅度均大于27％，這充分說明了非農產業在w鎮的發展不僅在速度上非常快，而且在經濟產值上體現出巨大的增長量。而作為傳統經濟產業的農業，其產值有所減少，是因為在推進城市化的過程中，建設工業開發區，征用了大量農業用地，使耕地面積、農業從業人員的數量均有所減少，

w鎮是上海市15個“宅基地置換”試點鎮之一，自2005年起就有拆遷農民從原來農村散居宅基地上搬遷至集中居住的現代化小區——W新苑。為了節約土地，提高土地的利用率，實現“農民居住向城鎮集中”的目標。這些居民住房以多層單元式為主。截至2006年底，已置換的家庭總數共1295戶，舊房面積共30萬平方米，置換后的新房面積共34.46萬平方米，計2684套。

本研究采用了社會學的文獻研究和實證研究相結合的方法，主要以上海市西郊的w鎮為調查基地，通過文獻資料的收集、對有關人員的深入訪談以及參與式的實地觀察，獲得相關實證資料，并結合有關社會學理論對這些材料進行分析。本次調查始于2006年6月，共收集個案14個，筆者通過“目的性抽樣”的方法分別在政府工作人員群體和農民群體中抽取一定數量的樣本，選擇具有一定代表性的人物分別從不同的方面了解本研究所關注的問題，以求獲得對城市化過程中征地、拆遷事件較為全面的了解。其中政府工作人員分別是來自規劃、土地開發、勞動保障、信訪和綜合治理幾個部門。他們在征地過程中承擔不同的職責。農民則是抽取了20世紀90年代征地的、近幾年征地的以及土地僅僅被流轉而沒有被征用的三類人群，他們中有的已經退休，有的在工廠或機關里上班，有的則是個體經營者，從事各種不同的職業。

在被調查的農民中，年齡主要集中于40～50歲，這是因為年紀較輕的人一般都能找到較為滿意的非農工作，因此征地對他們的影響較小，導致他們對征地相關政策的關心程度較低。

四、基層政府在征地中的行為分析

(一)征地政策不公開、信息不透明

在訪談中，農民們普遍表示對相關征地政策、補償標準等都沒有明確的認識，對政府很多做法的依據不了解，只是被動地接受政府部門的安排，缺乏對相關信息的掌握。

農民所了解的基本上只是一些和自身利益直接相關的信息，比如：村里的土地被征用了，以后不種地了，自己可以拿到多少補償金。是否可以解決鎮保，老人退休后一個月拿多少錢等等。至于他們的土地是被誰征用的，被征用后是什么性質、作什么用途，各項補償標準的細節等都沒有明確的掌握。有的人甚至連“鎮保”究竟是怎么回事都不是十分清楚，常常與以往的貨幣安置和就業安置相混淆，有的只知道土地征用了自己可以拿多少錢，還會擔心“鎮保”是否是政府的短期行為。

農民由于在拆遷、征地過程中沒有獲得足夠的信息，對某些政策和操作過程缺乏足夠的了解，同時又由于各鎮、各地所實行的政策并不完全相同，導致不同地區的農民所得到的補償有所區別，這種種原因就導致了部分農民對政府的不滿和懷疑，認為政府是不敢、不能把信息公布出來，是因為他們內部有問題，懷疑政府腐敗、侵占老百姓利益，懷疑政府官員利用征地中飽私囊等等。

《土地管理法》中規定征地程序必須實行“兩公告，一登記”，即“實施征地方案公告、補償安置方案協調和公告，地上物財產統一登記”，征地補償方案應公告征地補償費標準、農業人口安置辦法和提出異議的期限等。兩個方案由被征地所在鄉(鎮)、村予以公告。并聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見。

在調查中發現，w鎮在這方面還存在很多問題。比如雖然能在政府網站上找到征地補償安置的公告，但公告上只有該地塊的面積和位置，指出了補償標準的依據是某規定或某文件，并沒有明確地寫清楚補償的標準，也就是說如果要查到具體的補償標準的話還必須先找到這些規定和文件。僅僅通過網絡查找，看到的文件還不太全面。那么對于公眾來說，即使看到了這些公告，還是不能直截了當地獲取相關的信鼠。因此公告的效果也要打上折扣。再比如按照“兩公告，一登記”的要求，征地方案和補償安置方案都必須在鄉(鎮)和村的范圍內予以公告。但農民反映他們并沒見過相關的公告，對政府在信息公開方面的工作十分不滿。

農民可能確實不能完全理解征地制度的意義，但不能因此而剝奪農民的知情權，農民有了解的權利，更有以此對政府行為進行監督的權利，更何況征地制度中的有關規定還是和農民切身利益直接相關的，農民當然有更強烈的愿望了解自己有哪些應得的利益，從而維護這些利益。作為公共利益代表者的基層政府，在面對這些現實困難時，應該做的不僅是公開這些征地制度，更要做好答疑、解釋的工作，讓農民理解政策的規定、理解自己的應得利益、理解哪些是合理的要求哪些是不合理的要求，在充分理解的基礎上支持政府的工作，雙方形成了良性互動和通暢的溝通，才能減少誤解、減緩矛盾，政府的工作才能更順利地進行。農民知情權的保障不僅是指獲悉政策的規定，更要有對政策的正確解釋和配合執行。

但現實中政府卻利用自己信息發布者的身份，有選擇地發布有關信息，可以讓公眾知道的就公布出來，比如鎮保的對象、金額、發放的方法等；而不可以讓公眾知道的則隱藏起來，比如土地的批租價格、土地的補償標準等，從而利用信息的嚴重不對稱來獲取自己在博弈中的有利地位，為追求自身利益創造巨大的空間。

在調查中我們還發現政府在征地、拆遷的操作過程中存在很多不規范的舉動，但這些不規范的行為對那些不了解過程、不了解規定的農民來說根本無從知曉，進而根本無法實行對政府行為的監督。政府利用信息的不透明和不對稱為自己的不規范行為留有余地，也為政府“尋租”創造了空間。比如當前很多國有土地仍然是通過協議或劃撥的形式出讓，全國城鎮有償出讓的土地中，以招標、拍賣等方式出讓的僅占5％，其他高達95％是協議出讓。在w鎮，工業區的土地幾乎全部是通過協議出讓的，即土地價格的形成不經過公開拍賣和市場競爭，而僅僅通過企業和政府部門的內部協商來決定，這樣的操作使企業和政府之間有暗箱操作的空間和嫌疑，極有可能雙方達成互利共贏、實現政府部門和官員的權力尋租，而損害土地使用者一農民的利益。大量土地出讓的非市場化，還使行政價格與實際市場價格之間形成巨額差價。企業間的不公平競爭和操作過程的不透明醞釀了許多“尋租”的機會，這當中的利潤空間便可想而知。

另一方面，基層政府并沒有完全壟斷信息。它們在網上有公布征地補償方案，有列出補償的依據文件和標準，在鎮里也會有相關的文件，如果農民有異議，可以讓他們看那些文件，所以即使上級部門來檢查，也抓不到多大的把柄，他們可以稱自己是“政務公開”的，只是程度的問題。老百姓如果想要了解，也是可以獲得信息的，只是過程比較復雜。

韋伯定義的目的合理的行動，是把對外界對象以及他人行為的期待作為達到目的的手段，并以最為有效的途徑達到目的和取得成效。它表現為：以對行動的目的、手段和結果的思考作為取向，不斷地對各種可能的目的，與實現目的的相應手段、措施以及行動的結果進行理智上的權衡。在目的合理的行動那里。目標是可變的，而把主要精力集中在對有效手段的選擇上。

w鎮政府這種不公開征地政策、有選擇地發布信息的行動，符合韋伯所定義的目的合理的行動。其行動的動力來自于政府自身利益的實現：通過壟斷信息，獲取在與農民博弈中的優勢地位，也獲取在與企業談判中的利潤空間。利用信息的不對稱，可以在必要的時候任意援引制度證明自己某些行動的合法性；讓農民不了解有關制度和政策、缺乏對有關信息的判斷，減弱農民的行動能力，使農民無法對征地的過程及其相關工作人員的行為進行監督，從而在博弈中占優；還可以使土地征用和出讓的過程中出現大量“尋租”的機會，直接實現其部門的經濟利益。w鎮政府行動的選擇一方面是站在自身利益的立場上，另一方面也是基于具體情境的理性選擇，利用自身的資源和優勢，根據其行動對象的情況而采取有效的手段，最終實現政府自身利益最大化。

這里可以總結出政府的實際行動策略：因上級政府的要求和關注，基層政府不得不公開政務；利用行政權力壟斷信息，有選擇地公布征地制度和政策，造成信息不對稱，獲得博弈中的優勢地位，減少公眾的監督，創造“尋租”機會，從中牟利。

(二)利用制度漏洞，保留個別村隊不撤制

w鎮的補償金分配制度是這樣規定的：青苗補償費、地上附著物補償費直接發放給農民；勞動力安置費由鎮里按人頭直接上繳到鎮社保基金，等農民到了退休年齡之后按月領取；土地補償費中30％直接發給農民，40％留在村集體發展村級經濟，另外30％留在鎮里發展鎮農用事業。同時，上海市有關政策規定：當村集體人均耕地面積不足0.0133平方千米的時候。可以撤村，對集體資產進行分配。也就是說在制度上出現了這樣一個漏洞：只要一個村保留一定數量的耕地面積，這個村就應該仍然保留村制，其集體資產不得處置和分配。同樣的，該村依法取得的土地補償費留在村里和鎮里的部分也應該繼續留在村里和鎮里，而不分配到農民頭上。

按照這樣的政策規定，w鎮的被征地農民在征地后可以直接拿到手的補償費有：青苗費、地上附著物補償費和30％的土地補償費，約5000元/畝；另外的8400元/畝仍然留在鎮里和村里。在如今的w鎮，原先的村辦企業絕大部分已改制為私營企業，因此所謂的村級經濟已經很少。一旦土地被征用之后，特別是那些宅基地置換的村莊，村民都集體搬到集中的居民小區，成了“市民”，已經沒有了村的組織和形態，也就談不上發展村級經濟和公用事業。那么這筆留在村里和鎮里的補償金沒有了實質的用處，它就成了政府可自由支配的經費。而且根據w鎮負責土地開發工作的負責人介紹：“補償金的30％直接給到農民手里，另外的70％，雖然分了40％到村里和30％到鎮里，但實際上都是留在鎮里的，作為農用基金使用，整個鎮的范圍內統籌管理的。”(選自ZJM的訪談材料)這樣的話其實就變成土地補償費的70％全部由鎮財政支配和使用。以全鎮3個工業區中的w鎮工業區為例，總面積4.92平方千米(約合7379畝)，政府可自由支配的土地補償費達到6198萬元。

那么w鎮政府有沒有抓住機會利用這個制度漏洞，為謀取政府自身利益而行動呢?

據農民們反映，政府在處理征地村落和范圍的時候很有“技術性”。政府在拆遷的時候會把同一個村的生產隊故意留一、兩個下來，保留個別村隊不撤制，這樣就有正當的理由保留這筆土地補償費，從而實現經濟上的利益。至于以后真的撤隊時，可能已經是下一屆政府的事。如此行動，當屆地方政府就可以正當、合法地使用這筆土地補償金，從而實現政府自身利益的最大化。

基層政府把土地征而不用的現象在很多報道和研究中都有討論，究竟是出于什么動機?恐怕還是和其中巨大的利益空間有密切的關系。

政府官員的所謂土地備案、事先征用，一方面是為了土地開發投資的便利，但不可否認，征地可以給基層政府帶來巨大的經濟收益，所以政府有足夠的動力在沒有得到征地指標的時候就先把土地從農民手里收上來，作為工業區的備用地儲備在那里。對基層政府來說，它們擁有征地的行政權力，并且通過建立工業區的方式把農用土地變成建設用地，然后再次利用行政權力把土地批租給投資商。在這個土地征用、批租的過程中，土地流轉、征用是一筆投資，建設成工業區之后把土地批租給投資商就能獲得比初期投資大得多的收益，還可以運用一些技術性手段創造一筆收益。表面上看征地補償金是政府的支出。但這筆錢本來是鎮財政的范疇，不能自由支配，只有當它有了使用的名頭之后政府部門才能拿來使用。而征地補償就提供了這樣一種使用的理由，把資金從一個限制的賬戶劃入了自由使用的賬戶，這筆資金就等于是增長的收益。所以基層政府獲得的不僅有土地增值帶來的經濟利益，還有部分征地制度本身的漏洞造成的利益空間。

這就解釋了為什么w鎮政府會有那么大的熱情大規模地征用農民土地，采用“土地備案”的方式在還沒有投資項目、沒有得到上級土地部門用地指標的情況下事先征用土地，然后逐步開發，甚至出現土地拋荒的現象仍不停止繼續征地的腳步；同時充分利用制度給予的空間，保留部分村隊不撤制，使之仍然保持行政村的存在。以此合法、合理地占用部分土地補償金。

可以說這種做法具有短期性的特點。一方面，土地征而不用不僅導致土地資源的浪費，這些拋荒的土地既不能發揮農用地的功能生產農作物，也不能發揮建設用地的作用進行工業生，而且會對政府的行政活動和社會管理工作帶來負面的影響。資源的浪費對社會來講導致發展潛力的缺乏，而土地征而不用的現象老百姓看在眼里，難免對政府產生不滿的情緒，懷疑政府的動機，造成與政府的矛盾。另一方面，通過保留村隊來占用土地補償費的辦法只能是一個短期行為，一旦整個村的土地全部征用、村制被撤銷以后，政府必須把這筆補償費退還給農民，到時這筆費用就成了一筆不小的負擔，影響政府對社會進行管理的效果。

盡管這個短期行為有很多負面的影響，而且政府官員也認識到“這樣做在操作上有一些問題”，但基層政府還是會去做，原因就在于這樣的行動手段符合目的合理性，符合收益大于風險的判斷標準。w鎮政府是一個理性的行動者，它在完成發展地方經濟目標的同時，也致力于實現政府自身的利益，獲取一定數量自由支配的資金。它在行動之前必然先判斷自己所處的環境、收益和成本即行動所面臨的風險。在這里，w鎮政府自己的地位是基層政府，掌握一定行政資源和權力，熟悉各項規章制度及其漏洞；其行動對象是被征地農民，相對處于弱勢地位。沒有充分的信息、沒有足夠的權力。如果采取一定行動可達到的收益就是能合理、合法地占用部分征地補償金，實現政府部門的自身利益。而所要面對的風險則是被農民識破導致不滿和反對，以及最終撤村撤隊時分配補償金。但這些風險可以用變通的辦法予以解決，比如壟斷信息讓農民不知道實際情況，或對政策作出有利于政府的解釋；補償金的分配或者是下一屆政府的事情或者可以通過統籌的辦法用別的村的資金填補這個村的資金。在這樣的利弊權衡和理性思考下，基層政府最終選擇了大規模征地而保留部分村隊不撒制的辦法，來實現政府自身的目標。在一定的社會資源和制度條件下，鎮政府通過算計各種實現利益目標的手段，然后從中選取出最適于達到目標的行動，當他們在算計各種資源和采取的手段的時候，其行動就具有工具性。

為了實現目標，基層政府采用的行動策略是：利用制度漏洞，鎮級、村級留用部分征地補償金，到撤隊時發放；大規模征地；征地時每個村保留個別生產隊，不撤制，合法地占有和使用鎮級、村級留用的補償金，實現政府自身利益。

(三)直接進入市場領域，參與利益分配

在w鎮，負責土地開發的“土地投資開發有限公司”并不是一個獨立的企業，不是一個和基層政府、征地農民相對的獨立利益主體，而是一個由政府管理的中介機構，其負責人是政府的官員，所以土地開發商和基層政府的利益是一致的，向著同一個目標，政府不僅主導著城市化的推進，而且在參與和執行具體的事務，既當“裁判員”又當“運動員”。

政府作為國家的管理者，應該為國民經濟和社會的發展把好方向，做好全面的規劃，體現在城市化中，就應該有計劃地推進，從宏觀上處理好各種利益關系、分配資源等等，在目前我國市場化程度還不高、市場還不健全、各項制度還不規范的情況下，政府更應該擺正行政干預和市場配置的位置，調整好政府職能，實現“經濟調節、市場監管”的目標。改變“全能型”和“管制型”的政府形象，該由市場這只“看不見的手”發揮作用的時候就該退出行政指令。但目前我國各級政府普遍存在一個政府角色錯位的現象，即過多干預市場，以行政力量強制進行經濟活動。城市化建設中，政府不僅主導推動，而且在一定程度上將市場和企業在城市化中的作用排除在外，占據了市場應該發揮的作用空間。比如產業選擇和土地征用、園區開發和土地招商投標等都應該以市場需求為主，但事實卻是由政府決定、由政府實施執行，既給企業的投資帶來盲目性，也損害了農民、市民的利益。為了吸引資金的流入實行的一些“優惠政策”，有利于工商業的發展，繁榮當地經濟，促進就業，可以說實現了公共利益，但從長遠來看更多的是損害了其他主體的利益，特別是被征地農民的利益。

地方政府是行政機構，其行為無疑具有行政性。但是在轉型階段的中國，地方政府在錯綜復雜的同中央政府、同企業、同其他地區的經濟關系中，其行政作用的強化沒有阻礙反而促進了市場化進程，原因就是地方政府的行為具有市場性，更準確地說，是具有準企業行為。所謂地方政府行為的市場性，最大的特征是：在市場機制不完善的階段，地方政府在一定范圍內發揮了本來應該由市場機制發揮的作用。

在w鎮，由政府部門承擔土地開發的工作，一方面是政府主導城市化的體現，另一方面，也是政府進入市場領域、政企不分的表現。在表面上，工業區的開發商是獨立的“土地投資開發有限公司”，但其本質還是政府本身。由于我國的土地所有權屬于國家，農民或村集體都不可直接在市場上買賣，因此所謂的土地市場是“灰色的土地市場”，不具有可轉讓性的殘缺土地產權的交易活動，進入灰色土地市場的主要是城鄉結合部的非農用地和城市劃撥用地。所以在這個“灰色土地市場”上，土地使用權流轉過程中存在巨大的利潤空間。加上我國的土地使用權流轉不是一種完全的市場行為，農村土地不僅為國家所有，而且國家還壟斷著土地的使用權流轉市場，所以地方政府有強烈的沖動不斷擴大城市建設的規模，并且也有投資城市建設以盡快獲取利潤的沖動，而由政府承擔工業區的開發工作就可以把這些沖動付諸實踐，實現利益目標。

在w鎮，對于已經有項目引進的土地，即開發成熟之后批租給企業的土地價格目前的基本行情是：轉變使用性質費22.6萬元/畝，其中包括了上地出讓金、征地包干費和建設用地稅。其中，土地出讓金直接交給國土部門。征地包干費包括：耕地開墾費(全市統一，用于補償前期開發的費用，直接交給國土部門)、土地補償費、青苗費、農方集體財產補償費。另外還有綠化帶征費18萬元/畝(見表3)。

通過表3可以看出，地方政府在征地中的費用中固定的支出大致為：青苗費+土地補償費+勞動力安置費=10.308萬元/畝。而在開發完成后，土地批租的收益為：轉變使用性質費+綠化帶征費=40.6萬元/畝，去除上交給國土部門的費用7.1萬元/畝，以及勞動力安置費9萬元/畝(包括來自土地的補償費以及鎮財政的補貼)，則地方政府可支配的收入約有24.5萬元/畝。

從這些數據看來，土地批租所獲得的收益和征地成本之間有巨大的利益空間，政府通過“征地一開發一轉讓”三個環節，扣除補償給農民的費用以及土地開發的成本，仍可獲得24.5萬元/畝直接可支配的資金，這一筆巨大的利潤成為政府的重要收入來源，即政府在完成了公共利益之后仍有巨大的空間來實現政府的自身利益。

如果土地開發工作由專門的投資企業來承擔，則企業將會成為和政府爭奪部分利益的獨立主體，在“灰色土地市場”或者說土地流轉的過程中，包括這一筆收益在內的所有利潤就要由政府、企業和被征地農民三方來分配。這樣，對于經濟理性人的基層政府來說，所分到的利益就有所減少。但如今政府派出一個機構成立專門的開發公司，這個政府的下屬公司成為利潤分配的一方，則實質上就構成了只有政府和農民兩個利益主體參與分配的格局，這樣一來，政府所能得到的利益自然就比三方參與分配時所能得到的多得多。

鎮政府不僅直接開發土地，還包攬了招商引資的工作，建設鎮級的工業區，與別的鄉鎮競爭吸引效益好的項目到自己鎮里，諸如此類的種種做法，都是鎮政府運用行政權力和資源直接參與經濟活動的表現，導致其如此行動的動機最主要的還是鎮政府及其領導能從中得到可觀的經濟收益和其他利益。建設工業區，吸引投資商到工業區投資辦廠，拉動地區的GDP，每年各鎮上繳的稅收貢獻和領導的政績考核中經濟指標的增長都能給鎮政府整體及其領導、工作人員帶來經濟、政治和形象上的收益。在當前對領導政績的考核仍然用經濟數字說話的形勢下，政府領導個人有足夠的動力設計方案帶領鎮政府直接參與到經濟活動中去。按照公共選擇理論，集體行為歸根結底由個人行為決定，集體行為動機也由個^行為動機決定，因此，基層政府行為動機最終也是有其中的個人(政府官員)動機決定。而整個鎮政府的收益增長又會給每個工作人員個人帶來收益，所以大家齊心合力，形成整個基層政府的集體行動，進入市場領域，在征地中通過各種手段增加政府的利益。因此此時鎮政府官員和整個鎮政府已經把自己的角色定位為地方經濟發展的有效推動者，并且很善于運用手中的行政權力，如征地權和申請審批權，表現出強烈的靈活性和主動性，可以說w鎮政府在悉心經營著政權。把政治資源轉變成經濟和社會資源，扮演著政權經營者的角色。

在這里政府的行動策略表現為：成立專門經營的企業承擔工業區開發、招商引資工作一征地、開發、批租土地一獲取高額土地增值收益、拉動各項指標、提高政績。

關于政府和市場在配置資源方面的職能的討論至今已有相當多數量的研究，一般認為“市場是私人活動和經濟生活的領域，市場關系是個人之間權利和活動的讓渡和交易”，市場以自身的邏輯運行并反映著人與人之間商品生產與交換的關系。它奉行平等、開放和自由的理念。而在政府配置資源的方式下，是一種服從和被服從、管理和被管理的關系，政府以決策的方式向外輸出“產品”——方針、政策、法律等，保障社會的安定、公正、合理和公民的基本福利，所以其本質屬性是強制性和公正性。如今w鎮政府包辦企業的工作，利用行政的權力和手段，直接進入市場領域，干預市場活動，擾亂市場秩序，阻礙市場平等，從一定程度上剝奪了征地農民爭取自己權益的權利，從而保障了政府實現自身利益的目標。

現代政府的職能應該是監管市場、維護公共利益，從這個角度上說，當前w鎮這種政府直接參與工業區開發和招商的舉動是有違政府理想目標的，政府角色和形象發生了較為嚴重的錯位。在w鎮多個工業區的各項征地項目中，鎮政府的征地行為表現出多元性的特點，既有利用各種手段爭奪利益的行為，甚至可以說在一定程度上損害了農民的利益，反映了政府經濟理性的追求；但同時也有利民的行為，切實為被征地農民和其他需要幫助的農民提供援助和指導，在征地政策上根據現實情況的變化作出相應的調整，以保障被征地農民的利益，反映了政府公共性的目標。

所以可以說，基層政府在整個征地過程中扮演了多重角色，既是“經濟人——利益追逐者”，又是“社會人——公共服務者”，在這雙重角色的共同作用下，基層政府的行動也表現出了雙重性，對其爭利的行為，農民表示出了極大的不滿。作為以管理地方社會、促進地方發展為己任的基層政府，要更好地實現自己的目標，首先必須得到當地民眾的廣泛支持，因此，如何消除農民對自己的不滿、調整自己的行為，使之符合大眾對政府的角色期待，獲得更多支持，成了基層政府必須重視的問題。盡管基層政府的“經濟人’的角色可能在當前的制度環境、社會現狀和市場條件下還不能在短期內作出較大的改善，但應該看到，已經有研究表明，基層政府正在逐步往民眾期望的方向發展，開始對自己的角色和行為進行調整。

五、對基層政府角色和職能的再思考

由于當前我國市場經濟體制和各項制度的不完善，對公共利益、政府職能定位的不明確，導致基層政府在推進城市化、實施征地拆遷過程中出現了一些角色的錯位、越位和缺位，表現出追逐政府利益的經濟性行為；但我們也看到，在多方壓力和因素的影響下，基層政府正不斷調整著自身的角色和行動，所以出現了多重角色集合于一身的現象，即基層政府同時扮演了“經濟人——利益追逐者”、“社會人——公共服務者”和“政治人——政權代理者”的多元角色。這與以往研究中發現的鄉村基層政府單純地扮演“政權經營者”或“謀利型政權經營者”角色有所區別。這種變化無疑來自子時代背景、社會結構以及制度環境的變化。

六、結語

我國正處于快速轉型的社會，城市化已經構成了影響世界的重要事件。在城市化進程中，各級政府，特別是基層政府扮演了重要的角色。本文通過對基層政府在城市化進程中實際扮演的角色分析，所思考的問題是，在當前全球化、市場化和城市化的背景下，在上海這樣一個開放性程度高、現代化、工業化和城市化已達到較高水平的大城市的郊區，如何進一步推進城鄉一體化進程。怎樣的城市化才能不影響城市安全與社會穩定，才能有利于和諧社會的構建。一個國家的城市安全與社會穩定，與各級政府的執政理念和能力密切相關，在中國社會轉型的背景，重新思考基層政府的角色定位，反思目前基層政府應該扮演什么角色，實際扮演了什么角色，以及如何扮演好這樣的角色，對于其他地區或上海市郊基層政府如何更好地推進城市化、進行社會主義現代化建設都具有十分重大的現實意義。

[責任編輯 張桂霞]