論化解地方高校畢業生就業難題中的政府責任

[摘要]近10年的持續擴招形成的巨大增量造成高校畢業生整體就業難度加大。地方政府的角色把握不準助長了高校擴張的盲目性。地方政府宏觀層面和微觀層面的管理不到位導致地方高校的擴張脫離了區域經濟社會發展需求。借鑒國際經驗，制定省城高等教育規劃，強化省級地方政府在高校分層管理與發展中的責任，加強地方政府對所屬高校重大事項決策的干預力度，促進高校理性決策，有助于化解地方高校畢業生就業難題。

[關鍵詞]就業能力；地方高校；地方政府；畢業生

[中圖分類號]G640 [文獻標識碼]A [文章編號]1671-8372(2009)01-0102-05

一、引言

從1999年至2008年，經過10年的連續擴招，我國高等教育規模得到了極大的擴張。從1998年到2007年，高等教育毛入學率從9.8％提高到23％，我國迅速跨入并經歷著高等教育大眾化的時期。正如在其他領域進行的改革一樣，我國的高等教育體制改革屬于政府推進型制度變遷過程。中央政府(1999-2001年)和地方政府(2002以來)在高校擴招過程中充當了發起人和推動者的角色。在2002我國高等教育毛入學率達到14.8％，高等教育基本跨入大眾化門檻之后，地方政府成為新一輪高等教育擴張的主體，推動著我國普通高校招生人數從2001年的285萬增加到2007年的608萬，全國普通高校在校生規模從2001年的758萬人增加到2007年的2004萬人。按照高等教育大眾化時期的國際經驗，快速發展的高等教育大眾化時期一般10年左右。美國是1958-1968年，日本是1963-1974年，英國是1963-1971年。在快速發展之后，這些國家的高等教育都放慢了增長速度，進入一個長期的平穩發展階段。我國高等教育規模已持續高速增長了10年，從國際經驗看，也該考慮由跨越式發展走向常規式發展了。在這10年中，要把工作的重點放在化解前些年高速增長累積下來的各種矛盾和問題上，放在優化結構和提高質量上。在這些矛盾和問題中，最為突出的便是高校畢業生就業問題。由于我國高等教育大眾化階段的政府推進特征，高校畢業生就業壓力的緩釋或者解決，應主要依靠政府的力量；又由于畢業生就業問題的累積主要歸因于地方政府(主要是省級政府，下同)，因此地方政府在化解高校畢業生就業難題中應負主要責任。本文擬分析地方政府在高等教育擴張中的角色，論證地方政府的短視行為增加了高校擴張的盲目性。導致高校畢業生能力結構與勞動力市場需求結構的錯位，以及畢業生質量下降和就業層次的低端化，在明確地方政府責任的基礎上，嘗試從政府角度給出化解地方高校畢業生就業難題的對策建議。

二、高等教育擴張中地方政府的角色

在經歷了1999年至2001年連續3年大規模擴招之后，全國普通高校招生規模已經從1998年的116萬人增加到2001年的285萬人，招生規模擴大了1.5倍。2002年教育部提出擴招進入調整期，每年的增長率將控制在5％至10％。實際上，近幾年的擴張速度大大超過10％的控制線。2002-2006年五年間，研究生招生年均增幅達19.5％，本專科生年均招生增幅達15.4％(見表1)。2002年之后的這一輪高等教育大眾化擴張，主體是地方政府和地方學校，而并非教育部或部屬高校。我國普通高校招生數量和在校生數量都因地方政府和地方高校高漲的擴招熱情而在此后的幾年里得以翻番。

1 把美人

20世紀90年代中期以后，我國在高等教育領域進行了一系列分權化改革，“中央與地方共管，以地方管理為主”等措施逐步推進，對我國高等教育發展產生了深遠影響。其中，1998年實施的高等教育屬地化管理，更是深刻改變了我國高等教育管理的格局。此后，省級地方政府對高等教育的管理權限獲得空前擴大，我國高等教育發展也由此進入“地方化”新時期。高等教育地方化開創了我國高等教育發展的無限空間，促進了地方高等教育迅速成長壯大。據統計，1995年中央部委所屬高校占全國高校總數的比例為33.96％，2000年下降到11.14％，到2007年，這一比例僅為5.78％。2007年全國普通高校數量為1908所，其中中央屬111所，其余1797所普通高校均由地方管理。圖l給出了1999-2007年普通高校校均規模變化情況，由此可以判斷地方政府管理的高等教育規模。

由此可見，我國高等教育總量的增長主要源于地方所屬高校。按照《高等教育法》第十三條規定，國務院統一領導和管理全國商等教育事業。省、自治區、直轄市人民政府統籌協調本行政區域內的高等教育事業，管理主要為地方培養人才和國務院授權管理的高等學校。而按照現行的招生計劃管理體制，地方所屬高校要完成高等教育總量的巨大增加，必須經過省級教育行政管理部門審核批準；按照目前的土地審批制度，地方高校要進行新校區建設，必須經過省級國有土地管理部門審批；新校區建設中的巨額銀行貸款需求，也需要地方政府予以協調。因此可以肯定，地方政府在高校擴招中扮演了“把關人”角色。

在現有的體制框架內，地方高校經費來源有地方財政預算內撥款、地方財政征收的教育費附加、校辦產業、勤工儉學、社會服務收入中用于教育的經費、學雜費、社會捐資集資等。隨著高等教育分權制改革的深入，整個高等教育財政結構呈現出一種教育成本負擔向學生及其父母一方轉移、財政預算內教育撥款和學雜費這兩種主要來源渠道此消彼長的趨勢。高等教育經費來源結構呈現出以財政預算內教育撥款和學雜費為主的二元化特征。這種二元化特征在地方高校經費來源構成中尤為明顯，并且尤以學雜費為主。由于地方政府肩負促進經濟發展和保持社會穩定的重任，一定時期內能夠用于支持高校發展的財力有限，迫使地方高校通過加速擴招、以學雜費的增加來彌補政府撥款的增量損失，并維持校區擴建帶來的巨大開支。由于高校擴招具有保持社會穩定、減輕就業壓力和刺激地方經濟發展的功能，所以對于地方高校以生源當作財源的擴招沖動，地方政府無法把關，只能予以承認和肯定。

2 推動者

事實上，在地方高校持續快速的擴招過程中。地方政府不僅沒能起到把關人作用，反而始終充當著支持者、推動者的角色。第一，發展地方高等教育事業，滿足群眾日益增長的物質文化需求是地方政府義不容辭的職責；同時中央政府也制定了明確的高等教育大眾化發展目標。實現大眾化高等教育目標，滿足民眾高等教育需求的基本路徑有兩條：一是設立新高校，增加高校數量，從外延上擴大高等教育規模；二是對現有高校進行挖潛改造，增容擴建，從內涵方面擴大高等教育規模。現行分級財政體制決定了部屬高校由中央財政投入。地方高校由地方財政投人。一般而言，中央財政具有稅收的優勢，集中了大部分財政收入，而直接承擔教育生產責任的地方政府的財政能力較差。1998年開始，中央本級財政支出中教育經費所占比例連續5年比上年提高一個百分點，中央所屬高校特別是一些重點大學得到了較大的投入。相反，地方所屬高校因為地方政府財力的局限，得到的政府投入比較有限。地方政府在多目標決策和財力有限的情況下，在對高等教育大眾化目標實現路徑的選擇上，更傾向于選擇對現有高校的增容擴建，擴大高校單體規模。而且，與設立新高校相比，單體擴建除了能節省政府支出外，還能最大限度地利用高校的建設熱情和高漲的干勁，于是在地方政府的積極倡導下，擴招和新校區建設成了高等教育大眾化進程的主旋律。在此過程中，地方政府只是給了高校擴大招生的政策支持和對擴建校區的認可，并未有實質性的財政投入。地方高校則在政府的政策支持下將招生規模往極限擴張，以至于不少地方高校通過聯合培養等方式，將學生安排到校外就學甚至委托并不具備專業資格的單位代為培養。生源的擴大在為地方高校新校區建設注入活力的同時，也使得它們將政府的認可視為支持和承諾。由于擴招的主體是地方屬公立高校，公立高校容易將擴招視為對地方政府工作的支持以及對地方經濟社會穩定和發展的貢獻。另外，由于其公立性質，地方高校自然而然地認為，通過擴建校區形成的固定資產也屬于國有資產。既然如此，那么搞新校區建設就是花國家的錢為國家辦事，由此產生的投資風險和債務風險也應當由政府承擔。正是在這種對政府的投資承諾升級的理論假設下，地方高校才會一窩蜂爭先恐后地掀起了新校區建設的熱潮，并推動其一浪高過一浪。當因校區建設導致高校債務危機頻頻發生并蔓延至全國范圍，中央和各地方政府不得不接受既成事實并積極應對，準備予以減免時，不少地方高校卻又在想方設法，積極爭取擴大貸款余額，以求多換得一些減免額度。

三、地方高校盲目擴張中的政府責任

在地方政府和地方高校推動下，2002年我國高等教育毛入學率基本達到15％，2007年達到23％，江蘇、浙江等省份更是高達35％以上，高等教育在總體規模上迅速進入大眾化階段。但是，高等教育在管理體制、辦學體制、投資體制、招生體制、內部管理體制等方面仍停留在精英教育階段。這種大眾化高等教育的精英模式集中表現為政府對高等教育行政管理的地方集權化、地方高等教育發展缺乏整體規劃，以及高等教育與地方經濟社會發展缺乏一致性、高等學校畢業生能力結構與勞動力市場需求結構的脫節，最終表現為高校畢業生職業能力不足、難以就業以及就業結構失衡、就業層次低下。在高校畢業生就業問題上，地方政府應負的管理責任主要由宏觀體制層面和微觀運營層面構成。

1 宏觀管理

政府對大學的管理不應只停留在大學內部的運作和管理上，更不應在高校內部的日常事務上，而應著眼于大學系統內外部的宏觀關系上和高等教育事業的質量標準和方向上。政府的管理不應是依靠長官意志和行政命令，而應該運用規劃、撥款、評估等手段。

按照目前的管理體制，省級政府統籌協調本行政區域內的高等教育事業，管理主要為地方培養人才和國務院授權管理的高等學校。省屬高校原則上由教育行政部門統一管理。事實上，地方政府對所屬高校的管理是分散的多頭管理。教育廳負責招生、新專業審批及對高校的日常管理，財政廳負責預算審批，人事廳負責師資招聘和職稱評審，科技廳負責科研項目審批。因此，從本質上看，地方政府仍然把高校看作是其下屬機構，并按照政府機關管理模式對高校進行管理，是一種過程管理模式。除了勞動人事部門不負責畢業生分配以外，與過去計劃體制并無實質性區別。然而，正是因為政府不包分配，才使得高等學校人才培養模式定位轉向勞動力市場導向和就業導向。也正因為高校人才培養模式導向的轉變，才使得地方政府對高校的管理出現“失靈”現象。表現為：第一，政府在對學校的管理中存在著統包統攬的現象。這使政府管了許多不該管的事情。如學校的財務、教師的聘任、職稱評定等，造成政府自身負擔過重，反而政府本來該管的事情沒有管好，如對教育的規劃、教育質量的監控等。政府的這種統包統攬同時也壓抑了學校的辦學積極性，使學校成為了政府的附屬機構，失去了自身的獨立性。第二，政府的失靈表現在教育資源的浪費上，在對教育的投入方面存在著本末倒置的現象。目前政府對教育的投入很有限，但是在有限資源的情況下，還存在著巨大的浪費現象。最后，政府失靈表現為政府自身的工作效率不高。現行的教育行政管理體制造成組織結構等級森嚴、操作程序標準化、辦事效率不高、審批路徑漫長等弊病，這些均和市場經濟所要求的精練、簡潔和高效相違背。政府失靈直接導致高等教育與區域經濟社會發展需求的不適應，導致高等教育科類結構與就業市場結構脫節，造成畢業生就業困境。而持續的擴招，又從增量上加劇了就業矛盾。

2 微觀運營

個體層面的運營問題本屬于地方高校的內部問題。在成熟的市場經濟環境中。通過價格機制的作用，通常可以消除大多數的供求結構與總量的失衡現象，從而達到所謂的市場“出清”狀態。然而，高等教育的公共物品屬性及其外部性，決定了無法單純依靠價格機制來滿足民眾日益增長的教育需求，實現并保持供求總量和結構平衡。因此，高等教育的發展需要政府投資或政府予以資助，政府也籍此介入高等學校內部經營事務。我國的社會主義制度性質，決定了公立高校在高等教育領域的主導地位和主體地位，也因此決定了政府權力對高校深度控制的必然性和必要性。政府對高校的深度控制體現在人、財、物等各個方面。由于地方政府要承擔地方公立高校教職員工的薪酬福利，而且政府在一般意義上將薪酬福利視為費用而不是投資，所以對于地方高校教師數量的增加比較敏感。2007年年底之前，山東省大部分地方高校均已通過了教育部組織的本科教學工作水平評估，2008年省人事廳將省屬公立高校人事權全部上收，嚴格實行總額控制。同樣與薪酬福利有關的舉措是，嚴格控制高校教師專業技術職務的數量及結構。地方政府對高校運營管理在財務方面的表現，是高校財權與事權的不一致，高校事權大于財權。表2給出了1998年至2006年全國普通高校(主體是地方高校)生均事業費和生均公共經費支出情況。包括山東省在內的很多省屬高校生均預算內教育事業費撥款在擴招以前是7000元左右，山東省2006年普通高等學校生均預算內教育經費4219.41元(其中生均預算內教育事業費3371.39元，生均預算內公用經費848.02元)，在全國31個省市區中排第26位。

從表2中數字可知，截止到2006年，我國普通高校生均預算內教育經費仍明顯低于擴招前水平，扣除物價上漲因素后，政府對高等教育的實際投入水平更是大幅度降低。換句話說，政府在給高校分派擴招指標和大眾化使命的同時，只給了勉強的維持費用，卻成功地撬動了我國高等教育大眾化的杠桿，并且意外地使我國的普通高等教育總量增加了近4.6倍。個中原因，大約就在于作為擴招主體的地方公立高校因為財權小于事權，沒有錢卻又必須完成擴招任務，于是就被逼得想方設法，從事權里面尋找財源，通過大量招生增加學費數額，以此增加可支配資金總額，從而維持師資隊伍薪酬福利待遇和新校區建設開支。對于高校這種變通做法，地方政府予以默認。政府對高校人事管理的越位、財政投入的缺位以及由此造成的管理不到位，在助長地方高校擴張的盲目性，強化地方高校行為短期化傾向的同時，不可避免地造成了高等教育質量的明顯降低，畢業生職業能力下降，以及高等教育資源的巨大浪費。

四、化解地方高校畢業生就業難題的政府行為選擇

1 借鑒“加利福尼亞高等教育總體規劃”的國際經驗，分區制定高等教育規劃，強化省級地方政府在高校分層管理與發展中的責任

隨著我國高等教育宏觀管理體制改革的不斷深化．省級地方政府已經成為主要的高等教育管理者，承擔了主要的高等教育管理與發展責任。因此，省級高等教育總體規劃成為落實高等教育機構分層管理與發展，宏觀管理高等教育的重要形式。在這方面，20世紀60年代美國的做法很有借鑒意義，其中尤為典型的是1960年“加利福尼亞高等教育總體規劃”的制定及其有效的實施。

加州的高等教育系統由三個層次組成：加州大學、四年制州立學院和兩年制社區學院。20世紀50年代，美國加州的高等教育系統面臨著嚴重的內部職能重疊和無序競爭問題，這與我國高校目前的層次混亂很相似。加州大學與州立學院、社區學院爭奪生源，州立學院熱衷于向研究型大學發展，兩年制社區學院想方設法升格為四年制學院并想使其招生規模覆蓋全州。面對嚴重的困難和問題，州政府和高等學校都需要有一個總體規劃來對加州大學、州立學院和社區學院的發展目標、功能和職責加以明確界定。為此，加州政府成立了高等教育總體規劃調查組統一領導規劃編制工作。調查組下設6個專題調查委員會和一個辦公室，提出了多個高等教育需求調查報告，幾經反復，“加州高等教育總體規劃”于1960年4月獲得議會通過。該規劃成功地解決了困擾加州乃至美國高等教育發展的以下問題：(1)總體規劃以法律形式明確規定了各層次高校的職能和任務：加州大學專門從事專業性教育、研究生教育和科學研究；州立學院專門從事職業性教育，不準培養博士生，可在一定范圍內招收和培養碩士研究生；社區學院專門從事技能性教育。(2)三個層次的高校之間通過招生和轉學機制實現溝通與銜接。壓縮加州大學和州立學院的低年級招生，大力發展社區學院，促使大學和州立學院把一些學生讓給社區學院．將州立學院招收中學生比例由50％降至33％，以使更多平均學習能力較高的學生進入州立學院；加州大學中學生招收比例由15％降至12.5％，讓出比較多的學生給社區學院和州立學院，從而使加州大學的學生獲得具有較高水準的學術證書。在加州任何一所社區學院學習好的學生能夠轉到州立學院或加州大學，促進了三個層次之間的相互銜接和學分的相互認可。(3)三個層次的高校都由各自的董事會專門管理。為協調三個層次高校的發展，成立了“高等教育協調委員會”，每個層次以及私立大學都在該委員會中有自己的代表。此外，還自發成立了“教育圓桌會議”以便更好地協調各層次高校的發展。

“加州高等教育總體規劃”雖然旨在解決20世紀50年代美國加州高等教育面臨的困難，但經過四十多年來的檢驗，證明其給世界其他國家解決高等教育發展進程中所面臨的矛盾和問題具有廣泛的指導意義，并提供了許多有益的啟示。目前我國各省域高等教育系統所面臨的問題和當時的加州很相似，只是缺少有效的對策。

既然省級地方政府已經成為高等教育系統的主要管理者，而高校之間的盲目攀比和無序競爭又主要表現在省域范圍內，因此，各省、自治區、直轄市在高等教育結構合理化方面制定整體規劃，加強各地區內的高等學校定位，以促進各層次高校合理分工和協調發展既是分內之事，也是當務之急。借鑒加州經驗，在規劃編制和實施中建議重點解決好以下問題：(1)高等教育規劃主要體現省域范圍內經濟社會發展對高等教育人才的需要，保證區域內高等教育規模及結構與勞動力市場人才需求規模及結構基本一致，保證各高校人才培養模式與畢業生就業崗位順利實現對接。(2)高等教育整體規劃以地方立法形式頒布和實施，以維護其權威性。(3)明確界定政府和高校的職責和權限，并明確劃分各高校的招生層次和招生比例，避免各高校在生源方面的過度競爭。(4)建立各層次高校之間的溝通、銜接機制，通過適當方式為高校學生在不同層次間的深造和轉學提供條件。(5)建立規劃編制的協商機制。成立由高等教育專家主持，由人大、政府和各層次高校代表組成的規劃委員會，在談判、協商基礎上確定規劃。(6)強化規劃的執行和監督力度，通過定期檢查，將檢查結果與教育資源配置政策掛鉤，并輔以必要的懲戒等方式，建立起有效的激勵一約束機制。

2 加強地方政府對所屬高校重大事項決策的干預力度，促進高校理性決策

高等教育的公共性、公益性和外部性特征，決定了其本身的非產業化性質。政府也因此擁有了直接管理高等學校的理由。由于高等教育機構在業務內容上具有不同于政府部門的特殊性質，政府對高等學校的管理多了些間接性特征。實踐中，地方政府對所屬高校的管理介于政府機構和企業組織之間。根據組織理論的觀點，地方政府對于公立高校理想的管理模式似應是事業部制。事業部制是一種典型的分權型組織模式，遵循“集中決策、分散經營”的組織原則，各事業部在經營管理方面擁有較大的自主權，實行獨立核算、自負盈虧，并可根據經營需要設置相應的職能部門。但是在重大項目投資、重要人事任免或其他涉及經營方向、經營原則的決策事項中。總部會依據企業整體發展戰略規劃，組織職能部門進行縝密的調研、分析和預測，并作出最終決策。在對所屬高校的管理方面，地方政府遠不如大型企業集團對所屬事業部的管理富有成效。由于生源過剩、財力所限等原因形成的對地方高校的粗放管理模式，在高等教育規模增速減緩、生源日趨緊張的環境下'應該向集約化管理方式轉變。可以考慮采用類似于事業部制的組織管理形式，以確保地方高校在大的方面符合省域高等教育整體規劃，又不至于造成政府對高校日常經營過程的過度干預，從而增強地方政府對高校管理的有效性。這種管理方式的有效性取決于幾個前提條件：(1)有一個明確而具體的省級高等教育發展規劃。(2)有一個明確的省級高等教育決策管理部門，這一部門擁有省域范圍內全部的高等教育財權和事權，統一配置公共高等教育資源，統一管理省屬高校人、財、物等各方面的重大決策事項。(3)有一套切合省域高等教育發展規劃實施要求的、有針對性的對所屬高校的目標管理系統，在整體規劃目標統領下，根據省屬高校的不同層次、不同定位，分別協商制定不同高校、不同時期的建設發展目標，對目標管理的實施過程和實施結果進行總結評價，并依據評價結果決定高校主要黨政領導的薪酬福利和職務升遷。

[責任編輯 張桂霞]