從義務教育投資政策演變看我國義務教育發展的歷程

普及義務教育，是中華民族的百年夢想。1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》正式確定“普及九年制義務教育”，經費投入是普及九年制義務教育的關鍵。在這個過程中，義務教育投資政策經歷了由“人民教育人民辦”到“人民教育政府辦”的演變，對這一過程的回顧與思考，會給我們帶來很多啟示。

一、我國普及義務教育的簡要歷程

1904年，清政府在《奏定初等小學堂章程》的《學務綱要》中指出“初等小學堂為養正始基，各國均認為國家之義務教育”，還明確提出“此項學堂，國家不收學費，以示國民教育國家認為義務之本意”。這是我國歷史上第一次由官方明確提出“義務教育”的概念。1912年，中華民國臨時政府教育部頒布的《學校系統令》明確規定初等小學4年為義務教育。清朝末年以及民國時期，中國政治腐敗，經濟落后，民不聊生，普及義務教育只是一句空話。

1949年9月頒布的《中國人民政治協商會議共同綱領》規定要“有計劃有步驟地實行普及教育”。但由于建國初期百廢待興和十年“文化大革命”浩劫，義務教育的普及未能得到很好的實施。1980年12月，隨著我國進入改革開放的新時期，中共中央、國務院作出《關于普及小學教育若干問題的決定》，提出“在八十年代，全國應基本實現普及小學教育的歷史任務，有條件的地區還可以進而普及初中教育”，我國開始全面實施普及義務教育。從1985年我國正式提出普及九年制義務教育，到2000年基本完成“普九”任務，再到2008年在城鄉全面實施免費義務教育，我國完成了名副其實的九年制義務教育的普及。

二、我國普及九年義務教育投資政策的演變

十一屆三中全會以前，我國教育經費來源渠道比較單一，主要依靠國家投資。改革開放以后，我國在管理體制上實行了兩種模式：一是1985年起實行了“國務院領導下，地方負責、分級管理”的管理體制，這種體制，從根本上解決了長期以來我國基礎教育由中央政府包攬而又包不過來的矛盾和問題，實現了由單一辦學體制向多元化辦學體制的轉化；由原來只有中央一方面的積極性變為各級政府多方面辦學的積極性，進而形成“人民教育人民辦”的格局。二是2001年起實行“國務院領導下，由地方政府負責、分級管理、以縣為主”的管理體制，將義務教育的辦學責任，交由縣以上各級政府承擔，進而完成了向“人民教育政府辦”的轉變。根據上述兩種管理模式的變化，我國普及九年制義務教育投資政策的演變，大體經歷了四個階段。

（一）“兩條腿走路”的教育投資政策階段（1980~1992年）

從1980到1992年，我國義務教育投資政策主要是堅持“兩條腿走路”，并形成了以下幾個特點：

1．國家實行“劃分收支，分級包干”的財政體制，下放了中央的權力，調動了地方各級政府增收節支的積極性，也增強了地方各級政府投資義務教育的能力。

2．“兩條腿走路”辦學方針的落實，打破了單純由國家投資辦教育的體制，增加了廠礦企業和社隊集體辦學的義務教育投資渠道，調動了各方面興辦義務教育的積極性。

3．國家先后出臺新的籌資政策，在農村和城市分別征收了“教育事業費附加”和“教育費附加”，擴大了義務教育投資來源，增加了教育經費。

4．隨著農民收入的增加，廣大群眾集資辦學、捐資助學的熱情高漲，尤其是中央先后在山東、河南召開集資辦學現場會之后，在全社會興起了集資辦學的熱潮，形成了“人民教育人民辦”的良好氛圍。

據統計，從1981年至1991年的11年間，我國多渠道籌措用于改善中小學辦學條件的經費達1071億元，其中國家財政撥款為357億元，占總額的33.3%，社會集資、捐資、教育費附加等籌措經費714億元，占總額的66.7%。共修繕、新建、改建中小學校舍6.72億平方米，使全國中小學危房占校舍面積的比例由1981年的15.91%，下降到1991年的1.6%。

（二）“多渠道籌措教育經費”的教育投資政策階段（1993~1998年）

1992年，黨的十四大確定我國建立社會主義市場經濟體制的方針，圍繞著市場經濟體制的發展要求，我國經濟社會全面進入了快速改革時期，財政體制、科技體制等都進行了較大的改革，這對我國的教育事業尤其是義務教育的普及提出了新的要求。為此，中共中央、國務院出臺了《中國教育改革和發展綱要》。以此為標志，到20世紀末，我國的義務教育在“兩條腿走路”的基礎上，建立了“多渠道籌措教育經費”的教育投資政策，尤其是《中華人民共和國教育法》的頒布實施，使“多渠道籌措教育經費”的投資政策得以確立和完善，并形成以下幾個特點：

1．教育投資的來源渠道增多。一是國家開始對非義務教育階段學生收取學費，并且不斷提高收費標準；對義務教育階段學生收取雜費。二是國家允許地方政府開征用于教育的地方附加費，專款專用。許多省、市先后開征了多種地方教育附加費，增加教育投入。三是鼓勵運用金融、信貸手段，支持教育事業的發展。四是鼓勵境內、境外社會組織和個人捐資助學等。這些籌資政策的出臺支持了教育事業尤其是義務教育的發展。這一時期也是全國普及九年制義務教育速度最快的時期。

2．財稅體制改革和《預算法》的落實，從中央到省、市、縣、鄉，普遍建立了財政（預算）制度。按照中央和地方的事權劃分，明確了各級政府的財政支出范圍。這一方面落實了各級政府的責任，提高了中央財政收入的比重，增加了中央財力，增強了中央政府的宏觀調控能力；另一方面，縣、鄉政府可支配的財力難以滿足當地經濟和社會事業發展的需要，拖欠農村中小學教師和鄉鎮干部工資的問題逐步顯現出來。

3．在政府的鼓勵支持下，廣大農村群眾集資辦學、捐資助學的熱情空前高漲。許多老百姓捐出了棺材錢、養老錢，更有許多人捐出賣雞蛋、挖藥材、打零工掙的錢。據統計，20世紀90年代全國社會集資捐資興教的錢物達1394億元，形成“人民教育人民辦”的熱潮。但是由于我國廣大農民還不富裕，尤其是經濟欠發達地區，群眾收入有限，除了正常的交納農業稅、農業特產稅以外，還要交納村提留、鄉統籌，孩子上學還要交學雜費，再加上名目繁多的集資，負擔過重，因集資而引發的事端時有發生。

（三）“地方政府負責，以縣為主”的教育投資政策階段（2000~2005年）

2000年年底，我國基本普及了九年制義務教育，但義務教育投資政策也暴露出許多問題，如縣、鄉政府籌資壓力過大，群眾負擔過重，義務教育的普及標準低，鞏固提高任務重等。在這種情況下，社會各界都在積極呼吁新的改革。如2000年3月，國務院決定在安徽省開展農村稅費改革試點，探索建立規范的農村稅費制度和從根本上減輕農民負擔的辦法；2001年5月，國務院頒布《關于基礎教育改革與發展的決定》，重點明確了各級政府在教育投入政策上的責任。隨著一系列政策的出臺，“地方政府負責，以縣為主”的義務教育投資政策逐步建立和完善，并形成以下幾個特點：

1．明確了地方各級政府，尤其是縣級政府普及、鞏固、提高九年制義務教育的責任。改變了農村九年制義務教育主要由鄉、村兩級，尤其是主要靠農民群眾出錢出力興辦的格局，使義務教育逐步走向了以政府辦學為主的道路。中央政府加大了轉移支付的力度，先后實施了國家貧困地區義務教育工程、農村中小學現代遠程教育工程、農村寄宿制學校建設工程、農村中小學危房改造工程、國家西部地區“兩基”攻堅計劃、農村貧困家庭中小學“兩免一補”政策等，總投資近1000億元。

2.隨著農村稅費政策的改革和國有企業的改革，原有的農村教育事業費附加，農民教育集資，企業承擔的中小學辦學經費等籌措教育經費的渠道取消了，廣大農民和企業的負擔減輕了，促進了農村的經濟發展和企業的快速發展。據統計，2005年全國義務教育總投資為3533.53億元，其中財政預算內經費為2511.28億元，占總額的71.07%，其他多渠道籌措的經費為1022.25億元，占總額的28.93％。從比例上來看，政府投資比1996年上升了20.15個百分點，多渠道籌措經費下降了20.75個百分點。

3．義務教育的投資政策進一步完善，操作性更強。在“兩條腿走路”和“多渠道籌措經費”辦學階段，國家對義務教育投資政策的要求是宏觀的、原則性的，如1993年出臺的《中國教育改革和發展綱要》提出：“中央和地方政府教育撥款的增長要高于財政經常性收入的增長，并按在校學生人均教育費用逐步增長的原則，切實保證教師工資和生均公用經費逐年有所增長。”（簡稱“三個增長”）但具體怎么增長，增長多少；工資怎樣保證，誰來保證；公用經費標準是多少，誰來撥付等都沒有具體的要求。2003年國務院《關于進一步加強農村教育工作的決定》的出臺，不僅明確了從中央到地方各級政府保障農村義務教育投資的責任，而且還具體要求了建立和完善農村中小學教職工工資保障機制，農村中小學校舍維護、改造和建設保障機制，農村中小學公用經費標準及撥款標準保障機制以及家庭經濟困難學生助學機制等，使義務教育投入政策更加明確，操作性強，便于落實。

4.建立了農村教職工工資的保障機制，長期以來拖欠農村中小學教師工資的問題得到了解決。家庭經濟困難學生就學問題受到重視，建立農村家庭經濟困難學生接受義務教育的助學制度正式提出。

（四）“中央和地方分項目，按比例負擔”的義務教育投資政策階段（2006年至今）

“地方政府負責，以縣為主”的教育投資政策的實施，初步實現了向“人民教育政府辦”的轉變，廣大農民群眾的負擔減輕了，縣、鄉兩級政府財政支出壓力減緩了，廣大農村中小學教師的工資能夠按時足額發放了。但是，我國的九年制義務教育，仍然是名不副實，義務教育階段學生仍需交納一定數額的雜費，家庭困難學生的輟學率仍然較高；各級政府的具體投入責任不明確，經費供需矛盾比較突出；教育資源配置不盡合理，義務教育投資政策的長效機制亟待完善，等等，時代再一次呼吁我們進行新的改革。其主要標志是2005年12月國務院《關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》的發布，和2006年6月新修訂的《中華人民共和國義務教育法》（以下簡稱《義務教育法》）的出臺。上述政策的實施，使我國義務教育投資政策得以建立和完善，并形成了以下幾個特點：

1．政府行為全面到位。《義務教育法》的出臺和國務院先后發布的兩個針對農村和城市免學雜費、建立義務教育保障機制的文件，集中體現了政府行為和財政資金安排的到位，尤其是中央和省級政府承擔了支付義務教育所需經費的主要責任。為了實施新機制，國家在五年中新增投入達2182億元，其中，對于西部地區，中央財政承擔了免學費資金的80%，校舍維修改造資金的50%。省級政府也承擔了其余部分的大頭兒。縣級政府將義務教育經費全額列入財政預算，不留缺口。這就保證了“義務教育政府辦”的全面落實。

2.義務教育階段學生實行免費教育。盡管我們已于2000年基本完成了義務教育的普及，但并未實施免費的義務教育，從2006年開始，國家率先在農村地區實施義務教育階段學生免交學雜費和課本費，并對家庭經濟困難寄宿生補助生活費；從2008年開始，對城市義務教育階段學生免收學雜費，并對家庭經濟困難的學生免費提供教科書，對家庭困難的寄宿生補助生活費。至此，我國實現了免費的義務教育。

3.義務教育經費保障體系全面建立。在這個階段，中央為了保障各級政府行為的到位，總結以往的經驗，不僅有總的要求，即“將農村義務教育全面納入公共財政保障范圍，建立中央和地方分項目、按比例分擔的農村義務教育經費保障機制”，而且構建了科學的義務教育經費保障體系，即“國務院和地方各級人民政府將義務教育經費納入財政預算，按照教職工編制標準、工資標準和學校建設標準、學生人均公用經費標準等，及時足額撥付義務教育經費，確保學校的正常運轉和校舍安全，確保教職工工資按照規定發放”，并規定了標準制定和落實的時間，這就使得義務教育投資政策落到了實處，進而保證了義務教育的全面普及和提高。

4．體現了合理配置教育資源、促進義務教育均衡發展的思想。由于我國地域廣闊、各地經濟發展不平衡，再加上長期的城鄉二元結構，使我國義務教育的普及一方面總體水平較低，另一方面各地差異很大。隨著經濟社會的發展、財政供給能力的增強、政府行為的到位，我國將促進義務教育均衡發展問題提上了建立義務教育保障體系的議事日程。《義務教育法》規定：“國務院和縣級以上地方人民政府應當合理配置教育資源，促進義務教育均衡發展，改善薄弱學校的辦學條件，并采取措施，保障農村地區、民族地區實施義務教育，保障家庭經濟困難的和殘疾的適齡兒童、少年接受義務教育。”這既符合實際，又符合科學發展觀的要求。

三、我國義務教育投資政策演變的幾點啟示

（一）教育投資政策必須與政治經濟和社會發展環境相適應

義務教育投資政策的每一次調整，都與我國的政治、經濟、社會發展變化有著密切的關系。1980年，我國正處在改革開放初期，一方面百廢待興，國家為了加快經濟和社會事業的發展，變一個積極性為多個積極性，實行了財政體制的改革，下放了財力，同時也下放了發展經濟和社會事業的責任；另一方面，各級政府和社會各界發展經濟和社會事業的積極性高漲，廣大農民由于包干到戶政策的實施，初步解決了溫飽問題，手里有了一點余錢，有的還成了萬元戶。在這種情況下，中央提出了“兩條腿走路”的辦學方針，鼓勵社會各界和廣大人民群眾興辦義務教育，改變了過去只靠中央政府推動義務教育發展的格局。1992年，黨的十四大，確立了建立社會主義市場經濟體制的方針，改革力度加大，發展步伐加快，國家開始建立教育成本分擔機制，確定非義務教育階段學生交納學費，義務教育階段學生交納雜費的政策，同時提倡利用金融、信貸手段發展教育等一系列籌措經費的措施。在這種情況下，1993年我國提出“多渠道籌措教育經費”，進一步完善了義務教育經費的投資政策。2000年，隨著經濟的發展和財稅體制改革的逐步到位，公共財政建立，中央財力增強，轉移支付力度加大，同時，為了減輕日益加重的農民負擔，中央開始在安徽進行農村稅費改革。2001年，中央決定實行“地方政府負責，以縣為主”的投資政策，增強了縣以上各級政府發展義務教育的責任。進入21世紀以后，我國經濟得到了快速發展，國家財政供給能力增強。為此，中央決定從2006年起，建立義務教育經費保障機制，實行“中央和地方分項目，按比例負擔”的教育投資政策，實施免費義務教育。

（二）教育投資政策必須實事求是、與時俱進

我國義務教育投資政策從提出到完善，始終體現著既實事求是又與時俱進的精神。1980年中央先提出了“普及小學教育”的目標，1985年又提出了普及九年制義務教育的目標，并要求在2000年基本完成普及任務，到2010年在全國實現全面普及九年制義務教育的目標。

為了確保上述目標的實現，我國的義務教育投資政策也隨著時代的要求不斷完善和發展，從1980年起到現在，走了一條由“人民教育人民辦”到“人民教育政府辦”的道路。從1980年提出普及小學教育開始，我們對義務教育階段的學生適當收取雜費，直到2006年和2008年，才分別在農村和城市免收雜費，實現了免費的義務教育。反思這種變化我們深刻感受到，如果我們一開始就要求完全依靠政府普及義務教育，如果我們一開始就實施免費的義務教育，普及義務教育就不可能會這么順利。隨著我國經濟社會的發展、國力的增強，我們分階段、按步驟實現了依靠政府普及和提高義務教育，并實施免費的義務教育，既體現了實事求是的精神，又符合與時俱進的思想。

（三）教育投資政策必須體現以人為本的思想，堅持科學發展

我國義務教育投資政策，始終體現著以人為本、科學發展的思想。一是近30年來義務教育投資政策的變革，本身就體現著統籌兼顧、科學發展的理念，一方面適應經濟社會發展的要求，另一方面符合普及九年制義務教育的需求。二是在義務教育投資政策的設計和實施中，始終關注貧困家庭學生的就學問題。1980年頒布的《義務教育法》明確規定：“國家設立助學金，幫助貧困學生就學。”2006年新修訂的《義務教育法》進一步要求：“各級人民政府對家庭經濟困難的適齡兒童、少年免費提供教科書并補助寄宿生生活費。”如果說原來的《義務教育法》中，國家設立助學金，是一種制度設計，在實際落實上有一定困難的話，新修訂的《義務教育法》制定的各項政策已全部落到了實處：免除了城鄉義務教育階段學生的學雜費、免除了義務教育階段農村學生和城市困難學生的課本費、寄宿生給予了生活補助等，這些都體現了“以人為本”的思想。三是從最初的對“老、少、邊、窮”地區經費上的傾斜政策，到現在的轉移支付政策的實施，國家始終對貧困地區的義務教育普及給予有力的支持。尤其是在建立義務教育經費保障機制的過程中，中央承擔了西部地區所需經費的絕大部分，這對西部地區義務教育的普及與提高起了決定性的作用，充分體現了全面協調、科學發展的思想。四是《義務教育法》要求：“國務院和縣以上地方人民政府應當合理配置教育資源，促進義務教育均衡發展。”“縣級人民政府編制預算，除向農村地區學校和薄弱學校傾斜外，應當均衡安排義務教育經費。”區域內均衡發展義務教育投資政策的提出，充分體現了統籌兼顧、科學發展的思想。

中國義務教育的發展歷程，也是全社會對義務教育的本質和內涵的認識不斷深化的過程。國家的意志、人民的意愿為普及義務教育奠定了堅實基礎，而義務教育的普及也必將為教育發展、國家富強、民族復興奠定千秋基業。

（本欄責編 流 水）