中小銀行金融監管淺析

摘要:不同國家和地區在初創中小銀行時的種種教訓表明，中小銀行的發展離不開規范合理的金融監管。金融主管當局應該從市場準入、業務運營、市場退出這三方面加強對中小銀行監管，以便充分發揮中小銀行應有的積極作用。

關鍵詞:中小銀行;金融監管;市場準入

Abstract:Lessons from different countries and regions to start up small and medium-sized bank show that the development of small and medium-sized banks can not be separated from reasonable financial regulation. The financial authorities should strengthen supervision and control to small and medium-sized banks in market access，business operations and quit mechanism，so that they can have a positive effect in economic development.

Key words: Small and Medium-sized Bank，FinancialRegulation，Market Access

中圖分類號:F830文獻標識碼:B文章編號:1674-2265(2009)02-0040-03

2008年以來，我國中小企業由于受到國內外需求雙雙下降的不利影響，出現了普遍的經營困難，致使資金鏈一時間難以為繼，融資難題再次凸現。基于中小銀行與中小企業緊密的關聯度，中小銀行逐步成為理論界和決策層關注的焦點。中小銀行作為當前金融體系的新生力量，其發展就像一柄“雙刃劍”，如果沒有到位的監管作為支撐，反而會造成金融市場的混亂和金融風險的加劇。所以，十分有必要加強對中小銀行監管的研究。

一、國外和我國臺灣地區興辦中小銀行之初的教訓

中小銀行的建立，意味著中國金融業對民間資本的開放。縱觀世界各國或地區的歷史，這種開放實際是一件充滿風險的事情。以下僅舉數例說明:

(一)俄羅斯教訓:放任自流的混亂

中小銀行在俄羅斯遍地開花是其著名的“休克療法”的伴生物。1991年前后，俄羅斯全面放開了金融業，結果在很短的時間內就出現了兩萬多家區域性的中小銀行，許多不法分子借此機會大搞金融欺詐，嚴重損害了廣大儲戶的利益，也造成了金融市場的極度混亂，致使黑市交易、以物易物成為主要的交易手段，國民經濟的一半以上變成了地下經濟，大量的資金外逃。

(二)韓國教訓:企業辦銀行的脆弱性

韓國政府為了實現趕超戰略，一向鼓勵大企業和銀行合作。韓國政府往往直接規定某些企業生產的特定目標和資金籌措計劃。只要企業能夠達到政府規定的出口目標就可以取得政策性融資、出口補貼、減免稅賦。同時，韓國政府規定，所有銀行的行長、經理都必須由政府任命。由于銀行的財權和人事權都牢牢控制在政府手中，官員和財閥在幕后決定了貸款去向。銀行在實際上成為政府下屬的一個財務機構，基本上沒有獨立審查貸款風險的權限。由于銀行與大企業相互結合在一起，財團得到銀行的大量信貸，低成本的資金使得韓國財閥迅速擴張。為了和西方先進國家競爭市場份額，它們不顧血本，低價銷售，在短期內確實打開了市場，但是嚴重的虧損也使其負債累累。這些財閥不計成本的惡性擴張為韓國金融體系埋下了隱患。當金融風暴襲來之時，財閥集團的壞賬迅速拖垮了整個金融體系，導致無法挽救的災難。

(三)臺灣教訓:不當的市場準入

二十世紀80年代末，由于臺灣當局缺乏經驗，未按照合適的標準來審批中小銀行。只是一味提高準入的門檻，對資本金的要求設定為100億新臺幣，意圖用高門檻來限制過多的申請者。但由于在長期金融壓抑之后企業界進入金融行業的意愿非常高，過高的高門檻使得銀行的籌建人頻繁求助于大企業，導致從一開始就埋下了中小銀行與企業集團相互勾結的隱患。當時正值社會資金泛濫、泡沫經濟加溫的時候，股市狂飆更加助長了民間資本進入金融業的熱度。結果，越來越多的中小銀行涌現出來。由于數量泛濫，銀行只能通過惡性競爭爭奪有限的市場資源，結果造成兩敗俱傷的局面。

歷史教訓充分說明，中小銀行如果沒有正確的指引，很容易誤入歧途，因此，科學合理的金融監管對中小銀行的良性發展而言是必不可少的。

二、中小銀行的準入監管

(一)對中小銀行設立的可行性審查

銀行經營具有很強的規模效應，如果一國銀行數量太多，將形成惡性競爭，不利于金融秩序的穩定;如果只允許有限數量的銀行進入，則極易造成壟斷，不利于金融資源配置效率的提高。因此銀監會可要求申請人對其服務地區的經濟發展狀況，該地區銀行市場結構、同業競爭狀況、該地區對銀行服務的需求狀況等做出詳細的說明。在此基礎上，申請人還必須對設立中小銀行的可行性做出量化的說明，如新銀行主要服務的區域與目標人群，主要服務區能否貢獻30%以上的存貸款，服務類別及其與其它銀行間的距離，服務區內人口如何增長、收入及職業分布情況，然后可由當地的銀監部門對上報的材料結合實地考察，最終做出是否允許開業的審批。

(二)對最低資本額的審查

為了保護存款人的利益和金融機構的穩健運行，世界各國對其金融機構都有最低資本金的要求。按照中國《商業銀行法》的規定，商業銀行注冊資本最低限額是10億元人民幣，城市合作銀行注冊資本最低限額為1億元人民幣，農村合作商業銀行為5000萬元人民幣。由于中小銀行屬于地方性銀行，其發展限制在某一區域內(至少在成立的初期的若干年內是這樣)，因此對其最低資本金在1億至10億元人民幣比較適合。

(三)對中高層管理人員任職資格審查

對中小銀行主要負責人的資格審查是保障金融機構順利運行的重要條件。我國在籌辦城市信用社和農村信用社的過程中，由于選擇這些金融機構的主要負責人時沒有充分注意他們的業務素質，一些沒有金融工作經驗的政府官員被安排在城信社和農信社的關鍵崗位上，這是造成部分此類金融機構出現大量壞賬、資不抵債的一個重要原因。因此，對中小銀行主要負責人的任職資格必須嚴格遵照相關法律、法規的規定，不滿足條件者決不允許開業。

(四)對內部自律監管制度和風險管理措施的審查

外部監管與銀行內控相結合，監管者與被監管者的關系由對抗型向協作型轉變是銀行監管發展的一種趨勢。內部控制不僅是銀行自身經營的需要，同時也是確保監管有效實施的重要保障。因此，銀監會應對中小銀行的內控制度作重點審查，可要求其按照有效性、審慎性、全面性、及時性及獨立性原則構建內部控制制度的基本框架。

(五)對中小銀行所有權結構的審查

由于中小銀行的資本金主要來源于民間，對其股東、股東的聲譽、股東的財務狀況等方面的審查，有助于避免出現中小銀行主要股東吸收儲戶存款后潛逃事件的發生。對中小銀行股權結構宜采取沒有絕對控股權但有多個持股量近似的控制結構，不宜選擇有絕對控股股東的股權集中型或者是股權高度分散型，避免中小銀行成為某些大股東操縱的工具，避免關聯性貸款的出現，保護其它投資者和存款人的利益。

三、中小銀行的業務運營監管

中小銀行特有的民營股份制性質決定了其還包含著其他國有商業銀行沒有的特殊性風險，如公眾信任風險、資本不足帶來的風險、吸收存款不足帶來的風險等等。因此加強監管是促進中小銀行健康發展的重要舉措。

(一)事先設計和制定規范的監管指標考核體系

具體來說包括以下三個體系:首先是風險指標統計監測體系。以銀監會省、市級分支機構的統計數據為基礎，選擇中小銀行的貸款總量、貸款結構、貸款風險等級、資產流動性、備付水平等與風險評估相關的指標，按旬統計、按月監測、按季考核，形成風險指標統計系統。其次是風險分析評估體系。組建風險分析評估小組，研究制定科學、實用的分析評估方法，定期對風險指標數據及動態情況進行分析，形成定性結論。對中小銀行的風險狀況做出風險評估，將風險分為大、中、小三類;也可以在建立風險監測指標體系的基礎上，運用模糊綜合判別技術，建立風險評估統計模型，對中小銀行的風險狀況進行定量分析。在對中小銀行的風險狀況進行評估的基礎上，根據其風險的大小來確定監管工作的重點對象、監管的頻率和相應的措施，為制定實施風險防范和化解措施提供依據。最后是全面反映現場稽核和非現場稽核情況的監管報告體系，以綜合反映中小銀行資金流動性的月度報告、資產質量評價及風險評估季度報告、會計與審計年度報告及現場稽核報告為載體，形成銜接緊密、互為補充的監管報告系統，及時掌握監管對象的營運變化情況，反映監管工作開展情況及成果。

(二)建立預警跟蹤制度

由銀監會設計出規范格式的報表和比率指標體系，無論業務工作是否完成，無論經營中是否出現問題，各中小銀行必須按時向銀監會報送固定格式的報表和比率指標，銀監會一方面對這些報送材料進行分析評估，及時發現問題，跟蹤監督，限期糾正;另一方面可以以此作為銀監會實施調控的信息基礎，由眾多的微觀監督檢查轉化為宏觀調控措施。

(三)借助外部審計機構的審查

中小銀行外部審計是指外部審計機構接受銀行所有者和金融監管當局的委托，根據會計原則和審計準則對中小銀行經營和財務狀況及風險控制等到的監督檢查。作為社會監督的重要組成部分，外部審計不僅有助于金融法律規范的實施，更能改善中小銀行內部控制，提高風險控制水平，也能提高銀監會的監管水平和質量。

(四)充分利用中小銀行同業公會的自我監管

中小銀行同業公會是構建新型監管模式不可缺少的部分，這是中小銀行自我管量、自我規范、自我約束的一種民間管理方式。同業公會可以通過行業內部的管理，有效地避免各成員銀行之間的不正當競爭，規范其行為，促進彼此的合作，與銀監會一起維護銀行體系的安全和穩定。當前銀行業的競爭日趨激烈，在“趨利”和“避險”的兩難選擇中，不少銀行往往傾向于“趨利”，極易留下隱患。而通過自律的行業道德規范，行業會員的自覺約束，可觸及法律和其它監管主體不能達到的死角，因而更為有效。可以說，中小銀行同業公會是對銀監會直接監督的補充與延伸。

四、中小銀行的退出監管

(一)健全我國問題銀行退出的法律制度

我國的《商業銀行法》對問題銀行市場退出只做出了原則性規定，沒有可供操作的實施細則。為依法實施問題銀行市場退出，就需要建立專門的有關問題銀行的按管、終止、并購、破產、清算、拍賣等方面的法律法規和管理辦法，包括《商業銀行破產法》、《商業銀行并購管理法》、《商業銀行接管實施細則》等，從而使問題銀行的市場退出有法可依。

(二)建立存款保險制度

存款保險制度可以消除存款者對中小銀行的顧慮，有效地提高中小銀行在吸收存款業務上的競爭力。存款保險制度也可以提高廣大存款者對中小銀行的信心，提高整個金融機構的信譽。更重要的是，它是實行市場化退出、防范社會風險的必要配套措施。因此有必要借鑒國外商業銀行的先進經驗，建立我國的存款保險制度。

1. 組織結構:鑒于我國目前尚處于市場經濟初建階段，中央銀行的金融宏觀調控有待進一步的完善，可建立一個中央銀行直接領導下的政策性存款保險機構，這樣有利于防止政出多門，保證政令統一，也有利存款者對存款保險機構的信任。

2. 投保方式:應采取強制保險的原則。這是由于現階段我國居民和銀行保險意識比較差，有些銀行可能不愿意參加保險，而在金融體系中占壟斷地位的國有商業銀行憑其所處的特殊地位也很可能不參加保險，如果這樣建立的存款保險制度就失去了意義。

3. 賠付金額及監督職能:根據我國的情況，可借鑒美國限額保險額的方式，按每個存款人的一定比例給予保障，同時規定一個絕對數的最高限額，如保障金額是每個存款人存款賬戶額的80%，同時規定絕對數最高不超過50萬。賦予存款保險機構必要的監督管理商業銀行的職能。

(三)完善問題銀行的并購市場

金融機構并購是推動金融業結構調整的方式之一。雖然并購不一定是金融機構在陷入危機時才采取，但并購確實是金融機構處理處理的一種較好的方法。當前我國金融機構的資本結構和產權制度正朝著多元化的方向邁進，可在加快金融企業的產權改革、金融管理體制改革和法規配套制度的基礎上，逐步建立商業銀行的并購機制，以盡可能減少強制性市場退出所引起的金融波動。

參考文獻:

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(特約編輯 齊稚平)