論金融危機的深層次原因及應對法律措施的完善

摘要：法律對宏觀調控與微觀規范層面多方面的錯誤共同作用所產生的結果，是最終引發國際金融危機的深層次原因之一。應對國際金融危機，應進一步提升中國法律應對國際金融危機保增長的能力，堅持采取司法效果與社會效果相結合的措施解決糾紛，加強對金融債權安全的保護，完善法律維護經濟金融安全的職能，重視規范虛擬經濟與實體經濟的協調發展，重視規范財富增加與社會分配的公正公平，法律監管機制要力求防范金融風險的全覆蓋，堅持提高金融、經濟立法的科學性與前瞻性，堅持建立健全法律法規“立改廢”的長效與創新機制。

關鍵詞：國際金融危機；法律規范不力；依法防控

中圖分類號：D920.1

文獻標志碼：A

文章編號：1008-5831(2009)04-0101-14

起源于美國房地產金融機構違規放“次貸”和房地產次級貸款大規模違約的國際金融危機，迅速蔓延到信貸市場，進而演變為國際金融危機，直接導致了金融機構的大量倒閉和信用鏈條的斷裂，對全球經濟發展造成了極為嚴重的沖擊，使“世界經濟正面臨60年來最嚴重的一場危機”。而且這次國際金融危機將使世界經濟發展所面臨的危機繼續惡化、國際資本流動和匯率變化方向的不確定性增加、短期通貨膨脹壓力下降和發達國家通貨緊縮風險增大、全球貿易保護主義勢力加劇等一系列前所未有的諸多風險。此次國際金融危機起源于經濟實力最強、金融體系最發達的美國，表面看是新自由主義經濟放任政策誤導所致，但其深層次的根源則是資本主義基本經濟制度的必然產物，是資本主義生產方式的基本矛盾——生產的社會化和生產資料私人占有之間的矛盾，并表現為資本主義商品生產的供給過剩與勞動群眾有需求而支付手段不足的矛盾對抗性爆發。回顧和反思危機爆發的過程，可以清楚地看到，這完全是資本主義基本經濟制度在其宏觀經濟政策中必然的、充分的體現，為了滿足資本的“貪欲”，其貨幣政策和金融管制周期性放寬及相關法律的缺位甚至被人為“搬開”則是發展的必然。特別是近年來新自由主義經濟理論成為美國宏觀經濟管理的理論基礎。這一“原教旨主義市場經濟理論”的要義就是政府應減少對經濟的干預，充當“守夜人”，讓市場去發揮作用。受此影響，20世紀80—90年代末，美國先后通過的《1980年存款機構放松管制和貨幣控制法》、《1982年吸收存款機構法》、《1982年證券交易委員會415條款》、《1987年公平競爭銀行法》、《1987年銀行控股公司修正法》、《1989年金融機構改革、復興和加強法》和《1999年金融服務現代化法》等金融法律，使美國最終實現了利率市場化、金融自由化和私有化。取消分業經營的規定，混業經營提高了金融企業的效率，同時也把金融風險擴散到了整個金融系統，為圍繞美國房地產市場的資金循環鏈條和以美國為中心的全球資金循環鏈條出現斷裂提供了直接“動力”，致使國際金融危機由此蔓延、肆虐成為必然。中國正在并將繼續經受著這次國際金融危機的嚴峻挑戰。如何進一步加強中國相關法律制度建設，特別是加強金融經濟領域的法治，從宏觀和微觀層面科學防控金融經濟風險，最大限度地降低國際金融危機對經濟發展的負面影響，不斷提高科學防控能力，抓住新機遇實現又好又快發展，是當前和今后必須認真研究的一項重大的戰略性課題。

一、法律規范缺乏是國際金融危機產生的深層次原因之一。

這場由美國次貸危機引發的國際金融危機雖然是美國諸多矛盾積聚演變所造成的，但隨著冷戰后經濟全球化進程的加速，市場經濟固有矛盾和問題大范圍凸顯，以美國為首的一些發達國家在全球極力推行“小政府、大社會”的新自由主義經濟模式，并由此所導致的法律對金融經濟宏觀調控與微觀規范層面多方面的錯誤共同作用，則是最終引發此次國際金融危機的深層次原因之一。

(一)美國法律對美聯儲寬松貨幣政策規范不力是釀成危機的重要根源

美國房地產泡沫的形成首先應歸因于2000年以來實行的寬松貨幣政策，而法律對經濟政策宏觀調控的失誤和監管失靈是此次國際金融危機爆發的直接原因。房地產按揭貸款證券化有效地解決了提高房地產資金流動性的難題，此舉堪稱金融史上的一項創舉。美國早期住房抵押貸款的放款者和風險承擔者是同一家銀行，因此銀行會對借款人的還款能力進行嚴格審查，只要經營管理得當，壞賬率一般較低，但這限制了銀行資金的流動性。自20世紀70年代，新自由主義取代凱恩斯主義躍升為西方主流經濟學，并主導了美國政府的經濟政策。從投資和信貸兩方面刺激房地產業的繁榮與發展，形成了經濟發展的新增長點。2000年，美聯儲為遏制經濟衰退，宣布將聯邦基金利率下調50個基點，利率從6.5％下調為6％，并連續13次降息。2003年6月，利率降至1％，并持續1年多。受美聯儲低利率政策的影響，“次貸”乘放松銀根之機急速膨脹。2006年，住房抵押貸款市場已成為美國最大的債務市場，達8.82萬億美元，“次債”余額躍居第2位，占12％。放松銀根直接刺激了住房投資的攀升。2006年，住房投資在全部投資中所占比重上升到30％以上。21世紀初，消費在GDP中所占比重突破70％的大關。在實現“居者有其屋”的戰略目標中，政府主導作用逐步讓位于市場，房價實行了市場化。從1970年開始，美國房地產業走上了市場化道路。居民對住房的旺盛需求和銀行轉移風險的需要，促使美國政府先后通過改制新成立了股份公司——房地美、房利美兩家房貸巨頭，專門收購銀行的按揭貸款，其持有和擔保的房貸總額高達5.3萬億美元，占據了房貸市場的半壁江山。這些機構以貸款產生的現金流為基礎發行債券，出售給投資者，從而大大拓寬了住房貸款市場的資金來源，降低了銀行風險和貸款利率，進而促進了房地產市場的發展，形成了一個以房地產為中心的資金循環，這項金融創新為美國房地產市場提供了源源不斷的巨額資金。但由于政府堅持放開房價，任由供求調節市場。在低利率的“次貸”政策刺激下，住房價格一路飆升。1997—2006年間，房價上漲了85％。房地產熱和房價持續上漲，給住房帶來了巨大的“泡沫財富”效應。2001年以來，房地產市場帶來的財富高達6萬億美元，個人消費因此增加5 000多億美元。住房信貸市場具有高風險性，本應嚴加監管。但美國政府卻反其道而行之，實行自由化，放松房貸監管，終使房地產由金融專門化、獨立化走上了自由化經營之路。在所謂金融創新和改革的旗號下，政府為“次貸”暢行一路大開綠燈——向低收入者放寬借貸條件、開放房貸二級市場、準許發行房貸證券、支持抵押貸款衍生工具等。金融產品快速創新發達，致使名目繁多的金融衍生品和大量投機資本涌向房地產金融，僅房地產信托投資基金就達300多種。信貸和管制的放松，導致流動性泛濫。而抵押品不斷創新，“轉按”、“加按”、“換按”、“轉加按”、“二按”、“再按”等方式不斷翻新，住房證券市場急速膨脹，規模超過債券市場的3倍，其功能也已由實現“居者有其屋”蛻化為金融投機家的大賭場。正是在金融產品異常快速創新與資金鏈條快速延長的同時，由于相關法律規范嚴重滯后，金融機構的治理結構存在缺陷，漠視風險控制，追求短期利益，缺乏制衡機制，為“次貸”在經濟金融自由化體制下的惡性膨脹，并最終釀成迅速波及全球的金融災難創造了條件，為危機迅速從虛擬經濟波及全球實體經濟鋪平了道路。

(二)金融信貸管制的松弛助長“次貸”違規通行無阻是釀成危機的重要隱患

“次貸”對象是信用等級低、履行貸款合同前期還本付息缺乏可靠保證的客戶。貸款人把賭注壓在住宅價格上升上，一旦客戶毀約便收回抵押房產，自身不會受損。而且更重要的是，借助“次貸”證券可以把風險轉嫁給其他投資者。20世紀60年代“次貸”問世后，在相當長的時間內并未在抵押貸款市場上占據主體地位。到21世紀初，房地產熱引發住宅價格上升，再加上實行低利率政策，財富效應和投資效應誘使房地產金融機構涌向“次貸”，才導致“次貸”規模和品種快速膨脹。1994年，美國頒布了《住房權益保護法》(HOEPA)，明確掠奪性貸款為年利率超過同期限國債收益率8個百分點的抵押貸款。隨后各州也開始立法。由于缺乏全國范圍內適用的掠奪性貸款放款法律，HOEPA的適用面不廣，大量存在的掠奪性貸款行為無法受到制約，甚至當次貸出現問題時，沒有任何一部法律是明確規范次貸的。而活躍于次貸市場的大量抵押貸款公司并非吸儲機構，但其卻既不受各項穩健經營法規的約束，也不受HOEPA的約束，從而為次貸中的違規操作埋下了隱患。美“次貸”余額2001年僅為1 200億美元，2006年增加到14 000億美元。美國成百上千個抵押貸款公司、商業銀行把各自放出去的次貸打包賣給“兩房”。到2007年，美“次貸”余額雖然只有1.2～1.5萬億美元，其中大約47％的人沒有收入憑證，其總貸款額達到5 000～6 000億美元之多，但經過包裝衍生為證券在二級市場流通，總規模已經膨脹到10萬億美元，其中在國際上流通的約占2/3，涉及“次貸”業務的金融機構多達2 500多家，全球45家大銀行和券商都卷了進去。這種違規的“金融創新”，在設計之初就埋下了攪亂金融秩序、制造國際金融危機的禍根，日后也正是這些無法按時歸還的貸款所形成的“蝴蝶效應”引爆了迅速波及全球的國際金融危機。但遺憾的是，當初相關的法律卻放松了規范。這可以上溯到“1929年股災后，羅斯福政府出臺了禁止投資銀行一些行為的法律，但在1989年，美國在新自由主義思想的指導下，把這條法律廢除了。金融家們自由了，這才帶來了今天這樣大的災難。‘兩房’的自有核心資本共832億美元，卻支持著5.2萬億美元的債務與擔保”。這種違法操作的瘋狂行為充分暴露了資本主義資本“蛇吞象”的貪婪本性。也正是美國寬松的貨幣政策和金融信貸管制法律松弛進一步助長了“次貸”違規通行無阻。刺激了居民過度消費和金融機構違法運營，造成了資產價格泡沫，使“次貸”形成了房地產市場巨額的虛擬購買力。而房貸公司玩弄空手套白狼、買空賣空的游戲也是違背法律規范的。這種先從銀行借入資金，再從零售商買入房貸，然后打包成證券出售給投資者，投資者再將證券投入市場，每次倒手都可獲得可觀收入，GDP也相應增加的經濟增長游戲，使政府和購房者及房貸公司三者都從中大受其益。因為轉手就可以出售，加之缺乏法律的嚴格規范，金融貸款機構發放貸款的沖動一發而不可收，哪怕是對信用記錄不良的用戶也放貸。由于房宅變現的鏈條在不斷延長，使支付危機發生的概率不斷增加。隨著美國經濟的反彈和通脹壓力增大，從2004年開始，美聯儲啟動了加息周期，在一年半的時間內17次加息，一年期國債收益率從1.25％漲到5％。由于此前市場預期利率長期走低，借款人較偏好浮動貸款利率，加息后貸款利息負擔大大加重，特別是次級貸款的借款人主要是抗風險能力弱的低收入人群，很多人無力還款，房貸違約率隨之迅速上升。不言而喻，正是這種缺乏法律規范的驟松驟緊的信貸刺破了美國房地產市場的泡沫。而次貸立法、貸款證券化等在法律上存在重大缺陷正是造成次貸失控，使之由高峰瞬間跌入低谷的一個重要原因。這次國際金融危機正好驗證了缺乏法律規范的自由利益鏈條必然崩潰的基本規律。

(三)金融機構監管體系存在法律漏洞是釀成危機的重要因素

美國金融監管體系存在漏洞，導致監管體系不健全、不規范。美國是一個強調以法律規制政府行為的國家，一切政府監管皆來源于法律規定。美國金融行業管理中，原本有一整套復雜的法律監管規定。但從美國1929年金融大崩潰以來的金融監管體系演變來看，美國金融監管大致經歷了自由放任一加強管制一推進金融創新一放松監管等多個發展階段，總的趨勢是金融監管的力度不斷放松，金融監管法律應對現實的規范力度越來越弱，而看似完備有效的監管體制卻對職業道德失范和風險極高的金融衍生品無節制地發展失去了規范的能力，以至于次貸危機爆發前，金融監管體制已經失敗，監管體制建立在不健全的條例之上，監管已是名存實亡。一是金融監管體系中存在真空地帶。由于各金融部門、金融產品監管標準不統一，導致美國各金融監管機構監管權限交叉重合與監管真空并存的問題比較突出，監管機構很難實現有效協調。如有多個部門負責銀行業的監管，但對沖基金、私募股權投資基金卻處于監管真空區；CDO(債務擔保證券)、CDS(信用違約互換)等金融衍生產品，就沒有明確的部門管理。二是金融監管體系的規范延遲。由于新型金融衍生品的不斷涌現，相應的監管法律也越來越專業化，監管規則也越來越細化，但因專業性的提高以及法律執行中的程序不順等問題，使監管者的判斷能力下降，最終導致監管效率越來越低下，法律對市場變化的反應不斷滯后。1999年11月4日，自《金融服務現代化法案》通過以來，美國金融業進入了創新迭出的混業經營階段，但金融監管仍沿襲舊有體制，沒能跟上金融創新的步伐。關于金融衍生品的所有風險提示全部流于形式就是明顯的例證。特別是在次貸的發放上，一些金融機構為更多更快地發放次級貸款，有意放松對借款人基本借款資質的審查，因為貸款機構只要把次貸轉賣給“兩房”后自己就是安全的。因為，投資銀行等金融機構買入之后只承擔一天的風險，馬上再賣給其他國家的央行等金融機構。虛擬的經濟與利潤就是這樣一次又一次非法地瘋狂“衍生”著，但對這一嚴重違法問題，美國金融監管法律并沒有作出及時正確的反應。三是金融監管能力跟不上金融創新的發展變化。隨著金融創新的快速發展，金融產品的結構過于專業化，且多為場外交易，缺乏透明度，法律監管對于創新產品的認識不足，導致監管難度不斷增大。當新的金融產品復雜程度到了監管者無法評估風險時，這一輪次貸的超級繁榮必然會失去法律的規范與調控。如金融行業評級，面對素以嚴苛著稱的一流機構對金融產品的評級嚴重依賴于產品發明者提供的信息和數據，再加上圍繞次貸和次債進行的一系列產品衍生過程中，每個環節的信用評估是相互脫節的——次債不需要身份證明，只需要評級機構的等級證明。因此，行業監管、風險評級均形同虛設。四是金融監管體系的法治建設受到嚴重破壞。為了進一步松懈法律對金融部門的監管，自1980年通過了《存款機構放松管制與貨幣控制法》起，美國就一步步放松了對金融機構的管制。華爾街還極力游說，使得監管機構推翻了旨在將投資銀行業務和商業銀行業務分離的《格拉斯—斯蒂格爾法案》，讓商業銀行能夠從事全能銀行的業務。這使金融企業的利潤占全部上市公司利潤的份額從20年前的5％上升至40％。金融擴張的幅度明顯大于其所服務的實體經濟，虛擬經濟與實體經濟相脫節的問題日益凸顯。從20世紀80年代開始，美國把大量制造業轉移到拉美和東南亞，而把本土打造成貿易、航運和金融等服務業中心，利用專利、標準和品牌等手段，控制著產業的高端，而信息技術的推廣則使虛擬經濟達到巔峰。在21世紀初，美國金融業加快發展，金融創新的衍生產品大量涌現。這些衍生金融產品不是出于服務經濟社會發展之需要，而是發自金融機構甚至單個機構、部門、個人逐利之動機。隨著監管的法律被逐步破壞，越來越多的商業銀行違法加入到衍生品的行列之中，從而使金融系統的風險一步步增大。更為突出的是，美國自己主動搬開法律“絆腳石”——長期推行金融自由化政策，目的就是為了使利益更多地向資本家、金融壟斷資本和美國等發達國家傾斜，但卻使工人的利益、實體經濟的利潤和發展中國家的地位都不斷下降，由此進一步導致了發達國家與發展中國家發展的不平衡性、利益分配的不平等性、財富與收入分配的不公平性等基本矛盾急劇擴大和激化。另外，由于美國打擊金融犯罪的人力和經費得不到保證，即使出現某些犯罪案件，也無法及時偵破，致使金融監管法律得不到及時有力的執行。而與歐洲央行不同的是，美聯儲有抑制通脹、增加就業和維持金融穩定3大職能任務，但美聯儲沒有嚴格依法履行職能，如在維持金融穩定這一項上，以往在金融市場發生動蕩時采取的救市行為往往助長了投機心理。尤其是格林斯潘的流動性注資和大幅度降息的方式，進一步助長了市場對央行的依賴，從而使金融機構放松了對風險的依法防范。而當資金的最終提供方與最終使用方之間相隔過遠，而每多一層委托代理關系，房地產抵押貸款證券化的衍生品就多一層道德風險。缺乏法律規范的信貸和管制周期的劇烈變化則成為促成這些道德風險變為實現的重要原因。而以自由為核心的監管理念、監管制度的漏洞和監管手段的不足，則必然使金融運營體系的風險逐步積累。這些違法放松金融管制贏來的爆發性增長是不可持續的，在遭遇房地產泡沫破裂時，多重委托代理關系的鏈條必然要從根本上斷裂，加之金融監管者存在僥幸心理，危機爆發就不可避免地發生了。這是導致國際金融危機爆發的重要原因之一。

(四)法律長期缺乏對金融技術與制度創新保持協調發展的規范是釀成危機的關鍵性因素

創新是生產力發展和社會進步的核心要素，是人類實現發展和應對競爭的基本途徑。金融創新也是現代金融技術發展的突出特征。美國次貸危機使金融技術創新與發展遭受重大打擊。金融技術創新對金融系統穩定性的影響日益增大。特別是當不同領域的創新不同步、不協調時，尤其是當制度創新滯后于金融技術創新時，當這種矛盾積累到了臨界點，國際金融危機就必然要爆發。國際金融危機就是其金融制度，特別是金融監控制度創新遠遠滯后于金融技術創新的結果。近年來，受利益驅動和自由經濟政策的刺激，美國金融技術創新飛速發展，金融技術創新所制造的層出不窮的金融衍生產品，大大提高了企業和組織通過金融機構融資、投資的效率。但金融技術創新衍生的產品從誕生起就具有非常明顯的“雙刃劍”功效，它既能提高經濟和金融體系的資源配置效率，推動經濟繁榮和擴張，也會因過度創新和投機，而加劇金融動蕩、催生危機。特別是由于美國一度放縱金融技術創新；而金融制度尤其是金融監控法律制度創新沒有能及時有效地跟進，最終給金融機構的瘋狂投機活動提供了工具、途徑與機會，積累起了巨大的金融風險。如風險與收益不均衡的創新產品催生了國際金融危機，監管法律的缺失使場外衍生產品加劇了市場動蕩。發起一配售模式下的證券化產品，其所承擔的風險與其收益嚴重不對稱，在缺乏法律規范的條件下，催化了次貸業務的產生和迅猛發展，助推了寬松和欺詐性的貸款發放標準。基礎資產發起人通過證券化賺取了高收益，卻把基礎資產中所有的信用和市場風險通過證券化轉移給了遍布全球的債券投資者。以信用違約互換(CDS)為代表的場外衍生產品發展迅猛、規模龐大。CDS市場投機氛圍濃厚，成為市場做空的重要手段。而風險的不可預測和難以控制，也使監管法律及其機構對其束手無策。在此次國際金融危機中，金融技術創新產品就扮演著一個傳播和放大風險的角色。據估計，截至2007年底，美國住房抵押貸款存量約8～9萬億美元，其中次級貸款約1.2萬億美元，次優級貸款約1萬億美元。總計區區2.2萬億美元的低信用質量的抵押貸款，如何會引致如此猛烈的國際金融危機呢?其關鍵就在于衍生產品風險的肆意傳播與杠桿放大作用的“共振”，使原本保留在放款人資產負債表上的風險轉移到了資本市場，從而擴散到所有的市場參與者中。由于美國法律長期缺乏對金融技術創新與金融制度創新保持協調發展的關系進行規范，從而導致金融技術產品創新越來越脫離實體經濟，加之復雜的金融衍生產品失去了套期保值的基本功能，其“黑箱式”的定價和評級又使風險管理處于混沌狀態，短期激勵機制使市場熱衷于高風險金融衍生產品交易，特別是美國金融監管體系不能適應全球金融衍生產品的發展。由于金融技術創新產品的巨大規模和場外交易，使得基礎產品的風險以極低的成本和極快的速度傳遞給全球金融市場的幾乎所有參與者，也使得全球系統性金融風險不斷加大和進一步復雜化。但由于以主權分割為特征的各國法律監管格局各不相同，因此，美國的金融監管體系根本無法應對全球性的市場失靈和系統性風險，這就使缺乏法律規范的次貸資產在沒有法律規范的情況下得以肆無忌憚地發展，而這恰恰為美國次貸類金融技術創新產品價格的大幅膨脹和迅速破滅及其在全球范圍內的迅速傳遞，最終引爆國際金融危機并迅速蔓延至全球奠定了最直接的基礎。

中國資本市場的問題與美國不同。目前，雖然并不體現為金融業的全行業風險，但中國金融監管法律體系也存在著不可忽視的問題，主要是相關信息披露的法律不健全，且缺乏可操作性，與國際通行的監管標準和措施有較大差距；金融機構退出缺乏健全的法律規范，相關制度設計過于原則，缺乏相關的補救措施，存在著影響金融市場乃至社會安全與穩定的隱患；現有金融監管法律體系和監管體制對綜合化經營的國際潮流缺乏有效的應對力；國際金融監管的法律與司法合作不足，與他國監管機構合作機制不健全，特別是在金融監管信息共享、制止內幕交易、打擊和遏制跨境金融犯罪等關鍵性環節缺乏國際司法合作，影響了中國金融業的國際化進程和維護金融安全的防范力。另外，基于全球金融秩序將面臨重組，生產格局也將發生重大調整，以及對金融經濟安全問題保持應有的警惕等因素，中國有必要充分吸取國際金融危機中法律調控、監管不力的慘痛教訓，積極主動地進一步完善促進經濟社會實現科學發展的法律措施。

二、中國應對國際金融危機亟待完善的法律措施

國際金融危機給中國帶來了前所未有的困難和挑戰。主要是經濟下行壓力明顯加大，進出口繼續下滑，工業生產明顯放緩，部分企業生產經營困難，就業難度加大。這場國際金融危機與中國發展方式轉變、經濟結構調整的關鍵時期不期而遇，新的挑戰與既有矛盾相互交織，加大了解決問題的難度。但這次前所未有的國際金融危機既為中國帶來了前所未有的發展機遇，也使中國既有法律經歷了一次大檢驗，更為中國加快法制建設、推進法治進程帶來了前所未有的機遇。世界經濟發展的實踐證明，經濟全球化的格局沒有改變，發展市場經濟，任何國家都不能置身全球化之外。貫徹落實科學發展觀，實現經濟又好又快地發展，中國經濟國際化的腳步不能停頓。“以科技進步和生產力全球配置為基礎的經濟全球化不會逆轉，各國經濟相互聯系、相互依賴將繼續加強”。中國經濟發展的基本態勢沒有改變，發展的重要戰略機遇仍然存在，并不會因為這場國際金融危機而發生逆轉。采取措施全力保增長，立足擴大內需保持經濟平穩較快增長，加快發展方式轉變和結構調整，提高可持續發展能力；深化改革開放，增強經濟社會發展的活力和動力；加強社會建設，加快解決涉及群眾利益的難點熱點問題，促進經濟社會又好又快發展。必須繼續“堅持對外開放的基本國策，拓展對外開放廣度和深度，提高開放質量，完善內外聯動、互利共贏、安全高效的開放型經濟體系，加強同世界各國的經濟技術交流合作，繼續以自己的和平發展促進世界各國共同發展”。應對國際金融危機推進科學發展，必須始終牢記以人為本這個核心，堅持全面協調可持續的基本要求，遵循統籌兼顧的根本方法，進一步完善法制、科學推進法治，依法應對嚴峻的發展形勢；必須緊緊圍繞“保增長、保民生、保穩定”的要求，按照“出手要快、出拳要重、措施要準、工作要實”的原則，盡快完善符合科學發展觀要求的宏觀調控、市場規制、金融監管和國家投資管理等具體措施。為此，亟需著力從以下幾個方面完善相關法律措施。

(一)進一步提高中國法律應對國際金融危機保增長的能力

在當前國內外經濟形勢復雜多變、不確定性因素很多的情況下，扭轉經濟增長下滑過快的趨勢，保持經濟平穩較快發展，是一項艱巨復雜的任務，涉及經濟、社會工作的方方面面，需要各方面緊密配合。而要緊緊圍繞“保增長、保民生、保穩定”和進一步深化改革開放，推進科學發展，維護社會穩定，保證經濟、金融和石油、糧食及民族產業的安全，和諧勞動關系，保證民生建設等一系列的目標要求，科學把握“宏觀調控政策的穩定性與應變性的關系，經濟周期波動中繁榮與調整的關系，政府與市場的關系，內需與外需的關系，投資與消費的關系”等涉及經濟社會方方面面的重要問題，必須要有憲法及憲法相關法、民法商法、行政法、經濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等多方面的系統配合，進一步完善規范市場經濟秩序的法律制度，提高宏觀調控的能力。要始終堅持《憲法》所確立的社會主義制度不動搖；“堅持公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，堅持按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度”；堅持市場調節與政府調控相結合，堅持維護社會公平與正義，堅持構建社會主義和諧社會。民商事法律要進一步增強推進和規范各種所有制經濟合法共存、平等競爭、相互促進、共同發展的能力。市場主體法律要增強進一步保障市場主體公平、規范參與市場競爭的能力。市場管理法律要進一步增強深化國際經貿合作，推進多邊貿易體制健康發展的能力；要積極推進貿易投資自由化和便利化，堅定地建立公平、開放的多邊貿易體制，積極推進區域經濟一體化進程；進一步增強反壟斷、反不正當競爭、反國際貿易保護主義的具體措施。因為，越是危機關頭越要堅持開放與合作。貿易保護主義不僅會加大危機的嚴重程度，而且還會使危機持續更長時間，損人不利己。同時，也要堅定不移地反對地方保護主義、地區封鎖，進一步增強破壞公平競爭的市場規制職能以及管理國家投資的職能，積極促進壟斷行業改革、加強政府監管和社會監督、確立民事賠償和行政賠償救濟制度、保護消費者利益和保證產品質量、建立房地產管理制度、確立行業監督管理制度，有效化解和防范金融風險。宏觀調控法律要進一步增強充分發揮市場機制的作用，著力優化資源配置、促進國民經濟又好又快發展、保持幣值穩定、化解金融風險、保證金融安全、推進國民經濟和社會發展的科學決策、提高發展規劃和產業政策宏觀調控的水平，努力把擴大內需與改善民生緊密結合起來，依法推進經濟結構的調整與轉型；把擴大內需與完善社會主義市場經濟體制緊密結合起來，依法規范政府干預市場的廣度與深度、宏觀與微觀的協調機制；特別是要著力建立健全促進糧食基本生產能力、保障種糧農民基本收益、推進“三農”制度與機制的創新、保持糧食持續增產和市場持續穩定的長效機制；依法規范宏觀調控體制，堅持走積極擴大內需與大力發展外向型經濟統籌兼顧的發展道路。知識產權保護法律要進一步增強保護專利權、商標權、著作權、集成電路布圖設計權、植物新品種權等方面的能力；著力推進創新型國家、創新型企業和創新型人才隊伍的建設與發展。資源節約和環境保護法律要進一步提高強化環境保護，完善環保體制，增強環境執法監督能力；積極推進使用清潔能源的產業實現優先發展，扶持企業不斷提高創新能力，轉變經濟發展方式、增強在國際能源市場上的博弈能力、擴大產業比較優勢、增強可持續發展能力、盡快適應更加嚴格的全球溫室氣體排放規則，為下一輪經濟周期繁榮奠定支撐點。對外經貿合作法律要進一步增強規范對外貿易合作發展，開拓海外市場，推進貨物和技術進出口及國際服務貿易的管理能力。行政法律要采取一系列措施切實推進依法行政，加快法治政府建設。應對國際金融危機，沒有一個強有力的政府是危險的。為此，行政法律要堅持依法增強政府貫徹落實科學發展觀的能力，依法強化政府的宏觀調控與行政管理能力，積極建立健全應對各類危機和突發事件的長效機制，不斷提高依法行政的水平與效率。社會法律要進一步增強調控和規范能力，切實維護公平正義，特別是要針對一些企業拖欠職工工資和裁員、職工失業等“敏感”問題，盡快健全應對措施，避免引發一系列連鎖反應，危害到社會穩定大局；堅持統籌兼顧企業和職工雙方利益，在保障就業及和諧勞動關系方面及時充分發揮規范作用；強化失業保險的保障生活、促進就業和預防失業“三位一體”功能，完善法律實施過程的監督與責任機制，妥善處理好民生領域危及保增長大局的關鍵性問題。刑法要進一步增強依法從快從重打擊和威懾破壞國家應對危機保增長的各類刑事犯罪行為，為維護“保增長、保民生、保穩定”大局營造良好的發展環境。訴訟與非訴訟程序法律要從服務于“保增長、保民生、保穩定”的大局出發，在堅持公正司法的基礎上，進一步增強效率意識、服務意識；相關立法應賦予人民法院及時受理、公正審判，保護公民、法人或其他組織合法權益的職能，力求從“簡、快、準”三個方面解決糾紛、化解矛盾或懲治犯罪，推進經濟社會實現科學發展。

(二)堅持采取司法效果與社會效果相結合的措施解決糾紛，為保增長創造良好的發展環境

只有搞活企業，才能搞活市場；只有企業發展，經濟才能發展；只有企業穩定，社會才能進一步穩定，唯此，才能有效地應對國際金融危機。司法只有幫助企業走出困境，銀行才能夠避免巨大的損失，應對國際金融危機才能取得實際效果。面對眾多遭受國際金融危機沖擊的實體經濟組織，如依據現行法律硬判，必然產生事與愿違的嚴重后果。因此，國家立法機關應盡快出臺相關規定，指導法院科學解決涉企案件。特別是對因資金短缺但仍處于正常經營狀態、有發展前景的負債企業，要慎用財產保全措施，堅持通過設置擔保等靈活多樣的方法促成債權人給予債務企業合理的寬限期，幫助債務人度過暫時的財務危機；或適時提出司法建議，進行資產重組，由會計師事務所獨立對企業的生產和資金進行管理，法院進行監督；或由法院召集負債企業與債權人簽訂分期付款協議，承諾在一定期限內分批分期還清債務。但是，司法機關也要充分發揮司法的主觀能動性，自覺以科學發展觀為指導，追求司法效果的最優化。如中國《企業破產法》就規定了“重整制度”，即通過對債務人企業產權、資本結構、經營戰略和內部管理等多方面的調整，消除破產原因，擺脫經濟困境，使債務人獲得重生。2008年4月，江蘇省蘇州吳中區法院正確運用重整制度救活兩個臺資企業，做到了“企業不倒、債務不爛、工人不辭”，為在國際金融危機和世界經濟衰退的宏觀經濟形勢下，拯救瀕臨破產企業、有效應對危機淌出了一條可行之路。要主動加大涉及征地拆遷、行政違法與行政不作為案件的審判力度。在國家推出4萬億元拉動內需、振興經濟的過程中，不可避免地要涉及農村土地征收和城市房屋拆遷，相關立法、司法工作要特別重視做好征地、拆遷類行政訴訟案件的審理工作，既要支持政府合理征地、拆遷的行政行為，保障社會公共設施的改造與完善，又要防止借征地、拆遷之機，損害群眾及企業合法權益，防止因案件審理不當而釀成大規模的群體性事件，影響社會穩定。對行政機關不履行法定職責的不作為行為，法院要堅決依法及時受理和審判，促使被訴行政機關履行法定職責。建立健全黨、政、公、檢、法各部門合力破解“執行難”的長效機制，堅持從法院一家“單打獨斗”到各方面形成合力，共同打好破解“執行難”的“立體戰”。認真暢通執行信息渠道，媒體要充分發揮正確輿論的監督作用，堅決曝光“老賴”的行為，形成執行威懾機制；公安檢察機關要依法履職，嚴格按照“兩高一部”《關于依法嚴肅查處拒不執行判決、裁定和暴力抗拒法院執行犯罪行為有關問題的通知》要求，依據《刑法》、全國人大常委會《關于<中華人民共和國刑法>第313條的解釋》等規定，對拒不執行判決、裁定構成犯罪的，要及時果斷依法履行批準逮捕、審查起訴職責。繼續運用被實踐證明行之有效的諸如以資產使用權抵債、資產抵債返租、企業整體承包經營、債權轉股權以及托管等方式，大力解決難以執行的金融糾紛案件。積極推行資產使用權抵債、托管等執行新辦法多管齊下破解金融案件“執行難”的問題。對企業設備在國際及國內同行業中領先、工藝比較先進且有一定市場份額的企業，不但不應簡單地運用強制執行程序評估拍賣，而且還應積極幫助企業收回應收款，為企業營造穩定的生產環境。人民法院應建立系列訴訟案件審判執行統籌協調機制，特別是要科學解決眾多債權人向同一債務企業集中提起的系列訴訟案件，避免同一債務企業的多個案件在執行中出現矛盾和沖突。對多個債權人在不同法院同時申請執行同一債務企業的案件，上級人民法院要加強協調，統一執行措施，盡可能維持有發展前景的困難企業、勞動密集型中小企業的生存，避免因執行工作簡單化而激化社會矛盾，防止因被執行企業可供執行財產的分配問題產生新的矛盾和沖突。加強對受理案件的不同地區、不同審級法院之間以及同一法院的不同審判部分之間的信息溝通，在上級法院的統一指導下集中協調、集中判決、統籌執行，不斷增強司法透明度，增強全社會的法制觀念和風險意識。

(三)加強對金融業的調控與規范，堅持最大限度保護金融債權的安全

金融是現代經濟的核心，在國家宏觀經濟調控與促進國民經濟發展和維護社會穩定方面具有十分重要的作用。受這次國際金融危機沖擊最重的是金融業。國家經濟安全涉及的領域很多，但當前尤其要注意維護金融安全，它事關一國的經濟命脈。鄧小平同志曾精辟地指出：“金融很重要……金融搞好了，一著棋活，全盤皆活。”中國現代金融業起步較晚，儲蓄率高，資本形成順利，但資本市場和金融體系卻長期不完善。特別是金融法制不健全，有法不依、執法不嚴、違法不究的現象，金融監管體系和內控機制不完善的問題，在一些地方還普遍存在。金融體系缺乏引導資本流向生產領域的推動能力和監管功能。金融立法的計劃經濟色彩比較濃厚，市場機制在金融資源配置中的能力較差。金融市場發育與創新水平較低，投資效率低下，銀行呆賬占貸款比重較大，金融欺詐案件增多。因此，法律要充分保護金融債權、打擊金融違法犯罪，維護金融秩序、維護國家金融安全。自1999年下半年迄今，中、農、工、建4個金融資產管理公司接受的金融不良資產總額超過2萬億元。立法機關應及時通過法律和司法解釋，對此類合同效力、訴訟時效、合理分配舉證責任等問題作出具體規定。重點圍繞諸如轉讓標的、轉讓程序、受讓人資格等國家相關主管部門對金融不良債權轉讓的各種限制性和禁止性規定所規制的內容，及防止追償訴訟成為少數違法者牟取暴利的工具等重要環節，最大限度地保護國有金融債權，防止國有資產流失，保障國有資產安全。對于有些企業借破產逃廢銀行債務的“假破產、真逃債”問題，《刑法》要明確規定所有企業和個人都不能以任何形式懸空和逃廢銀行債務，依法從嚴從快懲治破壞金融秩序的犯罪行為，嚴肅追究當事人和責任人的法律責任，維護金融信貸秩序。對以不特定多數人為集資對象、以高利為誘餌，非法吸收公共存款的刑事犯罪案件，要堅持依法嚴打。對于證券機構、上市公司、投資機構操縱股價、內幕交易、虛假陳述等違法行為，要從保護證券市場投資人合法權益，維護證券市場的公開公平公正的交易秩序出發，及時妥善處理好此類案件，平息風波，穩定人心。隨著中國對外資開放領域的進一步放寬，銀行、保險、證券等金融行業面臨的競爭壓力不斷增大。正確處理儲蓄與消費的關系，金融創新與金融監管的關系，虛擬經濟與實體經濟的關系，從根本上鞏固化解國際金融危機之策，還亟待建立健全與市場經濟體制相適應的、符合國情特色的、與國際金融市場接軌的金融法律體系；還亟需強化金融法治和金融監管，嚴肅金融法紀，依法整頓和維護金融秩序，把一切金融活動納入規范化、法治化的軌道，保證中國金融安全、高效、穩健運行。要積極推動國際金融體系改革，加快建立國際金融新秩序，特別是要加快主要國際金融組織治理結構改革，建立合理的全球金融救助機制，增強履行職責的能力，穩步推進國際貨幣體系多元化。要進一步加強國際金融監管合作，防范金融風險積聚和擴散。通過加強信息交流與溝通，加大對全球資本流動的監測力度，防范金融風險跨境傳遞。依法擴大國際金融體系監管的覆蓋面，建立及時高效的危機早期預警系統。制定合理有效的金融監管標準，完善會計準則、資本充足要求等各類監督法律制度。依法加強對金融機構和中介組織的監管，規范金融市場和各類金融產品的透明度和信譽度。

(四)進一步完善經濟法維護經濟安全、保證科學發展的職能

維護經濟安全是經濟法領域一個古老而全新的課題。從世界經濟的增長看，美國是世界最大的經濟體，但美國2007年GDP為14萬億美元，2008年增長1.3％，也就是1 820億美元。中國2007年的GDP是24.9萬億元，2008年增長9.0％，再除以匯率6.8，增長3 300億美元。2008年，美國GDP增加量只占中國的55.15％(這未考慮美國虛擬經濟總量占有較大比重的因素)。無疑，在當今世界經濟中，中國經濟是世界經濟極其重要的發動機和引擎。“聯合國《2009年世界經濟形勢與展望》認為，今年中國對全球經濟增長的貢獻度將達到50％。中國已經成為全球抗御經濟危機的一個重要信心之源”。所以，從這個角度來看，保證中國的經濟安全，將是一個事關世界經濟健康發展、科學發展的重大問題。隨著國內、國際經濟安全態勢的發展，作為保障國內和國際經濟安全、穩定的經濟法律制度，已發展成為多門類、跨學科、邊緣性的綜合體，具體涉及產業、金融、信息、戰略物資儲備、環境、社會保障等方面。保障經濟安全的法律調控是個復雜的系統工程。由于這次國際金融危機實際上是與石油危機、糧食危機或明或暗地交織在一起的，形成了一個錯綜復雜、涉及經濟發展與安全的多個命脈層面的關系。所以，應對國際金融危機，迫切需要強化經濟法維護經濟安全、保證科學發展的綜合職能。一是經濟法必須把保證國內經濟安全發展提到戰略高度。當前，從應對國際金融危機的實踐看，中國亟待進一步完善經濟法，進一步完善宏觀調控制度，增強政府宏觀調控的規范性、及時性、科學性和有效性。市場調節存在限制競爭和不正當競爭等市場障礙、市場機制的唯利性和市場調節作用的被動性、滯后性等缺陷。經濟法是以市場規制法、國家投資法、宏觀調控法等法律規范為不同的國家調節方式，法律要進一步明確國家不僅有宏觀調控的職能，還有反壟斷、反不正當競爭的市場規制職能以及管理國家投資的職能。經濟法要與民商法互相配合，分別從社會總體和宏觀、個體和微觀兩個不同的角度和側面。保障社會經濟的繁榮和發展。要加強對就業問題的調控與規范。就業是關系民生的重大問題之一。擴大就業是應對危機、推進經濟增長之本。中國勞動力市場將長期處于供大于求的狀態，規范和調整復雜的、龐大的、長期的勞動力就業市場，和諧勞動關系，是法律必須積極解決的重要問題。當前，受國際金融危機影響，中國面臨著失業返鄉的2 000萬農民工和滯留城市難以就業的農民工、600多萬應屆高校畢業生和常年新增城鄉就業人員等3路就業大軍形成的“疊加”效應局面，保就業面臨著前所未有的壓力，亟待依法統籌城鄉勞動就業，不斷擴大就業空間、拓展就業途徑、緩解就業壓力。加強對三農問題的調控與規范。農業是保證中國社會穩定的基礎，“三農”和諧則天下和諧。“三農”問題是關系中國當前能否有效應對危機，今后能否長期保持全社會和諧穩定的重大問題。擴大國內需求，最大潛力在農村；實現經濟平穩較快發展，基礎支撐在農業；保障和改善民生，重點難點在農民，解決“三農”問題將是構建社會主義和諧社會的一項長期戰略任務。因此，必須依法全力保持農村農業經濟持續穩定的發展，大力保障國家糧食安全和主要農產品的供給。江澤民同志早就指出：“解決十二億多人的吃飯問題，始終是中國的首要問題。穩定和加強農業基礎，爭取農業有好收成，對于保持國民經濟持續快速健康發展具有特別重要的意義。如果農業出問題，不僅會影響整個經濟發展，而且會影響社會穩定。”因此，無論在什么情況下，特別是在當前應對國際金融危機的特殊時期，執政黨都要更加自覺地重視農業，大力加強農村基礎設施建設和社會事業建設、改善農民生活，大力促進農民增收、開拓農村市場。二是經濟法必須依法加大調控外資、外貿控制中國經濟安全的能力。中國對外資依賴度比較高。國際金融危機爆發后，外資項目急劇下降，外資抽逃者不在少數。目前，中國已有大量資金流向海外，2008年第四季度流出的資金總額高達2 400億美元，其中有相當一部分是外逃資本，亟待依法規范。跨國公司通過對外投資，在全球范圍內配置資源，銷售產品，逐步打破了其他國家所施加的各種政策限制，導致發展中國家控制生產要素跨界流動能力下降，以及保護本土市場能力的弱化。這兩方面涉及到國家的經濟安全問題。因此，中國法律和法規必須針對這些現象及時進行調控，將外資控制市場的能力限制在一個可以接受的限度內。中國對外依存度過高。改革開放以來，中國外貿迅猛發展，其增長速度遠高于國內生產總值的增長速度。1978年中國的外貿依存度只有9.8％，2000年達到43.9％，2006年攀升至67％，2007年達到66.8％，在大國經濟中處于高水平。貿易依存度快速提高，使世界經濟對中國發展的影響明顯加深，特別是某些重要戰略資源產品如石油等進口依存度過高，將會使中國經濟受制于國際壟斷資本，直接影響中國的經濟安全。目前，世界各國平均的進出口依存度約為40％左右，美國穩定在25％，日本一般保持在20％。三是經濟法必須加快建立有效的能源保障機制。能源是經濟的命脈，能源安全對國家經濟安全具有十分重要的影響。國際原油價格的波動對中國經濟社會發展安全的影響不可低估。因此，高度重視能源安全是中國法制建設不可回避的重要問題。隨著中國經濟的快速增長，對能源的需求不斷增加，以及國際能源格局的變化，中國面臨的能源安全形勢日趨嚴峻：石油進口量增大，能源進口渠道單一，石油戰略儲備量有限。美歐日等國均建立了比較完備的石油戰略儲備制度，中國石油戰略儲備量有限，抗風險能力弱。從經濟發展和國家安全的戰略高度考慮，中國必須依法加緊建立有效的能源保障法律機制，建立完整的能源供應危機預案，建立應對突發事件的石油儲備體系，建立政府儲備為主，企業儲備為輔的儲備模式，不斷提高中國石油安全的保障程度，確保中國能夠以強硬的法律手段來謀取話語權，確保我能源安全。四是經濟法必須積極完善宏觀調控與規范功能，穩步推進壟斷行業的分類改革，在保增長方面充分發揮積極作用。保證經濟實現科學發展是包括經濟法在內的各個法律義不容辭的責任。進一步明確增長不是只追求數量的增長，而必須是講求質量和效益的增長。救市的過程中，要發揮法律定紛止爭的作用，減少和化解社會矛盾。已有法律的價值取向，需要與保障市場經濟實現科學發展相契合，并及時將檢驗的結果積極體現在今后的立法中。改革開放30年來，中國經濟社會發展所取得的碩果無可置辯地證明了——中國特色的法制建設與施行是完全有效和成功的。在世界經濟衰退和國內經濟面臨困難的情況下，為維護國家金融安全和經濟全面協調可持續發展，中國未來的市場經濟還要大發展、大突破，為之保駕護航的法制建設必然要加快發展。貫徹落實科學發展，進一步解放和發展生產力，保證國民經濟實現科學發展，及時掌握宏觀經濟環境變化引發的新情況新問題，進一步增強宏觀調控的科學性，將使法制建設面臨著前所未有的挑戰與機遇。法制建設必須強化科學發展意識，以維護政府對經濟科學調控為根本的使命；必須著眼于生產力的解放和發展，以提升和保障經濟發展的實力為根本出發點；必須以國家憲法為根本法律依據，以確保與國家法制建設保持統籌協調發展；必須適應時代要求，以積極推進市場經濟的科學發展；必須把市場主體的合法權益保護作為重要內容，不斷提高維護和保障市場主體合法權益的能力。

(五)法律要重視規范虛擬經濟與實體經濟的協調發展

貨幣流通便產生了一個與實體經濟體相對的虛擬經濟。虛擬經濟的發展應該是社會實現不斷創新發展所尋找到的一種新突破的結果。但虛擬經濟是依附于實體經濟的發展而發展的，是以實體經濟為基礎，為實體經濟發展服務的，它主要包括金融、保險及相關服務業和房地產業等。虛擬經濟的規模也即貨幣及其衍生品的數量應該受到實體經濟的約束，兩者之間必須相協調。虛擬經濟規模不能過度，否則就會形成通貨膨脹；反之，則會形成通貨緊縮。無論是通脹還是通縮，都會阻礙實體經濟的發展。美國虛擬經濟和實體經濟之間的嚴重失衡，虛擬經濟相對實體經濟的過度膨脹；貨幣地位和實體經濟地位的嚴重失衡，直接導致了虛擬經濟與實體經濟發展相脫節，這從一個層面上使得這場國際金融危機不斷由虛擬經濟向實體經濟擴散，致使實體經濟遭受重創，也使美歐日3大經濟體陷入衰退，直至世界經濟發展遭受嚴重減速。經濟社會發展的實踐證明，虛擬經濟只有始終保持與實體經濟協調發展，才能在服務實體經濟的基礎上獲得擴展和收益。而虛擬經濟的發展過于超前或高度膨脹，與實體經濟發展嚴重失衡，必然導致實體經濟發展受挫。1999年，美國國會通過了以允許金融混合經營為核心的《金融服務現代化法案》，取代了《1933年銀行法》，正式取消了對商業銀行和投資銀行進行分業經營的限制性規定。2000年，美國國會通過《商品期貨交易現代化法案》，規定非柜臺交易的商品，不受商品交易委員會的監管。這兩項法案為投機猖獗、金融衍生產品膨脹創造了條件。導致美國虛擬經濟脫離實體經濟而過度發展，增大了金融的系統性風險，而且導致社會財富失衡地向金融部門集中。如“剛剛大學畢業的金融工程師收入是土木工程師的4倍；雷曼公司總裁在數年間獲得3.5億美元的薪酬；華爾街占所有公司利潤總額的40％，而實體經濟只占60％”。據國際清算銀行保守估計，2006年底，美國境內的股票、債券、外匯、大宗商品期貨和金融衍生品市值約為400萬億美元，為當年美國GDP的36倍左右。據國際清算銀行統計，截至2007年第3季度，全球金融衍生產品市值已高達681萬億美元，其中半數在美國，另半數主要在歐洲。金融屬第三產業，其發展只能立足于市場分工，忠實履行服務于實體經濟和社會發展的職能，任何背離服務于實體經濟和社會發展需要職能的金融業都注定要面臨危機的。早在2003年，美國投資大師巴菲特就警告說，金融衍生產品“是大規模殺傷性武器”，是“參與其中的當事人和經濟體系的定時炸彈”。這就是歐美成為國際金融危機重災區的根源所在。現在，貨幣的虛擬化程度增加，匯率成為各國之間政策博弈的工具；資本流動的規模和速度都在增大；世界金融市場的集成化日益發展，各國金融市場之間的聯系越來越緊密，形成了“牽一發而動全身”和“榮辱與共”的關系。在國際金融危機的沖擊下，由虛擬經濟與實體經濟構成的世界經濟繼續發展仍然是主流，回避與遏制虛擬經濟的發展是不科學的。因此，中國金融法律必須嚴格規范虛擬經濟的發展，規范其創新的目的，科學協調實體經濟與虛擬經濟的發展，使虛擬經濟始終與實體經濟保持統籌協調發展的態勢；必須堅持穩步推動建立在知識資源基礎上的虛擬經濟健康發展。與美國相比，中國虛擬經濟還處于起步階段。隨著現代經濟技術的發展，知識資源已經成為經濟發展的核心資源之一，虛擬經濟正在成為與實體經濟共同推動世界經濟發展的主動力。因此，中國法律要堅持建立健全金融市場和市場配置金融資源的制度，充分發揮市場配置金融資源的基礎性作用，壯大金融產業，形成完善、高效、安全的金融體系，充分發揮金融市場在資源配置中的重要作用；重視規范產業選擇和結構調整，明確發展必須兼顧物質資源與非物質資源的共同開發，協調實體經濟與虛擬經濟統籌發展；堅持在提升實體經濟發展水平的同時，也注重合理有序地發展虛擬經濟，使中國在國際經濟競爭中贏得更多的發展權，掌握更有利的主動權；建立健全國家宏觀調控的法律監控機制，依法加強對經濟運行的監測預警；堅持依法更好地運用包括利率、稅率、匯率等經濟手段引導資源配置，調控經濟運行，確保實體經濟與虛擬經濟運行的安全；法律要積極推進地區發展考核指標體系的改革與完善，進一步增強宏觀調控的科學性與有效性。

(六)法律要重視規范財富增加與社會分配的公正公平相一致

從次貸危機演變為嚴重的國際金融危機，充分暴露了美國一些大公司、大財團不擇手段牟取暴利，導致收入差距不斷擴大的弊端。金融行業秩序與道德的普遍缺失，與對法律底線肆無忌憚地突破，是導致美國爆發國際金融危機的深層次原因之一。正如美聯儲主席伯南克所指出的：放貸方的“不公與欺詐行為”誤導借款人，是導致發生次貸危機的主要原因。美國農業部指出，美國2007年有11.1％的家庭，即3 620萬人食物保障不足。美國諾貝爾經濟學獎獲得者保羅·克魯格曼在今年出版的《美國怎么了?一個自由主義者的良知》一書中指出，20世紀70年代，美國大公司主管的平均收入是普通職工的40倍，而現在這個數字變成367倍。克魯格曼認為，這已不僅僅是社會平等問題，而是美國曾經擁有的基本信念和道義的崩塌。實際上，隨著美國GDP增速的明顯下滑，增長率已由1999年的4.45％，降為2005年的2.93％、2006年的2.77％、2007年的2.02％、2008年的1.3％。在增速不斷降低的同時，少數富人的財產擁有份額卻迅速增大，財富兩極分化更加嚴重。據世界銀行資料顯示，美國基尼系數從1981年的0.400上升為1990年的0.420、2000年的0.450，到2004年又進一步上升到0.462，早已越過國際公認的警戒線0.400。在這種經濟發展與社會分配形勢下，美國分配不公的問題已經非常嚴重，社會的基本矛盾更加突出。但為了刺激經濟增長，美國政府仍然堅持采取了寅吃卯糧的辦法，大力發展消費信貸，利用五花八門的金融衍生工具，采用多方分散和轉移貸款風險等手段來掩蓋矛盾，終因矛盾長期積累發酵而導致危機爆發。公平與正義是人類社會的共同追求，更是社會主義的本質要求。公平正義是現代社會進行包括金融創新在內的制度安排和制度創新的重要依據，是協調社會各階層利益關系的基本準則，也是一個社會具有凝聚力、向心力和感召力的重要源泉。法制建設與實施法治都應該代表著公正和誠信，平等地促進所有人，包括最弱勢人群的福祉。現代經濟學之父亞當·斯密在《道德情操論》中就指出：“如果一個社會的經濟發展成果不能真正分流到大眾手中，那么它在道義上將是不得人心的，而且是有風險的，因為它注定要威脅社會穩定。”因此，公平與正義是社會制度的首要價值。作為社會規范底線的法律，則是秩序與公平正義的綜合體。“秩序的維續在某種程度上是以存在著一個合理的健全的法律制度為條件的，而正義則需要秩序的幫助才能發揮它的一些基本作用……法律旨在創設一種正義的法律秩序”。因此，法律必須堅定不移地推進社會公平與正義，確保民生，讓全社會的每一個成員都能公正分享改革與發展的成果。只有堅持公平正義，才能使社會不同利益群體各盡其能、各得其所、和諧相處，才能實現社會的長久穩定與和諧。而“法治是實現公平與正義的基本途徑，也是維系經濟社會和諧發展的基本保障”。違背道德的發展行為就是違反法治，違反法治的發展行為必然是危險的。中國自“進入階級社會以來，德治的禁規實際上已為法治所強化。持法治所禁止的行為，不僅是非法的，而且在道德上更是錯誤的。法治所禁止的罪行在道德上更加得不到辯護”。發展所創造社會財富的增加與社會分配的公正公平應當始終保持一致，違背公正公平就是違背法治與道德，注定要造成發展的危機、社會的危機。因此，構建和諧的社會，必須重視規范財富增加與社會分配的公正公平。中國應進一步完善法律，充分體現“以人為本”的精神，重視保證社會主義民主法治得到進一步充分發展，立足于使社會公平正義得到切實維護與實現，重視規范誠信友愛行為，使失衡的社會關系得到盡快修復，使失去和諧的人際關系重新回到和諧狀態，為經濟社會實現科學發展鋪平道路。

(七)法律監管機制要力求防范金融風險的全覆蓋

金融是一個完整的體系，匯市、股市、債市、保險、期貨等都處在一個互相關聯的大系統之中。金融市場是一種信息高度不對稱的不完全市場，其風險具有很強的傳染性和蔓延性。防范金融風險是一個十分復雜的問題。中國應根據《中國人民銀行法》的規定，“注意從整體上加以把握，統籌考慮各方面的因素，理順它們之間的關系”，從注重統籌兼顧、全面協調可持續發展的角度來盡早建立金融監管的統籌協調機制。借鑒《巴塞爾新資本協議》完善中國金融信息披露法律措施，依法系統地規范金融信息傳播機制，盡快建立健全金融機構之間的信息共享制度，健全金融市場，建立完善的信息披露機制，為健全完善的信息服務提供法律支撐，依法規范投資者及時獲取真實、準確的信息。面對全球金融體系已成為一個縱橫交錯的整體，資本市場全球化得到深入發展，金融產品市場之間相互交織、相互滲透的現實，各金融機構之間已經不可能再各自固守自己的利益，而將風險置于腦后；其中任何一個金融機構出現風險，其他金融機構都很難幸免。因此，從長遠來看，必須打破各個監管部門各自為政的局面，堅持穩步推進金融業從分業經營向混業經營過渡，積極建立健全適應綜合監管機制運行的法律制度，唯此才能綜合防范金融風險。任何一個國家的金融監管法律都必須與其經濟金融的發展相適應，不管監管法律制度如何選擇，都必須做到在整個金融產品服務和生產創新鏈條上的風險防控全覆蓋。資本市場的監管必須做到依法公開、透明，盡可能減少信息的不對稱性。依法規范信息披露行為，保證其真實性、完備性和及時性。監管本身首先就要求透明，信息披露就是使中國的消費者(投資人、存款人、投保人等)能夠依法享有知情權。消費者依法享有了完整準確的信息，才有利于分析、判斷和作出正確的處置。建議盡快制定相關實施細則，明確由人民銀行承擔此項職責，在其內部成立專門的綜合監管機構，具體負責統籌整合協調各職能監管機構的監管法規與行動，共同維護金融市場的整體健康穩定發展。國務院應出臺具有法規效力的實施細則，打破現行的一行三會監管體制，建立一個綜合協調機構，推進監管的系統化。可將現有的金融監管聯席會議制度轉為國務院直屬的金融監管協調委員會，由人民銀行及其他監管部門組成，人民銀行統籌協調，共同解決金融控股集團的監管協調問題。國家立法機關應擴大立法監管的范圍，把私募基金、對沖基金、信用評級機構等，都納入監管范圍；加大管理體制改革力度，盡快將企業集團作為一個會計主體，加強金融關聯企業的并表監管，構建綜合反映其整體財務狀況、現金流量、經營成果和資產損益狀況的監管機制，力爭使監管不留任何死角。中國經濟已經融入全球經濟中，加強金融監管，必須高度重視國際合作，順應綜合經營的國際發展趨勢，積極健全國際金融監管法律機制，穩步推行統一監管，努力構建有利于各國金融監管部門的協調機制；推進金融監管體制創新，在鞏固對金融機構監管制度的基礎上，加強對其穩定功能的監管；依法規制全球統一的監管標準，積極協調各方依法加強對全球對沖基金、各種離岸金融活動、跨境私人股權投資等行為的全球性監管制度建設，建立健全對跨境流動資本的統一監管制度。面對全球金融業的激烈競爭和金融全球化的不可逆轉趨勢，中國應堅持以效率為本位構建開放的金融監管制度，建立健全金融機構退出機制。相關法律要秉承“安全優先、兼顧效率”的監管理念，盡快完善保護中國銀行業、證券業、保險業的法律管制措施，確保中國金融監管體制機制依法有序運行，在保持金融秩序安全穩定的基礎上，穩步提高金融業在國際市場上的整體競爭力，實現中國金融業監管的現代化。

(八)堅持提高金融、經濟立法的科學性與前瞻性

出于金融市場固有的投機性驅使，金融違法行為有不斷增多的趨勢，而相應的查處制裁措施卻沒有跟上。究其原因，主要還在于查處金融違法行為在具體操作上存在相當難度。如證券民事責任追究與賠償方面，有關法律對內幕交易、市場操縱等證券欺詐行為的規范還不到位。由于違法行為人與受害人之間信息嚴重不對稱和證券價格的頻繁波動，客觀上存在著受害普通投資者舉證難、損失額難以計算等具體問題。因此，必須從提高金融立法的科學性、實用性和前瞻性人手，盡快解決相關法律缺位的問題。相關法律要針對金融業的專業性和復雜性特點，重視解決打證券官司難的問題，針對普通投資者尋求司法救濟所存在的各種障礙，著力針對舉證難、久拖不決和賠償難等問題制定解決實際問題的措施，著力提高司法系統處理金融違法犯罪案件的專業能力，提高金融民事案件的審理效率，努力通過高效、公平、公正的司法服務來提高投資者對中國金融市場的信心和對法治的信心，降低投資者的訴訟成本，提高其發展的效率。政府依法監管是金融工作運行科學高效的前提。金融交易本質上屬于私權自治的范疇，但仍不可缺乏公權力的管理。基于中國行政機關在民商事領域的具體行政行為不規范的現實，在保護和促進金融交易自由與維護金融安全方面，必須充分發揮金融法律的私法規范作用，但相關法律制度的設計應充分吸收金融市場的“游戲規則”。目前亟待從程序和實體權限方面規范政府管理行為，防范公權力的不規范介入。為應對國際金融危機，推進人民幣國際化進程，中國立法要盡快介入。目前，美國通過大量發行貨幣救援國際金融危機，此舉必然為未來的美元泛濫留下隱患，也增大了中國推進人民幣國際化的迫切性。對此，中國法律要盡快制定針對性、操作性比較強的應對之策。中國作為最大的外匯儲備持有國，避免因歐美等國通過大量發行貨幣來應對國際金融危機而引發的匯率風險，應加快相關法律機制的制定，積極尋求建立主要儲備貨幣匯率的穩定機制和貨幣發行限制機制等措施，防止歐美利用其儲備貨幣地位濫發貨幣。2009年4月初在倫敦召開的新一輪G20峰會上，在再一次表達了全球聯合抗擊國際金融危機“信心”的同時，也表達了全球金融尋求擺脫舊體制走“多元化”格局的強烈意愿。因此，在設計相關的限制機制時，中國法律應對建立“美元一歐元一人民幣”發行聯動機制作出明確規定，為提升人民幣的國際地位，促進人民幣的國際化奠定法律淵源基礎。應對金融危機，還亟須從促進國民經濟長期健康、協調發展的角度，進一步做好相關法律制度的完善工作，特別是要重視完善相關領域的具體法律措施。要抓住國際金融危機帶來的擴大中國對外戰略投資的機遇，增強中國國際經濟話語權的機遇，積極實施“走出去”戰略，在低價購人西方優質企業股份、構建多元穩定可靠的能源供應保障體系、低價簽訂進口產品和鐵礦石等項目的長期供貨合同、低門檻大量投資西方國家優質金融和優勢項目等方面推出大手筆的合作；要依法積極在擴大國內消費需求上抓出實效，在建設創新型國家方面抓出實效，在促進經濟增長方式轉變上抓出實效，在推進中小企業又好又快發展方面抓出實效，在進一步加快包括住房、醫療、教育、就(失)業、養老等在內的各項社會保障制度建設方面抓出實效，努力推進中國經濟社會實現科學發展、民生建設取得讓群眾滿意的成效。從根本上解決宏觀經濟流動性不足，消費者信心不足的問題，從根本上進一步增強全社會應對金融、經濟危機的能力。

(九)堅持建立健全法律法規“立改廢”的長效與創新機制

金融商品及交易的多變性、復雜性，決定了金融監管應不斷作出調整，以適應市場發展的客觀需要。目前，金融監管要求的靈活性與中國現行金融法律還存在一定的差距，導致金融立法相對滯后，而且這種滯后的后果還很嚴重。2007年，中國證監會僅以“辦法”的規格出臺的規章就達14個，這些規章對于規范金融市場行為發揮了積極的作用，較好地發揮了政府監管職能，但按《立法法》的規定，這些至關重要的“辦法”只能以部門規章的形式出現，其法律效力非常低。如國際金融危機凸現了金融控股公司在抵御危機中的獨特優勢。金融控股公司形式符合中國金融業從分業經營過渡到混業經營的現實需要。目前，中國金融控股公司發展十分迅猛。包括建、工、中、交等4大銀行都已逐步完成銀行系金融控股公司的構建。中等規模以上的商業銀行都不同程度地參股非銀行金融控股公司。但中國法律至今沒有明確金融控股公司的性質和地位，沒有規范其組建方式。這個問題用“辦法”是不能解決的，迫切需要在《公司法》中明確“金融控股公司”成立、運行、經營與管理等具體條款。世界經濟與金融業的發展和變化都非常快，法律嚴重滯后，非常不利于中國對金融風險積極有效的防范。而由法律滯后所導致金融政策效果的遲滯性問題也已經凸顯。2007—2008年上半年，中國實行了緊縮信貸的金融政策，結果在國際金融危機全面爆發所引發的全球共振作用下，股市出現巨幅下跌，隨即直接波及房地產、制造業等實體經濟領域。這與中國未能根據國際市場情況的實際變化及時調整金融政策有著密切關系。因此，必須建立健全法律法規“立、改、廢”的長效與創新機制，加快對不合時宜的金融法律法規的修改，保證法律的“常修常新”，保證法律規范的科學高效。為此，金融立法要堅持全面貫徹落實科學發展觀，不斷加大創新力度；堅持把以人為本作為核心，突出科學發展觀的戰略要旨；堅持把推動經濟、金融業實現又好又快發展作為重點，立足于全面提高發展水平；緊緊圍繞和諧信貸關系這個主題，科學行使立法權，推進金融法治健康發展。要強化相關職能部門的法律地位，賦予金融監管機構在法規制定上更大的建議權。應堅持審慎運用金融政策，充分發揮其靈活、快速的特點，以彌補法律法規的不足。金融領域的立法工作要堅持全面貫徹落實科學發展觀，把推動經濟又好又快發展作為重點，突出科學發展觀的戰略要旨，立足于全面提高對外開放水平，積極樹立現代法治觀念，重視研究和解決金融領域的新問題，堅持科學行使立法權，充分發揮立法在維護中國金融安全、應對和防范國際金融危機中的重要作用。

中美由于政治體制、經濟體制和經濟金融發展水平的不同，加之文化傳統不同，法制建設與法治狀況不同，這就決定了在經濟、金融領域里，許多問題不能簡單比照或照搬美國，更不能中美不分，一概而論。美國的金融市場發達且有效率，而中國的金融市場不發達；美國的金融產品創新過于發達，而中國的金融創新則滯后于經濟發展水平；美國的金融產品和服務明顯過剩，而中國則有缺乏之虞，且資金配置受限，商業銀行“借短用長”，保險公司“借長用短”，導致“期限錯配”問題比較突出；中國眾多企業海外上市，國外融資國內用，導致央行貨幣投放壓力不斷增大，“貨幣錯配”問題凸顯。通過立法規范這些現實問題，必須堅持從中國實際出發，具體問題具體對待。實際上，從總體上看這次國際金融危機，世界各國的經濟發展都受到了嚴重沖擊，但在包括完善法制措施在內的許多具體方面，仍然存在許許多多截然不同的問題，必須要堅持以科學發展觀為指導，從國情出發，堅持實事求是的原則，針對中國的實際問題來制定具體的法律措施，并堅持依法推動經濟實現又好又快發展，不斷增強中國承受和抵御國際金融危機的能力。

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(責任編輯 胡志平)