基于全面預算管理的高校資源優化配置機制設計研究

摘要：將高校資源分配過程劃分為宏觀、中觀及微觀等三個層面的分配。以政府、社會資源作為外部環境因素，將學校下屬單位和部門資源配置作為學校整體資源配置的重要方面，從學校的角度對高校資源中的財力資源和物力資源(特別是財力資源)中觀及微觀層面的配置問題進行研究。提出了科學發展觀下的高校資源優化配置指導思想、基本原則和需處理好的若干重大關系，對高校資源優化配置中的機制進行了設計，并提出了優化配置的具體方式——全面預算管理，以及相應的保障措施。

關鍵詞：全面預算管理；高校資源；優化配置；機制設計

中圖分類號：G640

文獻標志碼：A

文章編號：1008-5831(2009)04-0053-06

資源配置是高校發展戰略有效實施的基本保障，同時，資源配置機制和方式又是加強高校管理的有效調控手段。資源配置的重要性已引起高校管理者的普遍重視和關注，但在實踐中，高校資源配置狀況卻不盡人意，資源配置的保障和調控作用未能充分發揮。對高校資源優化配置問題進行深入研究，具有重要的現實意義。

目前對高校資源優化配置的研究很多，如張小穎研究了經濟轉軌過程中，中國高校資源配置的矛盾和存在的問題，并提出了相應的對策。張劍等對高校內部教育資源優化配置的基本原則進行了探討。葉美萍從優化組織機構、人員規模結構以及能級結構等方面研究了高校人力資源優化配置策略。汪春勝則提出應通過優化成才環境、完善教師職務聘任制、優化選人機制等途徑優化教師資源配置。武力超等建立了高校教學資源配置的評價函數，對高校教學資源配置的決策標準進行了定量研究。但現有的研究大多偏于理論化，未能提出具有可操作性的具體優化配置方案。

基于此，筆者在確定高校資源的內涵及分類的基礎上，將高校資源分配過程劃分為宏觀、中觀及微觀三個層面，以政府、社會資源作為外部環境因素，將學校下屬單位和部門資源配置作為學校整體資源配置的重要方面，從學校的角度對高校資源中的財力資源和物力資源(特別是財力資源)中觀及微觀層面的配置問題進行研究，分析了目前高校資源配置中存在的主要問題及其原因，提出了科學發展觀下的高校資源優化配置指導思想、基本原則和需處理好的若干重大關系，對高校資源優化配置中的機制進行了設計，并提出了優化配置的具體方式——全面預算管理，以及相應的保障措施，為完善高校資源優化配置機制，改進高校資源配置方式，優化高校資源配置提供參考和借鑒。

一、高校資源配置的內涵

(一)高校資源的內涵及分類

高校資源是政府、社會、企業、高校、受教育者或其家庭投入高等教育領域，使高等教育活動得以維系與發展的要素或條件的總和。按不同的標準，高校資源可以進行各種分類。

按資源的存在形態，高校資源可分為：(1)人力資源。人力資源是影響學校辦學質量的主要因素。(2)財力資源。其中辦學經費是學校正常運轉的基本保障。(3)物力資源。物力資源是高等教育活動及自身發展的物質基礎。(4)無形資源。相對于有形資源來說，其價值是不可度量的，但在教育資源中占有重要的地位。

按資源的功能和用途，高校資源可以分為：教學資源；科研資源；服務資源。

按資源的所屬關系，高校資源可以分為：政府資源；社會資源；學校資源；部門資源，即由學校內部各二級單位和部門所支配的資源。

(二)高校資源配置的內涵

高校資源從籌集到使用一般經過三次分配。首先，是政府教育行政部門將資源分配到不同的地區或高校，即宏觀分配。其次，是學校將資源分配給學校內部的各個單位——校內教學、科研、服務等有關部門，即中觀分配。最后，學校內部的各個單位把分配到的資源再細分到部門內的各種業務上，即微觀分配。

高校資源優化配置是指合理、有效、充分地利用高校資源，提高辦學質量和效益。這也涉及三個方面：宏觀層次指國家或地區如何使高校資源流向最需要的且能取得最大效益的教育機構，即地區或高校間的資源合理配置；中觀層次是指各高校如何組織并利用有限的資源使之分配到各個單位，并發揮最大的效用，即學校內部的資源合理分配；微觀層次指學校內部各單位對高校資源的有效利用。

筆者將政府、社會資源作為外部環境因素，將學校下屬單位和部門資源配置作為學校整體資源配置的重要方面，從學校角度對高校資源中的財力資源和物力資源(特別是財力資源)中觀及微觀層面的配置問題進行研究。

二、高校資源配置存在的主要問題及產生原因分析

(一)存在的主要問題

高校在實踐中不斷探索資源有效配置的途徑和方式，積累了多方面的經驗，為高等教育的快速發展提供了基本保障，但也存在許多帶有普遍性的問題。

1.高校自身管理中存在的問題

高校自身管理在資源配置中存在的主要問題有：(1)學校二級單位視學校資源為免費午餐，只顧爭資源、爭項目，缺乏節約意識和成本意識，造成過度占用房屋資源，能源支出快速增長等現象；(2)部門分割，各自為政，形成事實上的資源部門所有，資源難以共享，資產閑置與重復購置并存，資源使用效率不高；(3)資源分配缺乏科學性，資源管理的規范性和嚴肅性不夠，造成資產流失和浪費，預算分配體制和執行體制存在缺陷，資產管理與財務管理未能做到有機結合，二級部門資源管理人員缺乏，專業水平不高，管理薄弱；(4)新校區建設中貪大圖洋，標準過高，投資加大，多校區辦學帶來辦學成本提高；(5)后勤改革滯后，后勤開支過大，增長過快，包袱沉重；(6)學校宏觀調控與學院辦學自主權存在矛盾，學校集中調控未能完全實現，學院自主辦學的積極性也未能充分發揮，資源分配中公平與效率、重點與一般、局部與整體、教學與科研等方面的矛盾突出。

2.政府管理方面存在的問題

政府管理在資源配置中存在的主要問題有：(1)高校辦學自主權未能得到充分尊重和落實，政府直接、不當干預過多；(2)國家撥款中專項資金所占比例過高，項目缺乏連續性和穩定性，學校無法準確預計資金額度、到款進度，且項目計劃調整困難，節余資金管理趨嚴，影響事業發展，或者花不該花的錢，突擊亂花錢；(3)政府對高?？蒲型度敕绞角吠祝壳罢畬Ω咝？蒲型度攵嗖捎庙椖康姆绞?，而科研項目預算只包含了項目的直接費用，學校的人員、房屋、設備、管理等費用無法充分彌補，造成了科研擠占教學資源。

(二)問題產生的原因

1.管理體制方面的原因

在政府對高校的管理體制方面，政府對高校辦學的特殊性和規律性認識和尊重不夠，按一般行政事業單位的統一模式對高校進行管理，干預過多。除教育部外，財政部、發改委、科技部等部委握有大量的資源分配權，經常對高校進行直接干預，政出多門，多頭管理。此外，在部委內部，不同的司局各管一攤，缺乏統籌，往往要求對其主管的項目獨立進行管理，以便于衡量其工作成績，加劇了高校內部的重復建設，妨礙了高校內部的資源共享。

學校內部管理體制尚不健全。在校院二級管理體制中，責權利劃分不夠明晰，事權、財權不夠統一，“統一領導，分級管理”的財務管理體制的內涵和實現方式有待進一步完善。隨著教學研究型、研究型大學建設的發展，傳統的以教學為主體的管理架構顯得有些不相適應，學院與科研院所在資源配置與管理上的矛盾日益激烈。學校資源分配及管理的具體權力分別掌握在科研處、教務處、研究生院、人事處、財務處、資產處等多個部門，形成不同的資源配置體系，缺乏溝通與銜接，容易導致資源配置的重復和低效。

2.運行機制方面的原因

在高校內部，注重效益、節約資源的資源配置及相應的激勵約束機制缺失，未能建立起與目標、任務、績效掛鉤的資源分配、績效考核和追蹤問效機制，促進資源共享、提高資源利用率的市場機制，減少資源浪費、降低辦學成本的資源有償使用的成本分擔機制，增強學校宏觀調控能力、調動二級單位積極性的內部收入分配機制，保證資源分配科學、民主、公平的監督機制。

3.管理方式方面的原因

很多學校存在重錢輕物，重增量輕存量的現象，家底不清，不能為科學合理的資源分配和成本核算提供可靠依據，未能建立起資產管理與預算管理相結合、資產管理與財務管理相結合、實物管理與價值管理相結合的新型資產管理體系。

預算管理體系與方式存在缺陷。財務預算與事業計劃缺乏有機聯接，未能形成涵蓋所有部門、所有經費收支、事前事中事后全過程的全面預算管理，預算缺乏準確的定額依據，預算編制過程民主性不充分，預算執行的嚴肅性不夠，缺乏對預算超支的有效制約。有些學校管理粗放，“重分配，輕管理”，經費切塊后即放任自流，疏于管理。

三、高校資源優化配置中的指導思想、基本原則和需處理好的若干重大關系

要解決高校資源配置中存在的問題，最根本的是要堅持科學發展觀。科學發展觀的本質是以人為本，內容是全面、協調、可持續發展，根本要求是統籌兼顧。筆者結合對科學發展觀的理解和高校資源配置的實際，提出高校資源優化配置指導思想、基本原則和需處理好的若干重大關系。

(一)高校資源優化配置指導思想和基本原則

1.以人為本的指導思想和原則

高校資源配置中要緊緊抓住以人為本這個核心，以學生為本，為學生營造良好的教育環境；以教師為中心，為教師創造一流的教學、科研條件。依靠全體師生員工，服務全體師生員工，充分發揚民主，吸收集體智慧，做好資源配置工作。

2.可持續發展的指導思想和原則

要堅持學校發展戰略與可支配資源的辨證統一。既要充分考慮資源約束，根據實際能力制定科學的發展戰略，又要千方百計獲取更多的辦學資源，并按照學校的發展戰略進行科學配置。 3.統籌兼顧，突出重點的指導思想和原則 統籌兼顧包括規模、質量、結構和效益的統籌，人才培養、科學研究和社會服務的統籌，學科建設和隊伍建設的統籌。在高校資源配置中，要避免抓住一點、不計其余的單向思維，應采取統攬全局的系統思維方式，綜合考慮各種因素，制定較為完善的資源配置方案。但是，統籌兼顧不是面面俱到，不是撒胡椒面，吃大鍋飯，搞絕對平均主義，而是將有限的資源配置到最能發揮作用和效益的地方。

(二)高校資源配置中需處理好的若干重大關系

1.局部與整體的關系

在高校中，局部與整體的關系有種種具體表現。如學院要求擴大自主權與學校希望加強宏觀調控的矛盾，學科各自發展與學科交叉融合的矛盾，部門所有與資源共享的矛盾，部門希望資源無限供給、無償使用與學校推行資源節約、成本分擔的矛盾等等。這些矛盾的本質是局部與局部之間，局部與整體之間的利益沖突。在處理這些問題時，不能簡單地要求局部利益服從整體利益。應當看到，各個部門爭取更多的資源也是為了自身更好更快地發展；離開了各個部門的發展，也就談不上學校的發展。應當在調動二級單位積極性與學校整體利益最大化之間尋找平衡，關鍵是要建立起一種責權利明晰、利益共享、成本共擔的體制和機制。

2.長期與短期的關系

長期與短期的關系問題主要表現在既要加強學科、隊伍、基地、校園建設，為學校長遠發展奠定基礎，又不能過度犧牲師生員工的當期利益，影響隊伍的積極性和穩定性。改革有利于學校的更好發展，但有可能在短期內觸及部分人的實際利益。因此要解決好長期與短期的關系問題，推動改革的順利進行，除了科學決策，加強宣傳外，還必須建立合理的利益補償機制。

3.重點與一般的關系

在資源有限的情況下，保證重點、兼顧一般是具有普遍共識的優化配置方式。與之相關的是公平與效率的關系，公認的原則是效率優先，兼顧公平。在實際操作中，可以考慮在運行經費分配上采取公平原則，在專項建設經費分配上采用效率原則，根據學科層次、產出績效等因素分配資源，加大對重點優勢學科的投入，使之盡快建成一流水平，同時對基礎學科和新興學科采取一定力度的扶持政策，實現學校資源的高效合理配置。

四、高校資源優化配置的機制設計

(一)績效考核與因素分配機制

建立合理的績效考核體系，包括學院績效考核體系、研究基地績效考核體系、學科績效考核體系、機關部處績效考核體系，進行規范性的考核，并將考核結果與資源分配掛鉤。可將考核結果經過一定的變換，成為相應的分配系數，對運行經費預算進行適當調整，以獎優罰劣。

在專項經費分配方面，可以引入因素法。主要根據學院、基地所承擔的高層次學科、科研、教學任務，即所謂的“亮點”，如國家、省部級重點學科，國家、省部級重點研究基地，國家、省部級教學基地等因素，給予相應的專項經費。對學校急需發展的基礎、新興學科，也可采取類似的方式進行支持。對以項目方式進行的分配，同樣要進行考核，建立項目績效考核體系，根據績效考核結果決定加大、減少或終止資助。

該機制的本質是，目標越高，任務越重，績效越好，所得到的資源分配就越多。

(二)資源有償使用和成本分擔機制

公房有償使用的基本模式是，針對二級單位所占有使用的專用房屋，實行“分類定額，超額收費”，即超出規定面積的房屋要向學校上交使用費。學校還可以向二級單位收取物業管理費。

水電氣暖等能源成本分擔可以有兩種模式。一種是定額模式，“定額包干，掛表計量，節約獎勵，超額付費”。另一種是比例分擔模式，“掛表計量，比例分擔”，即對二級單位使用的能源費用，由學校與二級單位按一定比例進行分擔。定額模式操作復雜，定額確定較為困難，一旦定額科學確定，則依據較為充分。比例分擔模式操作簡便，但用得越多學校分擔就越多。

在其他方面也可采用類似的辦法。如二級單位專用的設備設施，原則上應由二級單位負責建設和維護。

(三)資源共享機制

有效的資源共享機制的核心是利益補償機制。要促使二級單位所支配的資源拿出來與他人共享，必須要使其能從中獲益。為了提高大型設備的利用率，可以制定政策，校內其他單位因教學等公益原因使用免費，校外使用收費，校內其他單位科研項目使用半費；建立大型設備開放基金，對校內使用該設備向設備所在單位給予補貼，以鼓勵各單位設備開放共享。

在實驗室建設、設備購置時，學校就應注意共享問題。對于全校通用的計算機房、多媒體教室等，由學校統建統管；較多學科專業共用的實驗室，由學校與相關單位共建共管。

(四)市場機制

在后勤服務方面，應更多引入市場機制或者模擬市場機制，提高服務質量，減少后勤支出。如對后勤集團進行剝離改制，將其完全推向市場；將物業管理、食堂經營等后勤服務面向社會招標，引入市場競爭；采用模擬市場機制，對物業管理等后勤服務與后勤集團的經費核算方式由預算撥款變為服務收費，模擬社會物業管理模式，與后勤集團簽訂物業管理合同，明確服務范圍、質量標準、檢查驗收方式和收費標準，“核定經費，包干使用”，服務質量不達標扣除相應費用。

五、高校資源優化配置的具體方式——全面預算管理

(一)全面預算管理的含義

全面預算管理是一套系統、精細的管理方法，是一種全方位、全過程和全員的整合性管理系統，具有全面控制和約束力。它通過責任中心的劃分、目標任務的分解、分階段資金收支和財務狀況的預測等手段，合理分配單位的人、財、物等資源，并與相應的績效管理配合，來協助單位實現既定的工作目標，達到控制費用支出、提高資金使用效益的目的。

(二)全面預算管理實施的原則

1.過程控制原則

全面預算管理是更為精細的財務管理和控制方法，強調事前、事中、事后全過程控制，通過加強事前計劃和事中監督，起到關口前移的作用。

2.全員參與原則

全面預算需要單位全部人員的具體參與，積極支持，實現多數人花錢，少數人管錢向全員參與管理的轉變，形成相互制約、相互監督的管理體制。

3.效率優先原則

在實施全面預算管理過程中，對相應經費支出的控制，要確保重點部門、重點業務的需要，不能影響單位目標任務的完成。

4.量入為出原則

以收入為起點，以收定支，綜合考慮單位內部各部門工作實際需要，平衡各部門不同需求，編制兼顧全局和部門的綜合預算。

5.權責明確原則

預算任務的實施要層層分解，分級負責，落實責任，嚴格考核，并按考核兌現獎懲。

(三)全面預算管理實施流程

第一步：明確學校和各二級單位年度目標任務。

全面預算管理的起點是事業計劃，優秀的事業計劃應做到計劃足夠細化，并進行動態調整、部門統籌，特別是與財務預算銜接。學校年度計劃確定后，層層分解落實到各二級單位，作為各單位的年度目標、任務。

第二步：制定預算目標。

根據所確定的事業計劃，制定年度預算收入和支出目標。

第三步：編制各二級單位收支預算和專項資金項目預算，報學校匯總、復核與審批。

年度預算一般實行“二上二下”的預算編制方式?！耙簧稀笔侵笀笏透鞫墕挝慌c預算需求相關的基礎數據資料、各二級單位預算外收入和其他收入預測表、專項資金項目支出預算表及申報文本。學校各相關職能部門進行初審，財務處匯總統籌，編制校級財務預算草案。“一下”是指根據校財經委員會、校長辦公會、黨委常委會討論通過的校級財務預算，下達各二級單位預算控制數?！岸稀笔侵父鞫墕挝桓鶕W校下達的基本支出控制數以及本單位預算外收入和其他收入，編制基本支出預算表；根據學校下達的項目支出控制數按項目編制(修訂)項目支出預算表及申報文本?！岸隆笔侵感Ｘ斀浳瘑T會、校長辦公會、黨委常委會批準學校綜合財務預算后，財務處在規定的時間內下達各二級單位的預算?！岸隙隆钡倪^程實質上就是各二級單位、職能部門充分參與學校預算制定的過程。

第四步：預算執行與管理。

預算一經下達，必須嚴格執行，不得無預算、超預算開支。預算調整應當按照嚴格的程序。

第五步：執行報告及差異分析。

按月或按季度對預算執行情況進行分析，并將執行及偏差及時報告各預算執行單位。年末進行年度報告。

第六步：預算指標考核。

建立科學合理的考核體系，將考核結果作為次年預算分配的依據之一。

全面預算管理實施流程如圖1所示。

六、高校資源優化配置的保障措施

(一)政策措施

建議政府在對高校的管理政策方面進行以下改變：(1)轉變政府對高校的管理方式。加強宏觀調控，減少直接管理，增強高校自我約束、自主辦學的能力。(2)加大政府投入。切實落實財政性教育投入達到GDP4％的決定要求，在基礎教育投入已得到持續增長的情況下，將財政撥款的增量部分更多地投向高等教育。(3)改革撥款方式。在保持專項經費撥款不降低的條件下，提高經常性教育經費撥款標準，對經常性教育經費撥款標準實行分類核定?；窘洺Ｐ越逃涃M撥款標準按學校層次分別確定，用辦學績效考核結果進行適當調整。鼓勵學校對專項經費嚴格管理，厲行節約，賦予學校對專項結余經費自行安排用于學校其他建設項目的自主權。(4)改進科研項目經費預算核定方式。大幅度提高學校資源占用費和綜合管理費的提取比例，同時參照對科研院所的管理方式，加大高?？蒲惺聵I撥款力度，促進高校科研事業的穩定發展。

(二)組織措施

高校內部應當加快改革步伐，從管理體制和組織結構上為提高資源使用效益奠定基礎，包括：(1)完善校院二級管理體制，進一步明確校院二級事權和財權的劃分。強化學院、院所的辦學主體地位，實行管理重心下移，充分發揮其辦學、管理的主動性和積極性；學校將管理重點和方式轉移到戰略管理和宏觀調控上。(2)加強教學、科研組織的整合。加快學科和學院整合，形成學科涵蓋面寬的“大”學院；促進教學與科研組織的融合，鼓勵將科研設備、設施用于教學，從而減小教學與科研的矛盾，加強教學、科研資源共享。(3)設立綜合統籌部門，如發展規劃處等，更為關鍵的是要賦予其統籌制定可實施的事業計劃及與其相連的資源配置方案的職能。

(三)監督措施

高校資源配置事關各方利益，必須加強監督，完善監督機制。應對資源配置的各個環節實行全過程的檢查監督。檢查是否堅持原則，嚴格按照規定辦事；檢查資源配置過程中是否堅持民主和集體決策原則。在監督方式上，應加強民主參與、民主管理，推進校務公開，充分發揮紀檢監察、審計部門的作用。通過有效的監督，保證資源配置的科學性和公正性。

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(責任編輯 傅旭東)