新管理體制下基層政府干預農信社的博弈分析

摘要:基層政府與農村信用社之間的博弈分析表明，現行管理體制仍存在基層政府不當干預農村信用社的可能;省級政府與基層政府之間的博弈結果顯示，省級政府如能主動采取調節性稅率等激勵和約束措施，則能夠防止基層政府對農村信用社的不當干預。

關鍵詞:農村信用社;政府管理;不當干預;博弈

中圖分類號:F830.61文獻標識碼:B文章編號:1674-2265(2009)02-0071-04

一、引言

始于2002年的新一輪農村信用社體制改革，一方面健全了農村信用社的產權組織形式;另一方面改革了其管理體制，將管理權下放到省級政府。已有的研究成果表明，在新一輪改革之前的管理體制下基層政府對農村信用社的不當干預是其經營失敗的主要原因之一。新一輪改革中，國務院將農村信用社的管理權下放到省級政府的同時，也明確規定了“省級政府不把對農村信用社的管理權下放給地(市)和縣、鄉政府”。可以說在新管理體制下，省級政府能否有效防范基層政府對農村信用社的不當干預，既是發揮其支農主力軍作用的重要前提，也是評價省級政府管理模式成敗的首要標準。

本文一方面通過構造完全信息靜態博弈模型，分析基層政府與農村信用社之間圍繞信貸資金投向的博弈，以說明在省級政府管理體制下是否仍然存在基層政府對農村信用社的不當干預;另一方面通過構造兩階段動態博弈模型，分析省級政府防范基層政府不當干預農村信用社的博弈，以說明在存在基層政府不當干預可能性的情況下省級政府能否通過對現行制度的改進加以防范。

二、基層政府與農村信用社之間的博弈

基層政府(主要指縣鄉兩級政府，下同)對農村信用社不當干預的一個主要方面就是干預其信貸資金投向。新管理體制下，如果基層政府決定的貸款項目在農村信用社看來不恰當，那么農村信用社能否頂住基層政府干預的壓力拒不放款呢?我們試構造以下完全信息靜態博弈模型討論。

假定所有博弈參與人都是有限理性的，即參與人都追求自身利益的最大化，但不具備完全的計量測算能力。在基層政府和農村信用社的博弈中，每一方都是博弈的決策主體和策略的制定者。為簡便和不失一般性，本文假設基層政府和農村信用社每次在面臨抉擇時都同時做出策略選擇，并且信息完全對稱，即兩者之間是完全信息靜態博弈。

博弈模型要素的設定:(1)參與人:基層政府，農村信用社;(2)戰略:基層政府(干預，不干預)，農村信用社(貸款，不貸款)。

(一)無懲戒措施的博弈模型

1. 假設。(1)農村信用社的政治利益和經濟利益獨立于基層政府;(2)基層政府對于農村信用社的不服從行為不采取懲戒措施。

2. 參數設定。從收益和成本兩方面進行如下參數設定。(1)對于基層政府來說:干預的成本是，主要是說服農村信用社貸款的實際成本，不干預的成本是0。取得貸款的收益是，包括取得的貸款額和投資的政治利益和經濟利益;不能取得貸款的收益為，這是由于地方政府不能取得貸款進行投資，而不能獲得的潛在的政治和經濟利益。(2)對于農村信用社來說:貸款的預期收益為，其中 為貸款損失概率， 為貸款利息收入， 為貸款本金，為產生不良貸款后農村信用社決策層應承擔的責任。截至2007年11月全國農村信用社不良貸款比率為13.7%，通常基層政府通過不當干預農村信用社所取得的貸款的損失概率 遠大于平均不良貸款率，而人民銀行規定的現行金融機構貸款基準利率最高為7.83%，即便考慮到農村信用社貸款利率可以在基準利率基礎上在區間[0.9，2.3]內浮動則最高也不會超過20%，所以可以認為 。

農村信用社不貸款的收益為0。

3.支付(見表1)。

4. 博弈的均衡結果。在該博弈中，由于，

且 ，所以該局博弈的納什均衡結果是(不干預，不貸款)。

(二)采取懲戒措施的博弈模型

1. 假設。(1)農村信用社的政治利益和經濟利益受基層政府的影響，比如:基層政府能夠影響農村信用社領導層的任免、公務和居住用地的使用、政府資金存取、水電等資源供給及領導和職工親屬的就業入學等，此外基層地方政府還能通過改變地方司法環境而直接影響農村信用社不良貸款的清收。(2)基層政府將農村信用社不為地方政府融資視為不支持地方經濟發展、不配合地方政府工作的行為，并在以后決策中會采取一些損及農村信用社的經濟和政治利益的措施，即:基層政府采取懲戒措施。

2. 參數設定。(1)對于基層政府來說:干預的成本是 ，不干預的成本是0。取得貸款的收益是 ， 為政府干預行為奏效后對農村信用社施加的一種無形的壓力，及對農村信用社以后的行為的一種示范效應(表現為以后農村信用社會更加順從地為基層政府融資從而也會減少基層政府的說服成本)，如果基層政府經常干預農村信用社貸款則;不能取得貸款其收益為 。(2)對于農村信用社來說:貸款的預期收益為 ，其中

是農村信用社為地方政府融資后可能得到的、并由地方政府提供的直接或間接政治和經濟利益;農村信用社不貸款的收益為，表示由于農村信用社的不服從行為而招致的基層政府的間接的懲罰。其中:、 、 、 的假定同上。

3. 支付 (見表2)。

4. 博弈的均衡結果分析。由于 ，

， ，所以當時，該局博弈只有一個純策略納什均衡結果:(不干預，不貸款)。但是，如果農村信用社服從地方政府干預所得到的利益足夠大，且不服從干預受到基層政府的懲罰也足夠大，從而使得 成立時，則該局博弈會出現兩個截然相反的純策略納什均衡結果:(干預，貸款)和(不干預，不貸款)。

分權制的財政體制下，基層政府在發展地方經濟中面臨資金來源不足的約束，為追求其政治利益基層政府會設計激勵和懲罰機制以保證F和U足夠大，從而誘使農村信用社按其意志融資。在產權不明晰、法人治理結構缺失、內部人控制情況下，農村信用社的決策層往往會更多地考慮自身利益而不以組織利益為重，利用權力尋租，面對基層政府的壓力和誘惑往往會采取屈服的策略，因而(干預，貸款)的博弈結果是很有可能出現的。另一方面，如果制度進一步完善，省級政府能對基層政府的行為加以有效約束，同時農村信用社自身能在改革中不斷完善和強大，則也就能抵制住基層政府的不當干預，從而會出現(不干預，不貸款)的納什均衡結果。

從實踐層面看，在新的管理體制下，由于省級政府對基層政府不當干預農村信用社的行為尚無有效的約束措施，基層政府的經濟狀況也未得到徹底改觀，且農村信用社產權、治理結構和權力制衡機制等方面存在的缺陷等也未得到根治，因而基層政府仍然能影響到農村信用社的政治和經濟利益，所以新制度背景下依然存在基層政府不當干預農村信用社的可能。

三、基層政府與省級政府之間的利益博弈

以往，基層政府通過對農村信用社的不當干預獲取資金，轉移地方改革的經濟成本，農村信用社通過問題暴露倒逼貨幣及金融監管當局通過履行最后貸款人職責或采取某種形式的改革為其經營失敗買單。在省級政府管理的新體制下，改革后農村信用社經營失敗后的包袱要由省級政府處理。在這種制度設計下，能否有效避免基層政府通過不當干預農村信用社向省級政府轉嫁改革的經濟成本?基層政府與省級政府的利益關系是否會演化成以往地方政府同中央政府的利益關系?以下我們將構造一個兩階段動態博弈模型探討這個問題。

(一)假設

假設基層政府主要為兩類貸款項目干預農村信用社:一是基層政府看好、能在短期內體現政績的項目，這類項目風險大，不符合農村信用社的貸款條件;此類貸款的金額為，其完全損失的概率為，收益率為 ，并且省級政府對此類項目收益課征稅率為的稅收。二是基層政府服務“三農”維護農村地區發展和穩定所需的支出，該項支出既可由基層政府從自有財政收入中支出，也可通過干預農村信用社貸款獲得;設此類貸款金額為 ，該類貸款風險極高，并有很高的道德風險，其完全損失的概率為，其收益率為

，并令 。這部分資金是基層政府必須支出的，為體現對“三農”政策的支持，省級政府對該類項目的收益不征稅。

省級政府對基層政府干預農村信用社形成的不良貸款采取兩種態度:承擔和不承擔。如果 “承擔”，則兩類貸款的損失由省級政府承擔，反之則由基層政府承擔。

(二)模型構造與求解

仍假定所有博弈參與人都是有限理性的，構造兩階段博弈模型，省級政府先行動，基層政府后行動。

1 .博弈的要素

(1)參與人:省級政府，基層政府。(2)參與人的策略:省級政府(承擔，不承擔)，基層政府(干預，不干預)。(3)支付:(見圖1)。假設省級政府和基層政府的收益分別用 、表示，則省級政府采取“不承擔”策略，基層政府采取不同策略下雙方的預期收益:

省級政府采取“承擔”策略，基層政府采取不同策略下雙方的預期收益:

2. 博弈的均衡結果

根據對博弈樹的分析和計算可知:

(1)當時，該局博弈的均衡結果是(不承擔，干預)。

(2)當 時，若

，均衡結果是

(不承擔，不干預);若

，均衡結果是(承擔，干預)。

(三)博弈均衡結果分析

1. 均衡結果(不承擔，干預)的說明。均衡結果(不承擔，干預)意味著，省級政府在表明決不為基層政府不當干預農村信用社造成的不良債務買單的立場時，地方政府依然將干預農村信用社作為自己的最優策略，也就是說省級政府“不承擔”的策略對基層政府來說是一個不可置信的威脅。

現實中“三農”問題是各級政府關注的焦點問題，基層政府服務“三農”的資金來源不外乎上級財政、本級財政和農村信用社。服務“三農”、發展本地經濟、提高就業、創建和諧社會是基層政府的目標函數，而資金來源不足則是該目標函數的硬約束條件。從上級爭取資金不僅數額有限，而且由于層層審批手續繁瑣，遠水難解近渴;農業地區的很多基層政府本級財政收入僅夠支付機關事業單位工作人員的工資和維持日常辦公支出，很難拿出大筆資金用于實現上述目標;而農村信用社自身存在的缺陷又為基層政府干預農村信用社提供了便利，因而從農村信用社獲取大額資金用于實現自己的目標就成為基層政府的理性選擇。農村信用社一旦出現了大量不良貸款經營難以為繼時，出于地方金融安全以及社會穩定的考慮，尤其在農村信用社存在“破產約束失靈”情況下，省級政府作為管理者不可能坐視不管，農村基金會及農村信用社過去改革的歷史可充分證明了這一點。所以如果省級政府不能設置切實可行的約束基層政府的機制，其“不承擔”策略的威脅終究會演化成為不可置信的威脅，基層政府不當干預所造成的農村信用社的損失最終還要由省級政府承擔。因而(不承擔，干預)的均衡結果最終會演化成為(承擔，干預)的均衡結果。

從該結果成立的條件

看，越小 越大，不等式越容易成立。是省級政府從基層政府的收益中索取的部分， 越小，基層政府從經濟活動中獲得的剩余越大，越能激發地方政府投資的欲望，越容易引發對農村信用社的不當干預。

越大，說明基層政府對所欲投資項目的預期收益越大，這又對基層政府干預農村信用社的動機施加了一個正向激勵。此外，越小，不等式成立的條件越容易滿足，即如果基層政府預期的投資的損失率越小，越會激發其從農村信用融資從事高風險投資的動機。

另一方面，從模型我們可以看出，在這種情況下影響基層政府的策略的變量為、 和，與 “三農”有關的變量、和 對基層政府的策略沒有影響。這說明服務“三農”不是基層政府不當干預農村信用社的原因，真正誘使基層政府不當干預農村信用社的原因是其對于第一種項目即政績工程等項目投資的偏好。事實上各級政府對于“三農”問題是高度重視的，也不惜將大量資金投入到“三農”領域，但由于農民的弱勢性、農業的弱質性和農村的落后性，往往使得投入資金的收益很低，各種項目投入的效果也不明顯，但中央及省政府對“三農”投資的低效率也往往給予寬容的態度。解決“三農”問題不可能一蹴而就，需要長期而又持續的政策，更需要大量的資金投入，而每屆基層政府領導的任期相對于解決“三農”問題的時間是短暫的?；鶎诱饕I導為在任期內取得政績，往往會假“三農”之名干預農村信用社，取得資金用于發展所謂的“短、平、快”項目，結果往往血本無歸。可以說，“三農”事業的長期性和基層政府領導任期的短期性，“三農”社會效益的長遠性、全局性和基層政府利益的短期性、局部性之間的矛盾，是誘發基層政府不當干預農村信用社的主要原因。

2. 均衡結果(不承擔，不干預)和(承擔，干預)的說明。這兩種均衡結果是截然相反的，其成立的條件取決于的取值。這里涉及到、 、、 、

、 六個變量， 為稅率，是唯一反映省級政府行為的變量，受其他5個變量的影響; 、 由基層政府決定，可看作外生變量; 、、由經濟環境決定。

由上可知: ，，，，

，即: 與、、 的變化趨勢相反，與 、 的變化趨勢相同。

省級政府可以根據對基層政府的行為和市場變量的觀察選擇適合的稅率以取得合意的博弈結果，也就是說省級政府能夠決定博弈的均衡結果。例如:省級政府要想使博弈的結果變為(不承擔，不干預)，只需設計一個對第一種貸款的稅率使其滿足

的條件即可。

(四)小結

通過以上分析可知，省級政府可以通過選擇對基層政府第一類投資項目按稅率征稅，以約束基層政府對農村信用社的不當干預。從理論上講，這種方法簡便易行，省級政府僅使用一種方法就能化解基層政府對農村信用社的不當干預這一難題。但這一結論是基于嚴格的假設前提得出的。在現實中，省級政府對于影響的變量、、 、、很難準確測定，因而實際操作的難度比較大。省政府約束基層政府經濟行為的手段應該是多樣化的， 實際上代表了省級政府在新管理體制下可以使用的一類手段，主動采取有效措施防止基層政府對農村信用社的不當干預。

四、結論

第一，在省級政府管理農村信用社的制度背景下，如果農村信用社的產權制度、法人治理結構、內部人控制等問題得不到根本解決，并且在省級政府無法對基層政府實施有效監督和約束的情況下，就無法避免基層政府對農村信用社的不當干預。

第二，省級政府管理模式存在改進的余地，并且制度改進的主動權在省級政府手中，即省級政府可通過設計切實可行的獎懲措施激勵并約束基層政府，從而為農村信用社創造良好的金融生態環境。但前提是省級政府必須深化農村信用社改革并加強對農業產業的技術支持及對“三農”事業的財政支持力度。

參考文獻:

[1]成思危:《改革與發展:推進中國的農村金融》，經濟科學出版社2005年版。

[2]張維迎:《博弈論與信息經濟學》，上海三聯書店、上海人民出版社2005年版。

[3]謝平:《中國農村信用合作社體制改革的爭論》，《金融研究》2001年第1期。

(特約編輯 張立光)